国土规划的定位、基础及相关问题研究核心思路分析

文／鲍华兵 江西省土木建筑设计院有限公司 江西南昌 330200

引言：

国土资源对于每一个主权国家来说都是非常重要的资源，其包含了主权国家国土地域空间内部的所有资源，包括社会资源、自然资源，也指代了实体资源和所占有的地域空间。国家的经济建设和社会发展，都离不开国土资源的支持，为贯彻落实我国可持续发展道路，应当重视对国土资源的管理，实施有效的国土规划工作。国土规划的主要作用在于合理分配当前的自然资源，开发一定地域内的空间，利用其实体资源，并对该空间进行有效的保护、整治，避免地域环境被破坏。加强对国土规划的研究十分有必要，需要从定位、基础及相关问题等方面着手，旨在提高国土规划水平，提升国土资源利用率，统筹规划安排，从而推动我国社会经济的大力发展。

1、国土规划的相关内容

1.1 国土规划

国土规划是我国规划体系中的重要组成部分，为了保障国土规划工作的顺利开展，2017年我国国务院印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，其部署了全面协调、推进国土聚集开发、分类保护、综合整治和区域联动发展的主要任务，旨在引导国土规划工作的开展。国土规划促使我国不断地完善国土空间开发、保护的相关制度，并且具有较好的监督管理作用，能够提高土地资源开发的合理性，优化利用土地资源。国土规划并不是一项简单的工作，其涉及到多方面内容，受诸多因素的影响，需要进行全面思索，既要重视对产业的投资，又要保护大面积耕地，更呼吁国家财政部门，加大对农业生产的扶持，强调了生态环境保护工作的重要性。科学的国土规划可推动国土空间的大力发展，统筹安排国土空间的开发、保护、整治工作，具有重要意义。

1.2 国土规划的双重功能

国土规划包含了多方面内容，涉及到的对象有国土资源、地域空间，旨在全面了解我国土地资源环境优势后，根据社会经济发展的实际需求，综合各项因素后，有效开发和利用国土资源及其他地域空间，并对其进行有效的保护。不同的时期下对地域空间、国土资源的规划内容有所不同，应当做到与时俱进，因地制宜，具体问题具体分析。要处理好自然环境和经济发展之间的关系，不可以破坏环境为代价来发展经济，需在不损害自然环境，不破坏资源的前提下，最大程度地满足发展需求。

国土规划编制工作的开展，应当先了解一定区域内的环境承载力，然后以此为依据来进行国土开发，确定开发格局。不同区域中资源类别有所不同，环境的生态功能也有一定的差异性，需在国土规划编制之前对其进行科学评估，保证评估结果的客观性、真实性。与此同时，还要了解区域的发展保障功能，基于评估内容来明确区域的发展方向。可通过定量分析、定性分析的方式，来评估不同区域资源环境下，能够发展的产业类型、级别和规模，这有利于为资源开发利用工作提供重要依据，加快资源开发速度，加大开发力度，有效发挥区域资源的作用，也不危害资源环境。通过科学的国土规划工作，能够促进区域内经济发展方式的转变，不断地优化区域产业结构，将资源环境保护和经济增长有效结合，贯彻落实资源环境保护工作，避免造成不可修复的破坏，影响国家社会经济的可持续发展。国土规划在整个规划体系中，有着其独特性和唯一性，其是以国土资源、地域空间的特征、优势为基础，来进行整体规划，可起到统筹调控作用，具有资源环境保护功能的同时，也能够实现经济发展目标。

1.3 国土规划思维管理方式

新时期下，传统的国土规划思维管理方式不再适用于当下，需要跟随时代发展需求来进行改变，应当引入先进的资源思维模式，创新资源管理方式，遵循以下几点要求：一是要遵循节约原则。需不断地完善国土规划相关政策，政策中应当强调资源利用率问题，不可一味开发资源，而是要节省资源，将国土规划重点放在如何提高资源利用率，转变传统的资源利用方式；二是在国土规划工作中，还需要考虑供需两方面内容，需根据资源使用方式，来优化区域产业结构，推动资源变革。需创新规划统筹方式，既要增加可使用资源数量，又要保证资源环境生态质量，提高资源利用效能，做好资源保护工作；三是在规划国土资源的同时，也需要着眼于全球，紧随世界发展步伐，提高国土规划水平，缩小与国外发达国家的差距。

2、国土规划在规划体系中的地位

应当明确国土规划的重要性，做好国土规划的定位工作，需不断地提升国土规划在规划体系中的地位。我国国土规划工作仍处于初步发展阶段，其受历史原因的影响，起步较晚。国土规划工作与国家经济发展水平有着密切的关系。自新中国成立以来，我国一直致力于提高国家经济发展水平，促进国民经济的快速增长，旨在摆脱贫穷，改善人们的生活水平。工作重心一直放在经济发展方面，所有的方针目标都是为了增强国力，推动城市现代化发展。改革开放之后，这种经济增长趋势更盛。基于此，在过去很长的一段时间内，我国并没有精力去展开国土规划工作，国土规划不是当时最为紧要的需求，规划意识方面较为薄弱。

除此之外，由于国土规划内容不明确，对国土规划工作的功能定位不清晰，以至于我国并没有清楚认识到国土规划工作的重要性，也未意识到其在规划体系中的独特性、唯一性。上个世纪八十年代后，我国也开始着手进行国土规划工作，但在城镇化高速发展的环境下，人们的资源环境保护意识不强，仍然不惜以破坏环境为代价来发展经济。这就导致我国国土规划工作很难执行，无论是前期的编制工作，还是后期的贯彻落实，都遇到了极大的挑战。然而随着我国国力的增强，以及实践证明，人们开始意识到经济增长和资源环境都缺一不可，如若在发展经济的过程中，忽视了对资源环境的保护，则无法满足于我国经济的长期发展需求。

为改变过去的发展模式，贯彻落实可持续发展道路，处理好经济增长和资源环境保护之间的关系，就必须明确国土规划定位，充分认识到国土规划工作的重要性，以提高国土资源开发水平，优化配置国土资源，并进行有效保护。从宏观上把控整个经济发展。相关人员应当改变对国土规划工作的看法，需重视该项工作的开展，奠定其在规划体系中的重要地位，针对不同的发展规划需求，于不同的地域空间中进行合理布局，统筹安排。

所有的国土规划内容和要求，都要真正贯彻落实于实际中。以空间区位条件为基础，基于资源环境，确定国土空间开发格局，找到突破点，科学设施规划指标，必须匹配于该区域的资源环境承载力。要根据实际情况，有效调整国土规划方案，推动社会经济发展的同时，也要保护好资源环境，采取有效措施来恢复资源环境，使之具有持续性，而不是在一次开发之后，便导致该区域资源枯竭。

国土规划的定位和地位，在国家现代化发展中更为明显和突出。从可持续发展方面来说，人们的生活水平稳步提升，物质需求被满足，其对生活品质的要求逐渐增高，开始注重生态环境安全，强调生活空间的健康性。人类社会的发展，也不再只是经济发展阶段，更追求于生态文明建设。维持人类发展的基本要素是物质基础、空间基础中的资源，对资源环境的保护迫在眉睫，国土规划的双重保障功能，使得其在当下的社会背景中占据重要地位。

3、国土规划的理论基础

3.1 人地协调的可持续发展观

人地协调的可持续发展观，是国土规划的理论基础之一。国土资源、社会经济活动之间的联系，依靠国土规划来联结，科学的国土规划方案，能够有效处理人和土地之间的矛盾，实现有效的人地协调。国土规划工作经历了多个发展阶段，最开始只是重视资源开发方面的内容，随着时代变迁，之后开展转型为经济发展均衡型，而现如今的国土规划则以生态为导向。资源规划和环境保护工作的有效结合，是时代发展的必然趋势，而人地协调的可持续发展观，是其理论基础，也是核心的规划理念。高效的国土规划，以可持续发展为目标，需要基于此来进行科学编制。

3.2 资源环境承载力评价

在国土规划过程中，资源环境承载力评价十分重要，这是因为国土规划不仅要加强对国土资源环境的保护，走可持续发展道路，其还要满足于社会经济的发展。这两者之间具有一定的矛盾性，需要找到中间的平衡点，而要实现经济增长和环境保护的均衡发展，就必须做好环境承载力的科学评价工作。只有通过客观的评价和了解区域的资源环境实况，通过科学的计量方法来进行调节，才能在发展经济的同时，保护好资源环境。

当下，资源环境问题不再是某一个国家的问题，而是全球性问题，这更让人认识到资源环境的承载力有限，无限制的开发、利用，会导致资源环境枯竭，带来不可预估的严重后果。超出环境承载力的开发，也会对环境资源造成较大的破坏，引发严重的环境问题。在实际规划过程中，一定要对区域中的资源环境进行定量评估，需用客观地态度来对待，而不是主观判断。要根据准确的评估结果来划分区域，根据各区域的承载力来安排相应的社会经济活动，控制区域的经济发展规模，合理规划其发展速度，必须将其经济发展控制在资源环境可承受范围内。基于区域承载环境来优化产业结构，选择适宜发展的产业类型，合理布局产业，区域经济发展要与其资源环境相匹配。杜绝资源过度开发，不可只偏向于某一个方面的发展，需真正落实人地协调。现如今，加强生态环境保护，促进经济社会发展，十分重要，应当基于资源环境承载力，科学编制国土规划方案，做好国土资源调查工作，制定完善的评价机制，从而保障国土规划质量。

3.3 经济社会发展需求与发展能力

国土规划的社会基础是经济社会的发展需求，以及经济社会的发展能力。为提高国土规划的合理性，需要全面了解经济社会的发展需求，明确经济社会发展目标，围绕其目标来制定适宜的规划方案。国土规划是一个长期性工作，而且具有阶段性，在社会经济发展的不同阶段，需求有所不同。所编制的国土规划方案，则必须满足于该阶段中各方面的发展需求，包括社会发展需求、民生发展需求、经济发展需求。与此同时，还要综合考虑当时的生产力水平，区域内的人口总量，文化背景等。国土规划工作有着双重任务，需提高社会生产力水平，加强对资源环境的保护。既要着眼于整体资源环境的实际情况，又要最大限度满足社会发展需求，该项工作的实施需要具备良好的环境危机应急处理能力，需实施科学评价工作，实现自然环境和经济的统筹管理，优化资源配置。

4、国土规划的相关问题

4.1 确定国土资源开发格局

在进行国土规划工作的时候，应当确定好国土资源开发格局，需以资源环境承载力为依据。国土资源环境调查工作，十分重要，其不仅是国土资源管理中的重要组成部分，也直接关系着国土规划编制工作的科学性。通过多年的国土资源大调查，能够在一定程度上充分了解我国国土资源的实际情况，对其进行定量分析，可针对调查结果实施相应的措施来加以管控，充分发挥现代科学技术，建立健全的动态化监控体系，以全面把控国土资源的使用情况，从而科学评价我国资源环境的承载能力。要注意的是，进行环境承载能力评价的时候，要从多个方面进行考虑，如资源环境的数量、质量，以及资源空间的分布情况，还要从社会经济角度来评估，综合考虑社会经济发展水平、文化背景、政策制度等因素。这些因素都会对资源环境开发产生一定的影响，所得出的分析结论能够确定环境承载水平。

区域内环境承载力的大小，将直接决定该区域的经济发展保障能力，同样也可以判断该区域是应当以保护资源环境为主，还是以资源开发保障为主，有利于在国土规划的时候，确定某一个区域的发展方向。科学评估环境承载能力，可划分出不同层级的区域，做好区域功能定位工作，也能够确定国土资源开发格局。

4.2 优化资源配置，经济结构调整

高效的国土规划工作，有利于优化资源配置，促进经济结构的调整。但需要转变传统的国土规划模式，坚持现代化发展观念。应当将理论基础和实践运行相结合，将新的国土规划理念落实于实际规划过程中。想要优化调整经济结构，促进发展方式的转变，则应当有效把控影响经济结构的各项因素，如资源配置、环境容量等。要根据实际需求予以一定的投资支持，从整体上把控经济发展，使经济结构更符合于当下社会发展的实际要求，提供可靠的资源环境保障。

在这个过程中，应当做到以下几点：一是要建立健全的国土资源宏观调控体系，需充分发挥相关部门的整体规划职能，设立科学的资源配置机制，基于实际情况来优化配置资源，提高资源利用率，以促进产业结构的转变。这有利于改善产业促进资源开发的情况，能够合理安排现有的资源，避免资源抢夺过于激烈，也不会对环境造成严重的破坏，更有利于实现资源环境保护，并推动经济的快速增长；二是要遵循节约原则。指的是在利用资源的时候，应当具有一定的节约意识，杜绝资源浪费，可通过现代科学技术来实现资源的循环利用。在开发资源的时候，要严格审查企业，设置一定的准入门槛，制定完善的资源环境保护制度，基于环境容量来控制资源开发程度，以免出现不可逆转的环境破坏；三是要根据资源环境的实际情况，来确定区域类的产业发展类型、级别，然后据此设立相应的准入门槛，推动产业结构升级和革新，大力推广创新型产业的发展，转变粗放型产业，走向技术集约型。要重视附加值较高的产业，不可忽视资源环境保护工作的开展。

4.3 实现全面协调发展

在明确国土规划工作之后，需要从多方面来进行把控，要实现全面协调发展目标。就目前而言，我国各个区域的经济发展水平有一定的差异，自然条件也有所不同，这就导致区域之间的经济水平差距越来越大，实现各区域的全面发展，改善各区域人民的生活条件，是当下的重要目标之一。因此，国土规划工作还应当实现各区域之间的均衡发展，这并不是一件容易的事。需要先弄清楚均衡发展的含义，其并不是指代区域经济GDP 方面的同步性，不是所有的区域都要追求高GDP 数值，而是指即使每一个区域的资源开发不均衡，但每一个区域的生态水平要均衡、民生水平要均衡。任何一个区域在追求GDP 增长的时候，都需要考虑其环境承载能力，如若一味追求经济效益，却忽视了资源环境保护，则会得不偿失，并不利于区域的长远发展。而且也要避免因为需求原因造成的产业同质化和产能过剩的问题。

在评价一个区域的发展时，应当查看其GDP 构成来源，是否在其资源环境承载力范围内，有的区域资源环境的生态功能，高于区域生产力水平，那么其就不应当放弃区域优势而盲目追求经济发展水平，否则会导致产业过度发展。如青海、西藏等区域，其资源环境优势非常大，在发展该区域的时候应当以生态保护为主要方向，对于其经济增长缓慢问题，则可以予以一定的政策补偿，达到两者的平衡性。可通过区域互补的形式，来实现全面协调发展。

国土规划是实现全面协调发展的重要突进给，能够提供可靠的政策依据，做出正确的决策方案，找准各区域的发展方向。可通过国土规划来明确各区域的优势、劣势，评估区域的经济发展功能、生态功能，了解该区域资源环境的实际开发情况，然后据此来制定适宜的发展方针。

结语：

总而言之，应当加强对国土规划的研究，需明确国土规划在整个规划体系中的重要作用，突出其唯一性，做好国土规划定位工作。扎实国土规划理论基础，并将其有效应用于实际工作中，积极解决国土规划中的各项问题，从而提高国土规划水平，给经济增长和资源环境保护提供双重保障，实现可持续发展目标。