乡村振兴战略下都市农业土地利用策略分析

张玉芬，吴 红

（山东省莱西市自然资源局 山东，青岛 266600）

都市农业作为城市农业的最高阶段，是一种为城市居民提供高质量农副产品与生态环境的新型农业形态。土地逐渐向业主集中，使土地资源实现集聚化与规模化，是发展现代都市农业的基础和条件，但需要结合特定区域资源禀赋与农业基础确定具体形式。针对都市农业发展而言，合理利用土地是所有活动开展的保障，既要发挥市场资源配置的效能，又发挥政府协调指挥作用，推动都市农业发展。自乡村振兴战略提出后，我国各地区均纷纷改变农业发展模式，强调农业供给侧改革，以发展高效、绿色环保的现代都市农业作为中国城镇农业发展的主要方向。

1 农业土地利用概念界定

在新石器时代，人们就开始借助土地利用活动来干预大自然生态系统，以此提高对食物与其他生活资料的整体生产能力。然而，随着社会不断发展，人们针对土地利用含义提出不同看法：首先，土地利用即指个体通过特定行为，将土地作为对象与手段，依托土地特性，得到物质产品与服务，以满足自身多元化需求的一种经济活动过程。此种观点以人为主体，将土地比作劳动对象，借助土地功能满足个体需求。其次，土地是个体结合土地资源功能与特性，使用土地、保护土地与改造土地的过程。此种观点强调土地利用过程，人依旧是主体，结合土地特性，既要利用与改造土地，又要保护土地。再次，即指对某国家、地区和单位土地，在不同社会需求、不同经济部门和不同项目上分配使用土地。此种观点侧重于土地资源的合理配置，将土地利用局限在特定范围内，结合个体需求差异，在不同部门进行配置。最后，指在特定区域自然、经济与技术条件作用下形成的产物，此观点强调影响土地利用的要素，既包含自然要素和经济要素，又囊括技术进步。尽管社会群体对土地利用含义界定不统一，文字表述上也存在很大差异，然而从土地利用目标和缘起而言，其均以个体需求为基准，而农业用地是针对人类开展生产需求的一种活动。人类展开农业生产活动要有基础前提作为保障，即有形与无形投入，这些投入的要素则属于生产要素。土地就是土地利用的基础要素，但并非唯一要素，唯有把土地、劳动与资本有机结合，才能充分发挥土地功能，从而充分满足人类多元化需求。

2 乡村振兴战略下都市农业发展机制

2.1 促进乡村系统要素整合

在城乡二元结构体制下，因工业化与城镇化发展速度不断加快，乡村资源逐渐流入城市区域，乡村人口老龄化和土地空废化等问题日渐加重，“散”、“乱”、“空”现象明显。农村地区优势要素流失，使乡村发展丧失了活力与动机，而都市农业属于现代农业的一种高级形态，与传统农业相比较，其能集聚人才和资源等相关要素。由此，积极发展都市农业，合理利用都市农地资源，有益于盘活农村地区闲置土地，推动乡村居民就地就业，吸引社会资本投资。此外，整合农村优势要素和资源，还有助于提高乡村产业活力，助推乡村产业发展，从而为乡村振兴战略实现提供扎实保障。

2.2 驱动乡村经济结构优化

传统农业本身就具有一定弱质性特征，将传统种植业作为主导的产业、收入与就业结构比较单一。但都市农业与其恰好相反，其以集约化生产方式为主，强调将生产、加工与销售汇集为一体的市场化模式。从特定角度而言，都市农业发展模式不但包含传统种植业，还囊括农业品加工、休闲旅游与物流仓储等发展方式。而且，都市农业发展还能改造乡村地区传统产业，助推乡村经济发展，使乡村经济结构与农村居民就业方式呈现出多元化态势。与此同时，发展都市农业需要大量人才作为支撑，这样既能吸引乡村地区劳动力回流，又能缓解农村老龄化问题，优化乡村人口与社会结构。

3 乡村振兴战略下都市农业土地利用面临的问题

3.1 土地资源分配有限

在乡村振兴战略下，都市农业用地规划要依托当地自然、人口、经济与社会条件，对土地开发、土地利用、土地治理与保护等进行合理安排与统筹布局。但是在具体操作中，都市农业布局不合理，土地利用缺少完善规划与安排，依旧处在自然发展的散漫状态，长此以往，定然会暴露出诸多不足和弊端。并且，政府征用的非农建设用地，一般是用于开发商业区与高新技术区，而对于未被纳入到城市发展规划中的都市农业经常会受到忽视。还有一些城市都市农业项目开发和投入相对随意，部分企业与农户在投身于都市农业后，因布局零碎、配套措施不完善，导致个别项目发生了“圈地”现象，严重浪费社会资源。当前，我国部分城市针对农村用地规划，往往侧重在基本农田与城镇规划上，对农地规划缺少重视，内容不够翔实，使得都市农业经营模式显得相对随意。

3.2 配套用地指标不足

通过对现代农业发展方向和生产特点的了解，设施农用地可划分为三种，其一生产设施用地，其二附属设施用地，其三配套设施用地，各大经营主体如若想开展规模化粮食生产活动，必须具有与其生产能力相匹配的设施用地。中国《基本农田保护条例》界定了农田保护红线，设施农业不可占用基本农田；国家国土资源部以及农业农村部在相关规定中也明确提出，附属设施要想占用耕地，需要经营主体根据“占一补一”基本要求补充所占用的耕地。然而在我国各大城市中，已经没有宽广的农业用地实施农业生产，迫不得已发展具备高附加值的都市农业。但是，不管是具有极高科技含量的现代生物育种技术，或是将科普作为主导的农业科技园，均要创建与之配套的生产设施，恰好与我国农业用地保护规定与政策相冲突。

3.3 生态环境污染严重

根据国家污染源实践调查得知，农村污染源产生的危害逐渐提升，在全国污染物整体排放总量中占据首位，其带来的环境问题日臻严峻。伴随国内土地成本不断提升，在现代都市农业中占据极大比重的蔬菜、水果以及中药材产业，因复种指数高，已出现土壤退化与面源污染等问题。以武汉市为案例，对当地农业土壤质量进行专题性研究，其乡镇菜地与农田土壤部分点位铅与滴滴涕超标，不利于土地资源利用率的有效提升。

4 乡村振兴战略下都市农业土地利用策略

4.1 高度重视现代农业产业，拓展农业功能

农业以乡村为依托，乡村社会、土地以及经济等方面的变化使得农业发展方向发生了改变。虽然都市周边乡村地区非农产业发达，且农民收入呈现出多元化特征，然而整体来讲，农村非农产业主要依靠农业文化和自然生态功能延伸，比如文旅产业、休闲度假以及田园地产等，所以必须提高对现代农业的重视程度，合理利用农地资源，这样才能提高现代农业功能发展的吸引力。伴随农业人口逐渐转移到城镇中，农业生产规模日渐扩大，这种情况在都市周边区域表现十分明显。生态、有机、休闲与科技农业等均是都市农业持续健康发展的核心要素，而扩展农业功能、挖掘农业附加值则是都市农业提高自身竞争力的主要保障。在乡村战略背景下，首先，都市农业发展要重视土地资源的利用，完善发展措施，培养龙头企业、扶持农业大户，依托农业生产的机械化与规模化，提高单位生产效率，增大劳动者经济收入，保证农业土地资源利用率。其次，推行产业发展联动机制，创建利益结合相对稳固的组织，如将龙头企业、合作社与农户相结合，利用联动机制抵抗市场风险，统一采购、生产与销售，形成大规模产业效果，提升市场竞争力。

4.2 扩增城市辐射带动功能，完善产业布局

产业兴旺是我国乡村振兴的核心任务，产业融合与质量兴农则是乡村产业兴旺的重要手段。都市农业是现代农业发展的新型业态，理应是支撑乡村振兴战略开展的主要力量。然而，当前国内都市农业发展仍处在探索时期，距离乡村振兴要求具有一定差距。所以，要借鉴典型区域都市农业用地发展模式和经验，并提出助推农业发展和乡村振兴的具体对策。都市农业发展主要是由城市辐射带动和地方资源驱动形成的结果，其土地利用对乡村振兴战略的实现发挥着重要作用。第一，优化城镇中心区域整体功能，推动基础设施与公共服务逐渐向农村地区延伸覆盖，强化城乡融合发展，完善交通运输网络，提高物流综合能力，盘活供销和邮政等相关领域物流设施，进一步推动城乡配送等现代新型业态的发展，夯实农业发展基础。第二，将城市市场需求作为导向，将地方优势资源作为依托，合理利用土地资源，对接城市内部消费结构，结合城市现状发展特色产品和服务，这样既能提高都市农业土地利用率，又能提升其发展水平。另外，结合城市地形地貌，将农地划分成水田、旱地与山地三种，把“种、养、游”有机结合，侧重发展旱地养殖和设施农业，实现阶梯式布局，优化资源禀赋，充分发挥都市农业土地优势。以沈北新区为案例，规划优质水果和花卉蔬菜主导产业区，将马钢和清泉等街道作为东部区域林果生产产业区。

4.3 注重农业用地顶层设计，发展新型业态

首先，加大都市农业用地政策扶持。自十八大提出以来，国家“中央一号文件”强调发展都市农业，体现在政策上：第一，用地限制放松与扶持。事实上，都市农业发展区域极易受都市环境和空间布局影响，发展风险较高，既需要支出一定农业生产成本，又需要承担大量土地流转费用，所以亟需政府相关政策大力扶持。由此，国家各级组织在制定财政预算规划方案时，要针对“都市农业发展”设定专项推进资金，鼓励都市农业向规模化、产业化与标准化方向迈进。而城市规划设计也要注重都市农业的地位，把都市农业用地列入到城市规划与土地规划中，制定完备的法律法规，确保都市农业发展的持续性。其次，优化都市农业发展规划，提升土地资源整体利用率。基于乡村振兴背景下，都市农业是将“一、二、三”产业融为一体的农业生产经营模式，必须具有完善的发展规划与合理的空间布局作为支撑，才可真正实现产业化发展目标。故而，各城市要因地制宜，根植于区域资源禀赋以及社会经济发展实际状况，依托城市居民具体消费需求，构建具备优势和特点的产品及服务。在此背景下，都市农业土地开发与整合要根据农业经营管理要求落实，整治边角废弃宽旷土地，合并零碎化农田，以此适应现代都市农业发展现状。另外，还要创建完备的农业土地用地动态化监管机制，充分掌握土地资源和利用信息，这样既能为土地资源管理、保护及利用提供科学数据，又能为政府设定都市农业发展决策提供可靠依据。再次，依法推进农业设施配套土地利用分类管理制度。“中央一号文件”内容明确提出，要以符合用地总体规划为基础，预留相应建设用地指标作为农业及休闲旅游设施建设。针对利用收储农村地区闲置建设用地来发展现代产业的活动，应给予对应指标奖励。所以，在发展都市农业时，要想有效应对农地配套用地短缺的问题，则要对配套用地展开分类管理。最后，提高面源污染防控重视，发展农业新业态。在乡村振兴战略下，要想有效防控都市农业非点源污染，应从资源循环利用层面入手，控制污染源头，抑制污染面扩散。比如，在都市农业实际生产过程中，要激励其运用绿色防控技术，严格监管农业投入品，减少农药与化肥的整体使用量，降低污染物的形成。其次，要创建非点源污染检测平台，构建覆盖都市所有农作物的监测网，创建包含水、土以及作物中产生的污染物指标内容动态化数据库，及时预警都市农业非点源污染，为都市农业非点源污染程度和氮磷排放情况评价提供科学数据支撑。最后，要积极探究新型作业方式，整合农业、渔业和农机，大力推行节能减排的生产模式，合理规划农业用地，发展绿色农业形态。

5 结语

综上所述，城镇化的高速发展推动了市场化、规模化都市农业的发展，其与传统农业结构与功能特征存在极大差距，在扩展农业功能、利用土地资源和推动城乡融合方面发挥重要作用。都市农业是乡村发展体系中不可缺少的产业支撑，不但有助于整合乡村系统发展各项要素，还能完善乡村经济结构，对实现乡村振兴战略目标具有重要意义。