欧盟文化政策中视听政策的产生、发展与困境

□万堃/文

从20世纪80年代开始，欧共体出于推进欧洲文化认同建构、提高经济收益和应对外来文化冲击等原因，提出了相关的文化政策。欧盟视听政策是文化政策中的重要代表之一，并且伴随着欧洲一体化的深入不断发展，欧盟视听政策在这一过程中取得了不少成果，在经济与文化领域发挥着重要作用。但是欧盟的视听政策也遇到了很多争议和困境，这也是当前欧盟及其成员国不可忽视的。

欧盟视听政策是诸多文化政策中的一个典范。视听政策是文化政策中针对视听产业这一细分类别的特殊政策。它在努力推动欧洲文化一体化和建构欧洲文化认同的同时，也在刺激经济和保持欧洲文化的竞争力方面起着重要作用。但是在其发展的过程中，由于政策实施的机制、视听产业自身的状况以及欧洲目前面的经济与社会危机，也在不同程度上影响着它的有效性和未来的前景。

1 欧盟视听政策的必要性

欧共体在20世纪80年代出于推进欧洲文化认同建构、提高经济收益和应对美国的文化冲击等原因，加深了其对文化欧洲建设的必要性，并提出了一系列的文化政策。

1.1 塑造欧洲文化认同的需要

20世纪80年代中期，由于欧洲政治文化的“重生”，“人民欧洲”的呼声以及欧委会受到“民主赤字”的质疑，较为清晰的文化政策思路被正式提出。

推动文化一体化和塑造欧洲文化认同成为了欧共体关注的新重点。欧委会和欧洲议会希望其文化政策可以保护共同的文化遗产，提高属于一个共同社会的归属感；承认和尊重文化、民族国家和地区的多样性，促进各种文化的发展和传播。欧盟也特别强调反对民族文化与地区文化的同质化。一系列的文化项目与政策承担着保护共同文化遗产和增进对欧洲人民文化的更好认知和了解的目标。因此，欧盟深刻认识到保护和促进视听产业的发展是培养欧洲人们文化认同的重要手段。

1.2 产业经济增长的需要

伴随着传统制造业在一些发达国家的不景气，文化产业对社会发展、就业、经济增长的贡献日益凸显。文化成为了后工业时代经济的重要来源，世界上许多发达的经济行为体越来越多地将文化作为保持其文化身份和发展其社会经济活力的手段。

在后工业时代，欧盟成员国内的许多老牌工业城市出现衰落，面临着转型的巨大压力。文化产业因其零污染、高附加值、高效益的优势打动了国家和地区层面的决策者们。关于欧盟文化产业政策与社会经济领域的联系的研究也越来越多，欧盟发布了许多文化产业对欧盟经济发展的贡献的数据和相关的报告，充分认识文化的价值和潜力，通过结构基金和其他欧盟项目等措施促进该产业的发展。欧委会将文化政策视为促进地区发展的一个手段，强调文化作为就业增长的新来源，将其作为一种未开发的资源来促进地区繁荣，视听政策也自然是其中的重要抓手。

1.3 应对外来文化冲击的需要

到20世纪80年代，欧共体的主要国家都已经陆续放宽了对视听产业的管制，各国的政府电台和电视台都开始部分或全部地私有化。由于商业电台的经营者可以在世界范围内购买具有竞争力的节目，这使得拥有世界上最发达的商业电视和电影工业的美国在这个商业化的发展过程中处于有利的地位，从而主宰着视听服务的国际贸易。欧洲视听产业总体规模和总体收益相对于美国还是很有差距，这就意味着欧洲视听产业相对于美国的竞争者来说有着相当多的不利条件。

欧美在视听产业的较量不仅仅是经济利益的问题，还包括软实力竞争的重要领域。美欧在软实力上的竞争结果也将在很大程度上影响欧洲民众的价值认同走向，在一定程度上关系到欧洲文化认同的塑造与效果，不利的局面会成为欧盟经济发展和文化认同道路上的一道屏障。

2 欧盟视听政策的内容与发展历程

以欧盟的法律作为基础，视听政策在不同的时期都在进行完善与调整，同时也和其他文化政策与项目有所融合，加强了自身在文化一体化中所发挥的作用。

2.1 政策的法律基础

《马斯特里赫特条约》是欧盟视听产业政策所依据的法律基础，该条约的第128条对欧盟的视听事业的发展做了规定。该条款规定，欧盟鼓励其成员国之间相互合作，在必要的时候，欧盟资助和辅助成员国艺术文艺上的创作，包括视听领域。并指出在涉及视听服务的举措中必须将文化因素考虑在内。《阿姆斯特丹条约》中的《公共广播制度协议》说明欧盟各成员国都认为公共广播是关乎一个国家社会民主与社会文化的重要部门，关系到各国自身的切身利益，因此每个成员国都可以自行界定和管理自己的公共广播事业。但是也要求各成员国对其公众广播事业的资助不得与欧盟内部商业竞争的条款相冲突。

2.2 欧盟的视听政策指令

20世纪80年代以来信息技术特别是卫星广播电视技术的发展，促使欧盟开始了制订超国家媒介政策的初次尝试。1989年经欧洲议会通过的“电视无国界指令”是被视为欧盟视听政策的基石。这一指令主要是为了指导欧盟制定和完善有关视听产业的法律体系，以保护和鼓励视听产业的发展，同时协调各个成员国内部的发展不平衡现象。

2005年，欧盟又提出了现代化指令。该指令旨在减轻广播内容提供商的规则限制，在通过性的广告形式赞助试听内容上更加灵活。建立一个欧盟范围内基本的对视听点播服务的保护规则，促进无缝单一市场的形成，促进视听内容产业的发展。在2007年，欧盟将“电视无国界指令”修改为视听媒体服务指令。法规命名与内容的更新标志着欧盟对视听媒体的规制由技术基础定义转变为媒介使用定义。这体现了欧盟在新的传播技术条件下对复杂多样的视听媒体服务进行合理、有序规制的理念与方法。

2.3 视听产业的相关项目

2.3.1 媒体计划的拓展

在1991年和1996年欧盟先后制定了“1号媒体计划”和“2号媒体计划”，分别拨款2亿欧元和3.1亿欧元用于培训视听从业人员、开发推广视听产品。从2001年1月起，开始实施“媒体附加计划”，该计划耗资4亿欧元，重点支持影视作品和音像节目的发行与分销、影视音像作品推广、专业人员培训、制作项目和公司发展、召开电影节等。2007年，欧盟推出“2007媒体计划”，该项目经费高达7.55亿欧元，计划旨在帮助欧洲视听作品在欧盟内部和外部的发行，从发行范围上看是对既有计划的拓展，同时进一步加强项目融资的便利性，并着力推广数字技术。

2.3.2“创意欧洲”的新平台

2013年设立的“创意欧洲”为视听政策的发展提供了新的平台。这一项目包括四个领域：文化、媒体、跨部门、欧盟奖项和活动，是对欧盟视听政策与其他文化政策的系统整合与联结。项目从2014年开始至2020年，预算经费为14.6亿欧元，欧洲的电影从业者、25万名艺术家和文化专家将会获得跨国运作项目的支持。项目支持的范畴包括文化产业的跨境合作、平台网络建设以及翻译事业；视听产业的发行、推广渠道的扩展以及跨行业链（担保基金、跨国政策合作）项目的目标是；帮助文化和视听产业抓住全球化和数字化的机遇；使得产业充分发挥经济潜能，促进经济和就业的稳定增长以及社会凝聚力。这使得欧洲的文化和视听产业拓展到新的国际市场，接触新的机会和观众。

3 欧盟视听政策在一体化进程中的作用

3.1 多元文化与文化认同的发展

欧盟推崇“多样性中的一致性”的欧洲文化模式。欧盟各项文化政策的目的就是让民族区域文化认同与欧洲文化认同共存。欧盟的行动主要是辅助性的，集中在促进跨文化对话和交流、资金扶持、举办活动、宣传共同文化遗产等。文化事务的确在欧盟委员会的管制权之内，但欧盟更鼓励各成员国的视听产业自由发展，在某种程度上促进文化多样性。欧盟视听政策的关键任务依然是推动欧洲文化认同的建构，这一使命与欧洲一体化的深入紧密相连。欧盟的文化建设将使成员国文化中的“欧洲特色”得到凸显，加强了欧盟和国内社会层面的社会互动，进而形成一定的文化认同。欧洲文化认同会加强欧盟凝聚力和共同体意识的发展，有助于一个“成员间更为紧密的联盟”内的团结合作。

3.2 新经济增长点的塑造

2008年金融危机之后，欧盟文化政策在经济领域的拓展就更为明显。通过利用欧洲成熟的统一大市场的优势进而发展文化产业，是欧盟视听政策始终的观念。视听政策还提倡利用欧洲深厚的传统文化来发展影视工业，从而提高竞争力，进一步在国际市场中取得优势地位。欧盟采取了自由化与和谐化的原则，用来刺激欧洲视听市场的迅速发展，既可以为欧洲的视听产业发展走向提供指引，又可以使其在市场竞争的环境下保持活力，提升质量，增强竞争力。对欧盟范围内的视听市场自由化来说，这些政策与《马斯特里赫特条约》中确定的欧盟单一市场的总体目标是一致的。

3.3 应对民主赤字问题

欧盟视听政策在应对一体化过程中出现“民主赤字”可能有着重要意义。对于欧洲一体化，普通民众认为自己虽然已越来越紧密地与其联系在一起，但却没有足够的渠道表达自己的利益诉求。只是在有限的场合，公众能够目睹而不是直接参与欧洲一体化进程。要想克服民主不足的缺陷，就必须建立一个与民主过程步调一致的欧洲公共领域。而包含于欧盟视听政策之内的大众媒体则可能对公共空间的建立起到极大作用，它可以将欧盟与公民无形中连接起来，在两者的交流过程中起到纽带的作用。但是当前多数的大众媒体依然是由成员国所主导，因此站在那在欧盟立场上发声的媒体力量依然比较有限。

4 欧盟视听政策的发展困境

4.1 自由派与保守派的争论

关于视听政策自由与保守的争论是长期存在于成员国和欧盟机构的问题。在成员国内部，自由派奉行文化自由的政策，认为排除政府干预和开放市场才能提高文化产业的竞争力，而保守派主张文化政策应尊重多样性和少数者文化，并给予视听产业更多的补贴。同时，欧盟各机构的权力的不断消长影响着视听政策的决策过程。欧盟委员会的立法出发点是形成商品、服务自由流通的统一大市场，对视听产业对经济一体化的意义和市场效率考虑得较多。但欧洲议会对视听产业社会文化意义的考虑则多于对经济商业利益的考虑。虽然欧盟各机构对公共广播的作用与意义都予以肯定，但涉及具体政策制定时，仍有很大争议。在欧盟视听政策的制定过程中，政策干涉派和市场自由派的主张始终在进行着博弈，这可能会使相关政策执行的效率受到部门争论的波动而降低。

4.2 视听产业的分散性

欧盟的视听产品无论从数量还是规模上都取得了巨大的进步，但美国视听作品依然占据欧洲市场主导地位。这一结果很大程度上与欧洲视听产业的分散化有关。目前欧盟的视听产业市场还是以成员国为单位的，是27个规模有限的成员国视听市场拼装在一起的一个集合，并没有真正形成泛欧的单一大市场的优势。同时，欧盟的视听产业大多数为规模较小的企业，这使得欧盟的视听产业无法与美国一些庞大的视听集团相抗衡。此外，成员国间语言和文化的差异导致的视听产品生产和发行过程的相对独立。语言和文化的多样性其实在客观上限制了欧盟视听市场潜力的发挥，从而进一步分化了欧洲的视听市场。

4.3 欧盟与各国经济与社会的窘境

良好的经济是政策有效运行的重要基础。自从2009年欧洲债务危机爆发之后，欧盟及其成员国的经济状况与财政收支上都遇到了巨大的困难，这一局面对于欧盟的视听政策同样造成了重大冲击。虽然此后欧盟在2013年推出了“创意欧洲”项目。但是债务危机的余波未平，新的危机与风波很快又对欧洲的经济与社会产生了更大的震动。难民危机、民粹主义政党的崛起、英国脱欧、新冠疫情等一系列问题同本不乐观的经济状况交织在一起，进一步加深了成员国之间的分歧，欧洲的凝聚力也受到了削弱，而欧盟文化政策苦心经营的文化认同自然也是受到了严重的破坏。因此在这种情况下，无论是布鲁塞尔还是各成员国都不会有太多精力和财力去发展和投资视听产业。

5 结语

经过数十年的发展与完善，无论是在法律基础和政策指令上，还是不断更新与扩展的项目上，可以看出欧盟视听政策正不断走向更高的层次。但是也必要认识到由于发展方向的不一致与欧洲视听产业自身的不足，欧盟的视听政策同样也遇到了一些阻碍，而当前欧洲各国经济疲软与社会和政治问题的不断加剧，更是对欧盟视听政策的执行与发展带来了巨大的困境。■

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