乡村治理主体多元化：角色定位、现实困局与优化路径

邓 欢

（河南省社会科学院，河南 郑州 451464）

0 引言

乡村治理关系乡村的社会生活、政治参与、文化传承、秩序维护等诸多方面，影响社会大局稳定，是国家治理的基石。没有有效的治理，乡村振兴将失去和谐稳定的根基。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。这为乡村振兴战略背景下实现乡村有效治理提供了方向标，即乡村治理主体多元化。乡村治理不能仅仅依靠政府这一单一主体，而是需要农村基层党组织、社会组织、村委会、村民等多元治理主体参与其中。此外，近年来乡村社会的急速变迁在改善村民生产生活的同时，不可避免地加剧了社会分化，使村民的需求和价值观念日益多元。因此，新形势下，传统的治理模式——依靠政府单一主体进行治理的乡村治理模式，已无法适应乡村社会的治理要求和现实需要，需要将多元行动主体融入乡村治理的结构框架中，建立多元主体协同共治的乡村治理格局，以推动乡村治理体系的形成和治理能力现代化的实现。

1 乡村治理主体结构与角色定位

在多元主体协同治理体系内，基层党组织是领导者，其余主体则在基层党组织的领导下按照各自的角色定位开展相应的治理行动。

1.1 农村基层党组织

农村基层党组织是乡村治理工作的领导者。农村基层党组织包括乡镇党委和村党组织，分别在乡镇一级与村级的乡村治理实践中占据主体地位。其中，乡镇党委直接领导村党组织开展各项工作。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，农村基层党组织全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作，是领导乡村治理的战斗堡垒，其主要职责是宣传、贯彻和执行党的决定，讨论和决定该乡镇或村庄的重大问题，做好群众工作等。乡镇或者村庄的重大事项都要经过党组织的研究讨论决定，在村级重大事项上实行“四议两公开”制度，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议以及决议公开、实施结果公开。

1.2 乡镇政府

乡镇政府是我国的基层政权组织，是乡村治理工作的组织者。乡镇政府是国家行政权力体系的末梢，与基层群众保持着密切的联系，因而能强有力地主导乡村治理工作。随着经济社会的高速发展和行政体制改革的推进，乡镇政府的职能也发生了变化，从管理型向服务型、指导型转变，着力提升自身服务能力。乡镇政府的主要职责如下。一是指导村委会的工作。乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系。乡镇政府指导、帮助和支持村委会的工作，不应越界干预属于村民自治范畴的事务；而村委会应同乡镇政府合作，协助乡镇政府处理好各项公共事务。二是提供公共服务。乡镇政府在政策及财政资金上对乡村基础设施与文化娱乐设施的建设给予支持，满足村民日益多元化的生活需求；简化村民办事流程，提高工作效率，为村民提供优质的服务。三是发展乡村经济。乡镇政府要做好辖区内的经济发展规划，大力发展乡村产业；要开展就业创业指导服务，为村民的生产活动提供帮助与支持；要引入并应用新型科技成果，提升乡村产业发展水平。四是贯彻落实党的方针政策。作为国家政权在基层的代理人，乡镇政府要落实好党的各项方针政策，做好厕所革命、危房改造、医疗保障等关系村民切身利益的工作。

1.3 村委会

村委会是基层群众性自治组织，是乡村治理工作的实施者。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会是村民自治的载体，是乡村治理的实施者与组织者，组织村民开展讨论决定村级经济社会发展重大事项或举办教育引导村民等自治活动，并及时公布村级事项以方便村民查询、接受村民监督。村委会在乡村治理结构体系中处于中枢节点的位置，乡村治理的多元主体需要通过村委会参与到村级事务的决策当中。具体而言，村委会由村民选举产生，对由村民组成的村民会议、村民代表会议负责，并向其报告工作；凡是涉及村民利益的事项，需经村民会议讨论决定，村委会作为执行机构，履行村民会议或村民代表会议通过的决议；村委会在农村基层党组织的领导与乡镇政府的指导下对本村的公共事务、生产建设等事项进行管理，调解矛盾纠纷，维护乡村秩序，并协助乡镇政府开展各项工作。需要补充说明的是，在现实情况中，村支部与村委会两个基层组织保持着合作共事的关系，部分村庄“村两委”呈现“一肩挑”的情况。

1.4 村民与社会组织

村民与社会组织是乡村治理工作的参与者。从全面小康到乡村振兴，乡村发展的目的是改善乡村居民生产条件，提升乡村居民生活水平，所以乡村治理必须要坚持村民的主体地位，充分发挥村民的作用。村民可以分为两类：乡村精英和普通村民。乡村精英是村庄中有能力、有影响力的人，其在经济资源、政治地位、文化水平、社会关系、社区威信和办事能力等方面具有相对优势，是乡村治理的重要参与主体。历史上，乡绅是管理乡村的主要力量，主导乡村的重要事务。中华人民共和国成立后，虽然乡绅在乡村的治理空间被压缩，但是随着农村的改革发展，乡村精英得以重返乡村治理的舞台。乡村精英包括以村干部为代表的体制内精英以及引领乡村经济发展、具备丰富文化储备和优良品德等资源的体制外精英，村干部通过村支两委在乡村治理中发挥重要作用，体制外精英则通过决策咨询、民意反馈、组织协调等方式在乡村治理中发挥作用，因而要充分发挥乡村精英在乡村治理中的带头作用。普通村民占据乡村治理参与主体的大多数，是村庄实现自治的核心要素。普通村民应主动参与乡村治理，可以通过投票选举村委会成员、参加村民会议或者村民代表会议决定村级重大事项、监督村支两委的工作等方式为乡村发展注入活力。

社会组织也是乡村治理主体的一个重要组成部分。当前，社会组织可以分为经济型社会组织，如农业种植协会；传统型社会组织，如宗族组织、邻里组织；民非型社会组织，如老年协会、民办学校等。近年来，社会组织越来越多地参与乡村治理，成为乡村治理体系结构中不可忽视的力量。作为一种群体性参与主体，社会组织能够将村民组织起来，疏通村民的表达渠道，消解村民之间的冲突，是国家政权在乡村基层的重要补充，发挥着“维稳”的重要作用。一是将村民的需求汇聚起来，将村民意见反馈给相关部门，维护村民切身利益；二是发挥组织的凝聚力与协调能力，帮助化解村民之间的矛盾冲突，协调成员之间的关系，进而维护乡村秩序；三是培育组织成员的自治意识，提升村民的自治能力，促使其更好地参与乡村自治。

2 多元主体参与乡村治理面临的困境

2.1 乡镇政府越位干预村庄自治，村委会附属于乡镇政府

自20世纪80年代村民自治制度实施以来，村庄事务由以村委会为载体的村民进行自主管理，以国家行政权力为代表的乡镇政府对村庄事务给予指导、支持和帮助。但现实情况是乡镇政府行政权与村民自治权并存，且乡镇政府主导村委会，越位干预村庄自治，呈现出村委会行政附属化的困局。这种局面的出现与乡镇政府职能的履行需要依靠村委会、村庄发展需要乡镇政府的协作和支持息息相关。

2.2 村民对村级事务的参与度较低

村民自治的要义是村民投票选举出村委会来管理本村事务。如果遇到村级重大事项，须经村民会议或者村民代表会议表决通过。所以，村民是村民自治的主体。如果没有村民参与，乡村治理便无从谈起。但是，实际上村民参与乡村治理的积极性不高、程度不够。就普通村民而言，许多村民对村委会的选举态度冷漠，在村级重大事务的决策上普遍失语，不关注村级事务的公示，未能自觉参与村庄事务的决策与管理。究其原因，一是村民参与意识淡薄，认为村庄事务与己无关；二是农村青壮年大多外出务工，无法参与乡村治理，而留守的老年人因知识、能力等方面的不足，在参与乡村治理中受到限制。就乡村精英而言，本应借助其经济、文化等资源更好地服务于乡村的建设与发展，引领乡村治理活动的开展，但实际上部分乡村精英未发挥其资源优势带动当地经济发展，也没有在决策咨询、协调村民关系等方面提供帮助，甚至出现乡村精英大量外流、利用人脉和财富操纵乡村民主决策进程为自身谋利益的情况。普通村民与乡村精英参与乡村治理的程度较低造成的结果是，自上而下的政策落实和自下而上的民情上传两条链路在尾端断裂，民主决策流于形式，村民的知情权和监督权难以行使，村民的权益难以得到保障，等等。

2.3 社会组织发展滞后，参与治理作用不明显

随着乡村社会的不断发展，我国农村社会组织的建设取得了显著的成果，经济型、文娱型、民非型等多种类型的社会组织活跃在乡村，但是这些社会组织在参与乡村治理的过程中作用有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，加之管理不到位、功能不健全等问题的存在，使得乡村社会组织在发挥维护秩序、协调关系、汇聚反馈需求等功能上存在局限性。在社会组织的人员组成上，乡村外流人口增多，导致很多社会组织“徒有虚名”，缺乏维持组织正常运转和活动开展的参与者，影响社会组织功能的发挥；在社会组织的类型上，当前农村的社会组织以文娱组织为主，将村民组织起来开展广场舞、象棋、书法等活动，主要功能在于娱乐消遣，而不是参与乡村治理；在社会组织的日常运行与发展方面，虽然社会组织已经能够独立运转，但是仍然严重依赖政府的支持，政策发生变化时不可避免地会对社会组织产生影响。

3 优化多元主体协同治理的路径选择

在新时代，乡村治理主体多元化能够充分发挥各参与主体的优势，实现乡村治理有效，助力乡村振兴。而村民参与乡村事务少等现实困局阻碍着乡村治理理想状态的实现，因而需要改善乡村多元主体协同治理体系的不足之处。基于问题导向，破解当前乡村治理的困境，可以从以下几点入手。

3.1 明确乡镇政府与村委会职责

在乡镇政府与村委会的关系上，乡镇政府应厘清自身职责，明确自身定位，按照规章制度行使职权，将属于村委会管辖的事务交还给村委会，避免过多干预村民自治，维护好村民行使民主自治的权利。乡镇政府还要摒弃以往的“管理者”思维，树立服务意识，以“服务者”的姿态面向广大村民，把工作的重心放在提供好公共服务上来，解决村民在现实生活中亟待解决的难题。村委会要淡化其作为乡镇政府权力延伸体的角色定位，在乡镇政府的指导、支持和帮助下，充分发挥其自治职能。为此，村委会要加强自身建设，通过对现有人员进行业务培训、吸引高层次人才加入、完善奖励机制等方式激励村干部提升自身业务水平。村委会还要规范对村级事务的管理，严格按照规定履行好“四个民主”等职能，增强自身自治能力。

3.2 培育村民的参与意识与能力

针对普通村民参与乡村治理的积极性不高、程度不够这一治理困境，可以从激发其参与积极性、提升其治理能力等方面入手来解决问题。一是通过探索激励机制、加强宣传教育等方式，破除村民原有的“私我”观念，培养与提升村民的民主意识，鼓励村民积极参与村级事务的民主决策。二是依托微信、QQ等App的使用，为村民创造参与乡村治理的条件，改变因大量村民外流或者外出务工而导致的村民治理缺位困局。三是利用村级宣传栏、微信公众号等平台以及举办知识讲座等方式，向村民普及参与乡村治理的相关内容与流程，帮助村民厘清当前村庄发展的状况与面临的主要问题，有效提升村民参与村级事务决策的能力。

针对乡村精英在乡村治理中作用不强、操纵乡村治理进程为己谋利的问题，要引导乡村精英树立“为村民谋福利”的公共意识，鼓励其利用自身的经济、政治等资源推动村庄经济社会等向前发展；还要规范乡村精英在乡村治理中的行为，谨防其利用乡村资源为个人服务，从而使乡村精英在乡村善治中充分发挥作用。

3.3 扶持农村社会组织发展

农村社会组织作为乡村治理中不可忽视的力量，其发展需要政府来“拔苗助长”。政府应正视社会组织在乡村治理中的地位，树立“小政府，大社会”的观念，为社会组织的发展提供政策扶持与资源支持，赋予其更广阔的发展空间。一是适当简化登记程序，合理确定社会组织的准入门槛，将符合规定条件的农村社会组织纳入政府的监管范围。二是针对当前农村社会组织数量少、规模小、实力弱等问题，政府可以在资金投入、技术应用、人才引进与培训等方面给予扶持和帮助，助推农村社会组织规模扩大与数量增长。三是政府可以通过培训社会组织管理人才等方式，助推农村社会组织管理能力提升，完善农村社会组织的功能。在社会组织发展壮大的基础上，政府应引领社会组织参与乡村治理，聆听组织成员的意见、建议，充分发挥社会组织在维护秩序、协调关系等方面的 作用。

4 结语

我国是一个农业大国，乡村是居民活动的主要空间之一。第七次全国人口普查数据显示，我国居住在乡村的人口约有5亿人，占全国总人口的36.11%。如此庞大的乡村人口规模意味着必须重视基层村社的治理问题，抓好乡村治理工作。而要想实现乡村有效治理的目标，需要将多元主体纳入乡村治理体系。在这个体系中，农村基层党组织、乡镇政府、村委会、社会组织与村民分别扮演着领导者、组织者、实施者、参与者的角色，各个主体相互关联，共同推动乡村治理有效目标的实现。但不可忽视的是，在强大的历史惯性作用下，多元治理主体往往沿袭之前的角色定位开展乡村治理活动，出现乡镇政府越位干预村委会自治行动、村委会行政附属化、村民对乡村治理参与度不高等问题，加之社会组织因数量和规模的限制在乡村治理中的作用有限，乡村治理的多元主体无法按照角色定位发挥出应有的作用。因此，探索构建科学、合理的多元主体协同治理体系成了目前应当着力思考的问题。笔者认为，面对多元主体协同治理的现有困境，应从以下几点入手来解决：对于未能按照自身定位参与乡村治理活动的乡镇政府与村委会，应当明确其各自职责，按照相关规定行使各自的职权；对于在乡村事务决策中参与度较低的主体——村民，应当培育其参与乡村治理的意识与能力，引导其积极参与村级事务的决策；对于因发展滞后而在乡村治理中作用有限的农村社会组织，要通过创造广阔的发展空间、提供政策扶持与资源支持来助推其发展，引导其参与乡村治理。