国土空间规划背景下农村产业发展规划的应对策略

□徐晓莉

（山西紫峰科技有限公司，山西 太原 030024）

乡村振兴战略的全面实施，快速推动我国农村经济的发展进入全新的历史阶段，实现“产业兴旺”是首要任务，也是核心任务。要想促进农村产业的发展，就要留住村民，吸引更优质、更充足的发展要素聚集到农村地区，为农业的发展注入动力、提供保障，不断促进农村产业的变革与创新，这是实现乡村经济持续发展的核心动力。

2018 年国土空间规划体系建立，对村庄经济的发展提出了全新的规划要求，应坚持“先规划、后建设”的基本原则，在“节约优先、保护优先”的要求下开展工作，实现农村经济的绿色发展与高质量发展。在此背景下，我国农村产业的发展又迎来了全新的局面。为此，必须加强探索适应新时代要求、能够符合国土资源规划理念的农村产业发展规划新路径，更好地实现乡村振兴所提出的“产业兴旺”的建设目标，推动农村经济的发展。

1 国土空间规划的基本概述

国土空间规划是指对国家空间进行整体的规划与布局，是我国空间发展的基本指南，也是实现经济可持续发展的宏伟蓝图，是各地区开展各类资源开发、环境保护和经济建设等活动的基本依据。因此，应当积极构建国土空间规划体系，加强监督管理，着力实现“多规合一”（包括区域内主体功能区的规划、土地利用规划以及城乡规划等），持续强化国土空间的整体规划对其他专项规划（包括产业规划）的指导价值和约束作用。

1.1 促进我国生态文明的建设与发展

在构建生态文明社会的进程中，生态文明的建设与发展已经纳入社会主义建设事业的总体框架。在经济发展的过程中，应着重关注城市和乡村具有的多元化价值属性，包括生态价值、产业价值、文化价值和风貌价值等。新时期的国土空间规划，也不只是达到“以物为本”或“以地为本”的基本要求，而是要实现“以人与自然的和谐共生为本”的主要目标，积极协调各类资源开发与保护工作的关系，进而为生态文明建设与发展提供更有效的空间保障。

1.2 引领我国经济实现高质量发展

要想满足广大人民对美好生活的向往，就要提供平衡的、充分的空间，而国土空间规划的开展，能够有效保障空间资源，是实现高质量发展的主要途径和重要手段。以生态文明为基本导向的国土空间规划，不仅关注自然资源的价值，还将继续关注人文社会的价值，积极构建具有“三生”特点的空间新格局，更好地推动生态空间建设，形成优质优美的“生态空间”、集约高效的“生产空间”和健康宜居的“生活空间”。

1.3 构建国土空间现代化治理体系

构建完善的治理体系、实现治理能力的现代化是深化改革的重要目标之一，而积极构建国土空间规划体系是实现治理体系构建和治理能力现代化的必然条件。为此，在国土空间规划过程中，需要注重“能用”“管用”“好用”3 个特点。从“能用”的角度来讲，需要明确各区域相关部门的权力，明确各类规划与编制工作的重点，确保战略能够层层落实；从“管用”的角度来讲，主要指在规划编制的过程中，需要立足于当地的实际情况，因地制宜，结合地方特色进行编制，不能在老思路的指导下套用模板；从“好用”的角度来讲，主要指国土空间规划可执行、可控制、高运行，能全面提高空间资源的治理效率。

2 国土空间规划对农村产业发展规划的要求

对国土空间进行有效的规划与管理，是促进区域实现有序发展的基础与保障。在空间规划的过程中，需要合理地安排区域内各专项规划对于空间需求的具体布局，例如产业规划、交通规划、能源规划、水利规划、生态规划等。在农村经济发展的过程中，产业是农村建设与发展的基础，也是空间规划的着力点，应充分结合不同区域的社会功能定位，实现经济发展与人口资源及环境资源的协调、发展和整合。产业发展规划的过程能使国土空间得到刚性的管控，且能使国土规划从“平面布局”转向更优化的“要素配置”。因此，在农村产业规划的过程中，应明确国土空间规划所提出的具体要求。

2.1 把握农村资源与环境的优势，摸清区域的本底条件

在农村产业规划的过程中，应立足于规划区域内的资源优势、环境优势，全面掌握规划区域的基础条件，为产业规划提供基本素材。在全面建设生态文明社会的时代背景下，农村产业规划的编制工作将实现由聚焦土地资源向聚焦空间资源的思路性转变。农村地区的资源要素更多、种类较多、关系更为紧密，为了能更充分地利用区域内既有资源，在有效保护资源的基础上，应持续推进农村产业的现代化发展。为此，产业布局必须充分把握当前农村资源的综合情况，为后续的产业布局与长远规划奠定基础。

在摸底的过程中，可采用多种方式进行。充分结合国土调查结果，对全域内国土现状进行比对、核实，摸清区域内山、水、林、田、湖、草等重要优势资源的分布情况、数量及规模等。同时，根据市县“双评价”等相关成果，识别农村全域内资源环境具体的承载能力以及影响的关键因素等，进而实现对农村优势资源、环境特点与空间开发特征、开发潜力的系统性评估。

2.2 加强全域国土空间管控，整合区域各类要素

在农村产业规划的过程中，应立足于农村全域空间，充分结合其他需要统筹的要素进行综合考虑，努力实现资源保护和产业发展并重的目标。国土空间规划实现“多规合一”，要求各级规划和各类规划都要坚持全域统筹的基本原则，对区域内的所有要素进行统一管控。农村产业规划作为空间规划中的一大门类，也应积极贯彻整体管控的基本要求，实现对农村生产空间、生活空间、生态空间的全盘统筹。因此，在农村产业规划的过程中不能仅局限于产业空间领域，还要充分结合其他空间和要素进行统筹考虑。具体而言，可通过3 方面着手。

首先，要全面落实上位规划的核心要求，明确上位规划对区域内各产业的整体布局及职能分工的具体安排。在此基础上，明确该区域所处的具体功能区域，以此找准未来产业发展的主要方向。

其次，要持续优化并调整产业空间的整体布局，在保护生态环境、保护耕地保有量的基础上，持续优化产业用地的效率，扩大产业规模，进而为产业发展奠定良好的基础。

再次，要持续推进用途管制规则的制订，包括准入规则、用途管制、负面清单及开发强度等，并通过配备相应的措施激发村民共建意识，在发展中实现自身管理和相互监督。

2.3 做好产业的刚性与弹性设计，实现区域的长远发展

在产业布局的过程中，应遵守“刚柔并济”基本原则。产业的发展不仅涉及区域内的经济及村民的经济利益，同时也关系到国家发展。因此，在产业规划的过程中，应针对全域空间制定刚性管控的策略，确保规划具有权威性。例如，加强对永久基本农田、历史文化遗产等空间的保护，通过刚性指标确保产业发展过程不会触碰红线。与此同时，还要增强弹性空间，可根据不同区域村庄所具有的自然资源优势以及人文风俗、村民需求，构建特色化和本土化的产业布局，实现农业产业经济个性化发展，形成多元经营的模式，为农业经济的转型注入强劲的动力。

3 国土空间规划背景下农村产业发展规划的策略

在农村产业经济发展过程中，如何有效地衔接国土空间规划与农村产业规划，是当前农业产业发展规划中需要重点考虑的问题。国土空间规划以统筹利用空间资源为基本与核心，而农业产业规划属于专项规划的内容之一，也必须遵守国土空间规划的原则与要求，不得违背强制性要求的内容，不得触碰底线管控要求，要在最大程度上实现农业产业规划与国土空间规划的联动效应。

3.1 充分挖掘分析农村产业发展的基础

在农村产业规划实施之前，应对农村产业基础条件进行全面分析，这是最基础、最重要的工作环节。具体可基于上位规划的具体要求、“三调”成果以及在走访中所获取的调研数据，结合“双评价”的结果进行综合评价。

首先，应仔细研读上位规划，了解各方对产业发展的要求，明确区域所处的具体时空格局以及区域的空域认知和时域认知。空域认知主要指对村庄具体区位条件、城乡要素供给内容的了解。具体而言，需要清楚地认识区域与周边城镇和乡村的具体空间距离，清楚各区域的实际发展情况，以此判断区域所处的综合性经济环境，探知村庄与周边城乡居民之间的经济互动关系，分析资源要素、生产服务和生活服务等方面的供给关系。时域认知主要指村庄所处区域的经济发展、综合情况以及市场需求。具体而言，需要深入了解区域中村民的整体收入水平以及消费结构等方面的数据，以此分析市场的实际需求情况。根据这些信息进一步剖析村庄在不同角度和不同层面的产业分工以及发展依托，明确村庄产业发展的整体趋势，深入挖掘发展的潜力，并为主导产业提供区域支撑。

其次，还应充分结合“三调”的结果，对村庄全域范围内的其他要素进行分析和总结，包括种类、规模与分布范围等，系统化梳理自然资源和人文资源，进而为后期的产业类型、规模、范围、分布以及运营等奠定坚实的基础。

再次，还需要结合“双评价”进行分析，进一步明确村庄在未来产业发展中所具有的潜力以及应重点规避的风险等，确保产业规划具有更强的可行性。还应加强收集当地村民对于产业发展的意见，例如可以通过产业专题问卷、走访调查等形式，广纳民意，为后期的规划工作提供相应的参考。

3.2 结合实际情况明确产业发展的目标

实现产业的多元化发展，应该明确具体的发展目标。而目标的设定必须具有可行性，不可以好高骛远。为此，在确定村庄产业发展目标的过程中，应该分析产业基础条件，还应分层次梳理产业结构，构建目标体系。

首先，要全面提高农村的“造血”功能。在此过程中，应积极整合并利用区域范围内的各类优势资源，引导主导产业的发展。同时，依托于自身的独特优势，实现产业建设的良性循环与发展，促使村庄产业实现可持续发展。

其次，要全面提高农村居民与村集体的整体收入水平。在产业发展的过程中，持续加强现代农业的建设工作，不断促进产业融合与互动，进而为区域创造更多的新兴就业机会，增加增收的渠道，从根本上持续带动村民增收，提升村民的生活品质。

再次，持续提高综合生产力。通过融入区域产业分工的方式实现生产方式的转型与升级，不断推进产业结构的调整与优化，积极发展特色产业、优势产业。着力加强生态农业建设和品牌农业建设，形成多元化的手段，快速提高农业综合生产力。进一步弘扬传统文化，实现非物质文化遗产的传承与发扬，在确保文化遗产不被破坏的基础上，考虑将文化遗产与产业发展相融合，使人文资源注入新活力，为乡村的发展增添新动力。

3.3 立足农村实际制订产业发展的策略

在农村产业规划的制订中需要落实发展的策略，为此，应当基于村庄的基础条件、资源特点、发展目标，充分结合国土空间规划的基本要求，制订与区域特点相匹配的产业发展策略。在制订产业规划的过程中应当全面统筹村庄资源，结合本底条件和刚性管控的要求，持续加强农业基础设施建设。

首先，应结合上位规划，确定永久基本农田保护红线，有效统筹农业、林业、牧业、副业、渔业等空间的协调发展，确保农业生产活动的各项基本条件扎实且稳固。

其次，要充分依据现有的各类农业资源，综合考虑整体效益，引导区域农业生产能够向规模化、品牌化和生态化方向迈进。要全面贯彻国土空间规划中全域覆盖、全要素统筹的基本理念，将区域内的自然生态文化风貌等要素全面纳入产业规划布局中，实现产业的融合性发展。为此，应将产业与独特资源充分融合，包括区域内的自然景观、文化风貌以及民俗技艺等，通过产业集聚、联动和技术创新等方式，实现农业产业链条的延展，进而带动加工、销售、旅游、服务产业的融合。建成以农业生产为基础、以特色经营为灵魂的产业集群，不断地推进农村产业实现特色化、专业化和规模化发展。

4 结束语

在全新的发展时期，乡村振兴战略的实施是解决社会主要矛盾的必然要求。在国土空间规划的背景下，乡村经济的发展应因地制宜，实现多样化、特色化，积极构建以农产品生产加工为主，融合旅游、休闲等多产业联动的新型发展模式，构建艺术型、商务型、研发制造型、休闲型的产业布局，全面推进乡村经济的现代化建设，推动农村产业新发展。