乡村振兴战略实施中乡村治理法治化问题研究

邓依冰

（大连海洋大学，辽宁 大连 116000）

0 引言

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。实现乡村基层治理法治化是党站在新时代的历史起点，为解决“三农”问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择。

1 推进乡村治理法治化是贯彻落实乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是在中国共产党的统一领导下，由农村自治组织和基层单位按照有关法律规范管理农村经济、文化等方面所有的基层社会活动。乡村振兴战略是目前解决我国“三农”问题最根本的途径。乡村振兴战略把“三农”工作放到了优先地位，对“三农”工作进行了全方位的战略部署。2018年3月8日，习近平总书记在参加第十三届全国人民代表大会一次会议山东代表团审议时，提出了“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴”的要求，强调要落实乡村振兴战略，要统筹规划、科学推动，实现乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴。这“五个振兴”系统回答了新时代如何实现乡村振兴，内容涉及农业农村和农民生活的方方面面。这“五个振兴”既是实施要求，也是工作方向。因此，推进乡村治理法治化，运用法律思维和方式实现产业、生态、文化、人才和组织的振兴是贯彻实施乡村振兴战略的必然选择。

1.1 乡村治理法治化为产业振兴夯实根基

产业振兴是乡村振兴的关键环节，只有让农村的产业“活”起来，农民的生活水平才能从根本上有所提高。推进产业振兴不仅要借助市场经济的推动力量，更要确保产业发展在法治轨道上进行，才能激发出更大的产业发展活力。对乡村地区进行科学的法律制度设计，创新乡村产业的经营方式，制定公平的产业竞争机制，对产业成果给予平等的保护，运用法治的方式及时合理地解决争端，综合各种力量为产业振兴提供法治保障，能够为乡村产业的繁荣发展创造更大的空间。

1.2 乡村治理法治化为人才振兴提供平台

乡村振兴，关键在人才。乡村治理人才是乡村振兴最强劲的助推剂。乡村是各类条件、基础设施都较薄弱的地方。在这种前提条件下，要想把人才留在乡村，为乡村发展注入新鲜的血液，离不开乡村治理法治化。乡村治理法治化致力于搭建乡村人才流动服务平台，鼓励城乡、区域之间的法律人才双向交流，不断提升乡村地区法律服务人才的业务能力和水平。

1.3 乡村治理法治化为文化振兴凝聚共识

法治文化建设是乡村治理法治化的重点内容，更是实施乡村振兴战略的重要保障。在当前法治氛围不浓厚、“人治”思想占据主导位置的乡村社会，加强法治文化建设、推进文化振兴仍是急需重点推进的工作。乡村治理法治化以增强农民群众的幸福感、满足感作为出发点，以中华民族优秀的传统文化为底蕴，不断创新农民群众喜闻乐见的乡村文化活动形式，加快建设现代乡村精神文明，培育现代乡村文化，持续促进法治文化深入人心，从而达到助力乡村文化振兴的目的。

1.4 乡村治理法治化为生态振兴保驾护航

乡村地区拥有的最宝贵的财富就是纯天然的生态环境，但一部分地区为了经济发展的需要，目光短浅地选择了以破坏生态环境取得短暂的经济效益的错误做法。要想实现乡村振兴，就要从源头解决生态环境问题，而推进乡村治理法治化是解决乡村一系列生态环境问题最切实有效的手段。在立法方面，加快制定乡村生态环境保护的专门法律；在司法方面，检察机关对严重破坏生态环境构成犯罪的行为，依法坚决提起环境公益诉讼；在执法方面，突出政府机关对生态保护的职责；在守法方面，要提高村民自觉保护生态环境的意识。只有从立法、司法、执法、守法各方位、全方面推进乡村治理法治化，才可以坚决打赢环境污染攻坚战，才可以从根本上改善当前乡村地区环境污染状况。

1.5 乡村治理法治化为组织振兴构建框架

乡村基层组织是做好乡村全部工作，实现乡村振兴的关键。推进乡村治理法治化，要把组织建设放在重要位置。可通过有效整合乡村各类基层组织的力量，为乡村提供自我管理、自我发展、自我监督的自治发展空间，使各类乡村基层组织在法治的框架和模式内充分发挥先锋模范作用，不断优化升级基层组织的工作结构，突出法治在乡村治理中的重要地位，不断补齐基层组织的工作短板，能够为乡村振兴提供强大的组织支持。

2 乡村振兴战略实施中乡村治理法治化面临的问题

随着改革开放进程的不断推进，我国乡村社会发生了翻天覆地的变化，为构建德治、自治、法治相结合的乡村治理体系奠定坚实基础的同时，面临着许多新的问题。

2.1 传统“人治”观念根深蒂固

我国是一个有着两千多年封建专制历史的大国，封建社会留给人们的“人治”思维早已根深蒂固，特别是在经济相对落后、环境相对封闭的农村地区，这种“人治”观念更为明显。一方面，当村民权益受到侵犯时，往往首先想到的是通过村干部或者村中有权威的族长来调解，又综合考虑到时间成本及邻里之间的人情世故等因素，在处理纠纷时也一贯秉持“饿死不做贼，屈死不告状”“和为贵，忍为上”等态度。这些传统的“人治”观念处处体现着村民对法律的不信任。另一方面，在村委会选举换届时，部分人员会利用家族积累的一些人脉等资源，暗中操纵选举，从而使能代表自己利益的村民当选。而那些真正为村民利益考虑，为农村社会长远发展考虑的人才发挥不出应有的价值，村民自治就失去了灵魂所在。这些“人治”化的做法严重背离建设法治乡村的构想，成为实施乡村振兴战略中的第一道阻碍。

2.2 基层法治人才队伍紧缺

乡村基层的法治人才队伍是乡村治理的“第一线力量”，但是当前农村地区普遍存在着基层法治人才队伍紧缺问题。一方面，基层法治人才总量不足。相对于城市地区，乡村基层工作环境欠佳，发展机会不足，人才引进的激励机制也相对缺失，农村地区的人才流动呈现出只出不进的流动趋势，所以目前乡村地区法治工作的主要矛盾是人口和规模都欠缺的法治人才队伍不能适应问题纠纷层出不穷的乡村地区实际需求，案多、人少的矛盾日益突出。另一方面，基层地区缺乏高素质的法治人才队伍。当前乡镇地区的公检法司法部门的法治人才比例明显失衡，法治队伍老龄化严重，工作的积极性和法律的专业素养明显欠缺。部分村集体虽然设立了人民调解委员会、法律服务站等组织，但这些组织的组成人员大多是村民委员会的成员或者是农村的法律服务志愿者。由于他们缺乏系统的法律知识和技能，导致所提供的法律服务范围和水平受到了相应的限制，面对乡村纷繁复杂的纠纷，不能够灵活处理，找不到适合的法律依据。

2.3 涉农立法相对不足

实现乡村治理法治化建设的前提条件是有法可依，完备的法律法规是法律得以有效运行的关键保障。但涉农立法不足的问题尤为突出，主要体现在以下两个方面。第一，涉农立法总量不足，大量领域存在立法空白或立法缺失等问题。我国乡村经济飞速向前发展，而法律的制定相对滞后，当前部分乡村社会面临的急需解决的新问题还找不到相应的法律依据，如涉及投资融资、土地流转、环境建设等方面的法律法规还未能与当今农村社会快速发展的现实状况相匹配。第二，涉农立法过于笼统，质量不高。目前，关于推进乡村治理法治化的立法主要立足于宏观层面，面对不同地区的特殊情况，立法存在一刀切的情况，忽略了乡村地区的实际情况，盲目地生搬硬套其他地区的法律制度。这种“政策搬家”的做法不仅在解决实际问题时缺乏可操作性，而且与乡村治理法治化的构想严重背离。

3 乡村振兴战略实施中乡村治理法治化的路径

乡村社会不断向前发展的同时，遇到了前所未有的新挑战。要想实现乡村社会的有效治理，需要不断探索新的路径。

3.1 加大普法宣传力度，增强村民法治观念

推进乡村治理法治化的首要目标就是把乡村社会从传统的“人治”社会转变为“法治”社会。在乡村治理法治化推进的过程中，农民群众是法治化的第一线力量，使其学会运用法治思维和法治方式成了法治化建设的重点工作。加大普法宣传力度，让农民群众在生产生活中都受到法律的熏陶，才能使其在心底增强对法律的认同感。

一方面，在普法宣传内容上，要尽量选择贴近农民日常生产生活需要的法律内容，有针对性地满足农民群众对于法律学习的需求。例如，针对宅基地纠纷、邻里纠纷、离婚及子女抚养纠纷等，可以重点对《中华人民共和国民法典》中的物权编、婚姻家庭编、继承编等涉及农民最关注的利益部分进行详细的解读和宣传。宣传的内容不仅要让农民群众明确法律的边缘和界限，更要侧重于让群众懂法、用法，让群众知道在权益受到侵犯的时候第一时间想到用法律的武器维护自身的权益。

另一方面，丰富普法宣传形式。以多种传播媒介为载体，充分利用乡村的广播站、宣传栏、电子墙等设施，并结合网络、广播、电视等媒介，多措并举，把普法宣传工作常态化，让群众能够及时准确了解到相关法律法规和最新政策。在国家宪法日和法治文化节等时间节点，可以结合不同地区的传统习俗、人们的生活习惯开展法治文化汇报表演，采用以案释法的形式把冷硬的法律条文和日常生活结合起来，让农民更具体化、形象化地感受法律条文的真正含义，潜移默化地受到法治思想的影响，进而丰富农民的法律知识，增强农民对法治的认同感。

3.2 加强乡村法治人才队伍建设，提升法治服务水平

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面深入推进依法治国，必须创新法治人才培养机制，培养造就一批熟悉和坚持建设中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。法治人才是依法治国的重要保障，要想建立比较完善的中国特色社会主义法治体系，走有中国特色的社会主义法治道路，就要努力造就一大批德才兼备的高素质法治人才。

一方面，改革法治人才培养机制。在新时代中国特色社会主义大背景下，我国急需大批的法律人才。而培养法治人才后备力量，应该把思想政治素养放在首位，因为忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律是新时代法治人才应当具备的基本素养。立足中国特色社会主义实践全局，要坚持把马克思主义法学思想和中国特色社会主义理论贯彻到法治人才培养全过程，增加马克思主义法学观、教育观等学习模块，培养法学人才的大局意识、辩证看待事物的意识。

另一方面，在不断更新法治人才后备力量的同时，应双管齐下提升原有的法治人才队伍的服务水平。对于当前乡村地区的法律服务人员，应进行全方位的法律技能和法治素养培训。只有不断提升工作人员的专业技能，才能更全面准确地为农民提供法律咨询和帮助。有关部门应针对农民生产生活中常见的法律纠纷问题，对基层法治人才进行专门系统的讲解和培训，如土地承包、户口迁出、安置住房等近几年随着经济不断发展而成为热点问题。如果基层法律服务工作者能提供相应的风险提示及深陷纠纷时的解决办法，那么广大农民在这些方面的利益就能得到最大限度的保护，乡村地区的法治服务水平也会上一个新台阶。

3.3 加大涉农立法力度，减少法律盲区

有法可依是实现乡村治理法治化的基本前提。涉农法律法规是乡村社会运行的基础和规范，这些法律法规是否健全决定着其在现实生活中是否能够有效发挥作用。所以，国家在立法上要逐渐向农村地区倾斜，要重视农民的利益，要切合农村社会实际，加快推进涉农领域的立法进程，总结梳理原有法律体系中的不足，及时调整和修改不符合当前农村地区实际的法律法规，形成符合乡村社会生活的多元化法律体系。

首先，加强涉农领域的立法工作。农业农村部在发布的《关于全面推进农业农村法治建设的意见》中明确指出，在推进乡村治理法治化建设过程中，要聚焦农业农村发展领域的重点问题，注重补齐我国法治建设过程中的短板，加强粮食安全、种业和耕地、农业发展等重点领域的立法，把法治融入乡村政治、经济、文化、社会及生态的方方面面。在乡村治理法治化的过程中，各地可以《中华人民共和国乡村振兴促进法》为核心，结合当地实际情况制定有针对性和有可操作性的配套的地方性法规。只有不断推进涉农领域的立法进程，才能让农民群众在生产生活中做到有法可依，群众的利益才会得到法律保护。

其次，缩短立法周期。从农业农村部的官方网站可以看到，我国目前在农业农村领域出台了大量的法律、法规及一些政策性文件，但随着经济的飞速向前发展，农民对于涉及农、林、牧、渔等各方面的法律法规的需求也在不断增多。这就需要缩短法律的制定周期，提高法律的时效性，以适应当前农村经济的发展情况。

最后，细化完善目前已有的涉农法律法规，以不断适应农村发展新形势新变化。我国已经出台了针对农业和农村发展的系列法律，但其中部分法律不够全面，不够深入，也不够详细，可操作性差。例如，面对大规模的农村土地转包问题，仅仅通过《中华人民共和国民法典》中的合同编来进行规范是远远不够的，同时还要考虑农村土地转包问题的特殊性。这就有必要出台针对农村土地转包的特别法和地方性法规，并就农业相关的法律部分出台一些专门规定。

4 结语

我国相继提出国家治理体系和治理能力现代化总目标和全面推进依法治国的基本方略，法治化是实现国家治理现代化的必由之路。党的十九大又提出建立城乡融合体制机制和实施乡村振兴战略。乡村治理法治化就是在治理体系现代化和乡村振兴背景下提出的一种新型治理方式。乡村治理法治化并不是乡村发展的权宜之计，也不是虚无缥缈的话题，而是在融合传统社会礼治方式和现代治理方式的基础上形成和发展起来的，是实现国家治理法治化、推进全面依法治国、促进乡村社会发展及保障基层群众权益至关重要的治理方式。