巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策文本分析——基于政策工具视角的Nvivo分析

高海珍 邢成举

(西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100)

一、引言

我国已迈入促进全体人民共同富裕的新时期，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴，有助于持续推进人民群众生活改善。为此，中央政府聚焦“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的目标，发布了一系列政策文件以巩固拓展脱贫攻坚成果，推动其与乡村振兴有效衔接。2022年中央一号文件的发布为过渡期乡村如何发展提供了基本的依循。作为政策行动的总体责任者，中央政府负责政策行动规划和组织，其颁布的政策文件具有权威性和指导性。[1]因此，研究中央部委发布的脱贫攻坚同乡村振兴相衔接的政策文件，可以加深对巩固拓展脱贫攻坚成果到乡村振兴战略的过渡的把握，有助于理解实现共同富裕的总体部署。

2020年，脱贫攻坚的顺利完成，标志着我国迈入了实现第二个百年奋斗目标的新征程。人们普遍认识到从脱贫攻坚到乡村振兴这一复杂的转化过渡期，要通过一系列的政策设计、巩固拓展的实践和有效衔接的创新试点，以凝练经验模式推动稳定过渡。通过文献梳理发现，国内学者主要从三个方面对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接展开研究：一是基于脱贫攻坚成果问题本身的研究，即巩固什么[2]，拓展什么[3]，如何巩固[4]，如何拓展[5]的研究；二是针对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的顶层设计和战略转型[6]、现实难题与应对策略[7]、社会基础[8]、推进路径[9]等有关“有效衔接”问题的研究；三是基于乡村振兴背景下脱贫成果的巩固拓展中新社会问题的研究，如低收入人口的相对贫困治理[10]，人才振兴[11]、产业融合发展[12]、乡村治理共同体[13]和城乡融合发展[14]等。基于此，学者们形成为较为丰富的研究成果，但现有研究依然存在不足，对“巩固”研究有余而“拓展”研究不足，尤其是“十四五”时期拓展的政策整体衔接方向把握不足。现有从政策工具视角研究“乡村振兴”问题居多，但对脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的政策文本研究几乎空白。因此，本文基于政策工具视角，运用Nvivo11plus软件对我国中央部委发布的巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策文本内容进行量化分析，探讨过渡期政策工具的使用类型、数量差异及布局结构，在此基础上提出巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策工具的优化路径，提炼政策启示，以丰富政策工具在乡村振兴领域的应用，拓展相关主题研究。

二、政策工具选择与分析框架

政策工具作为达成政策目标的手段，是政府管理公共事务的重要途径，也是克服政策执行难度和应对政策失灵的主要方式。纵观政策工具发展史，学者罗斯威尔和赛格费尔德[15]、施耐德和英格拉姆[16]以及豪利特和拉米什[17]的政策工具分类方法，为各国政府在制定、决策、执行和评估等全生命周期政策提供了坚实的理论基础和行动指南。

(一)巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策工具选择

1.X维度。基于我国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的相关政策文本，结合罗斯威尔和赛格费尔德的政策工具分类方法，将政策工具分为供给型、需求型和环境型，形成研究的X维度。其中，供给型工具指对巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴起直接推动作用的政策，体现政府职能责任和主导地位。需求型工具指对巩固拓展脱贫攻坚成果，有效衔接乡村振兴起到拉动作用的政策，体现为减少阻扰性因素和降低不利影响的政策。环境型工具指对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接起到外部间接促进作用的政策。具体政策工具操作化如表1所示。

表1 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策工具维度分类及操作化

资料来源：作者综合罗斯威尔和赛格费尔德基本政策工具分类、国内政策工具文献、政策文件解读等相关文献资料编制。

2.Y维度。巩固拓展脱贫攻坚成果的最终指向是推动乡村振兴，迈向共同富裕。根据《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，脱贫地区的工作重点将由确保“两不愁三保障”转向推进乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的全面推进。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中明确指出，推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，是“五位一体”总体布局在农业农村领域的具体体现。此外，《乡村振兴促进法》规定，衔接过渡期的多方面举措必须有力推进乡村振兴的全面实现。换言之，为实现过渡期政策目标，必须从产业、人才、文化、生态、组织等五个方面推进脱贫地区发展。由此得出，五大振兴既是过渡期重要政策举措，也是过渡期乡村振兴的阶段性目标，形成研究的Y维度。

表2 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的Y维度分类及操作化

资料来源：作者根据政策文件、会议报告、权威政策文件解读等相关文献资料编制。

3.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策文本分析框架。根据Rothwell和Zegveld的政策工具分类方法，结合巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的目标，按照乡村振兴提出总要求，形成了中央部委巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接政策文本的政策工具(X轴)—政策目标(Y轴)二维分析框架图(见图1)。

三、研究设计

(一)政策文本的选取及数据来源

本文政策文本来源于国务院、国家乡村振兴局网站、《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接文件汇编目录》等官方档案。政策文本筛选标准如下：一是国家层面，发文单位为国务院及各部委；二是发布时间为2020—2021年，政策文本以巩固拓展脱贫成果与乡村振兴相衔接为主题，以通知、意见、办法等为主，最终筛选出34个政策文本(见表3)。

图1 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接政策文本二维分析框架

表3 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接文件数据库

(二)研究方法

本文采用内容分析法结合 Nvivo 工具对政策文本进行计量分析。内容分析法可以对政策文本内容进行客观、系统和量化描述，Nvivo 软件可以有效协助研究者完成文字资料的收集、整理、分析工作。首先，根据整理和筛选出的政策文本建立数据库；其次，对政策文本内容单元进行编码和可靠性检验，通过文本搜索和词频统计功能加以频数统计和比较分析；最后，运用内容分析法探索政策文本特征。

(三)政策文本编码

借助Nvivo11plus按照“政策文本编号—政策工具—具体政策工具”三级编码方式进行编码，将政策内容转化为可量化的文本分析单元。首先，对文本分析单元进行逐字逐句开放式编码，得出不同的节点；其次，依据节点对应的政策工具类型对每条编码进行归类统计。其中，“01”“02” “03”代表政策文本编号，“A、B、C…”分别代表政策工具类型；“a、b、c…”表示具体政策子工具。例如“01-A-c”所包含的信息为： 《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中供给型政策工具中基础设施子工具，政策内容为“加快脱贫地区农产品和食品仓储保鲜、冷链物流设施建设……”。

为确保研究有效性和可靠性，编码采用首轮编码—相互交换—结果比较三阶段探讨修正，对存疑文本采用备忘录形式经专家咨询后再编码的形式，得出了较为一致的结论。根据编码者判断的信度评估，一致性系数为0.8972。效度评估经过文本编码抽查法和专家评估法，认同度为0.9167，表明研究具有较强的效度。

四、政策文本分析结果

(一)巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴相衔接政策的词频分析

高频主题词之间呈现明显的关联性。词频出现频率为500次以上的有乡村、脱贫、振兴、帮扶、发展；频次为400—500之间的主题词有服务、保障、巩固；频次为300—400之间的主题词有落实、成果、部门、机制、攻坚、农业、考核、产业、管理、资金等；频次为200—300之间的主题词有评价、就业、安置、救助、医疗、扶贫、协作、评估等。可以得出，第一，乡村为过渡期政策实施的重点对象和主阵地；除帮扶外，发展成为过渡期乡村振兴的主旋律。第二，过渡期政策任务中，巩固中侧重政策落实与成果考核评估，拓展中侧重农业等一二三产业的资金投入；衔接中注重机制衔接与部门管理。第三，过渡期异地搬迁安置、医疗救助、就业等问题依然不可忽视，深化东西部协作帮扶机制可以巩固拓展脱贫攻坚成果，促进城乡要素合理配置和区域协调发展。

图2 巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策文本主题词分析

(二)巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的X维度分析

一方面，不同政策工具类型使用分布差异明显。环境型工具使用最高，参考点为1184个，占比53.1%；供给型工具参考点为565个，占比25.3%，需求型工具参考点为482个，占比21.6%。另一方面，就各政策工具而言，环境型工具中，策略性措施参考点261个，占比11.7%；产业融合参考点为162个，占比7.3%，资产管理与监督监测最少，占比不足2%。说明环境型工具中产业融合和策略性措施是重点，资产管理与监督监测重视程度依然不够，这符合当前过渡期巩固脱贫攻坚成果的现实，也表明在全面推进乡村振兴过程中，项目资产的管理与监督是亟待重视的问题之一。供给型工具中，基础设施、人才支持和就业创业位居前三，分别占比9.4%、5.0%和4.7%，说明巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的制定具有明显的偏向性，重基础设施建设，重人才投入，重脱贫人口就业再就业，符合当前衔接期“四不摘”稳定性政策要求。需求型工具中，示范品牌建设占比6.5%，公共服务占比5.7%，宣传推广占比3.3%，表明当前政策重点任务依然是巩固脱贫成果，催生示范效应。然而政府购买与反馈表达所占比不超过1%，说明政策工具中该类型使用较少。

(三)巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的Y维度分析

过渡期巩固脱贫攻坚成果基础上，迈向全面乡村振兴政策目标分布并不均衡。具体而言，指向巩固脱贫攻坚成果政策目标参考点除外，产业振兴参考点736个，人才振兴参考点302个，文化振兴参考点394个，生态振兴参考点380个，组织振兴参考点419个，共计2231个参考点。其中，产业振兴占比最大，为33.0%，组织振兴次之，占比18.8%，两者占比超过二分之一。文化振兴和生态振兴占比相当，约为17%左右，人才振兴占比最少，仅为13.5%。这表明过渡期政策重视产业发展和组织振兴，这与脱贫后农村经济社会基础和乡村治理能力的薄弱性有一定关系。[8]同时，人才振兴是全面推进乡村振兴的重要驱动力，是推动农业农村现代化发展的关键性问题，应当加大人才振兴的重视力度。

(四)巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策的二维交叉分析

为了探究巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策文本出台的内部规律，对政策工具和政策目标进行二维交叉分析。在此基础上，统计政策文本对应的各政策工具及其涉及的政策目标，若个别政策文本涉及到两个或多个以上的基本要素，则进行重复编码。经统计核查后，得到二维交叉表(表4)。

表4 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴相衔接政策文本二维分析

据表4所示，从总体上看，无论何种举措，均涉及24项及以上政策子工具，可见政府出台政策文本绝大部分涉及到应有内容，但分布较为不均衡。首先，供给型政策工具方面，除技术支持和资金支持子工具外，基础设施重点服务于产业振兴和生态振兴，面向节点数共计171个，占该子工具总数的81.4%；金融支持和平台建设重点服务于产业振兴，分别占67.4%和54.2%；就业创业和人才支持重点服务于人才振兴，分别占比73.1%和57.7%，就业创业子工具分布更加不均衡。其次，需求型政策工具方面，子工具面向呈现一定的集聚效应：反馈渠道子工具集中于面向组织振兴；示范品牌、社会参与、市场参与等子工具面向产业振兴，其节点数约为其他四大振兴节点数之和；公共服务子工具面向文化振兴，其节点数为其他四大振兴节点数之和的2.5倍。最后，环境型政策工具方面，不同子工具面向分布差异较大：策略性措施工具面向分布较为均衡，节点数为261个，占节点数11.7%；产业支持子工具重点面向产业振兴，占该工具总数的88.3%；组织引领和项目管理子工具重点面向组织振兴，对其他方面几乎无涉及；考核评估与法治规制子工具分布较为一致，重点面向产业振兴和组织振兴。

五、结论与建议

(一)结论

1. 不同政策工具间分布差异明显，且呈现明显的路径依赖。“五大振兴”是乡村振兴战略的核心内容和主要抓手。“五大振兴”相互联系、相互作用，不可割裂，更不能顾此失彼，是一个紧密联系的有机整体，必须注重协同性与关联性，确保整体部署与协调推进。统计分析发现，产业振兴占比为33.0%，文化振兴、生态振兴、组织振兴占比相当，约为17%以上，而人才振兴仅为13.5%。在政策实施惯性影响下，如此明显的数量差异会演化为政策工具的分配与发展差异，即重产业轻人才，进而影响巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的稳定有效衔接。此外，政策工具内部搭配也出现明显的分布差异。就产业振兴要素而言，产业支持、策略措施、示范品牌、基础建设等四方面占比达48.2%，尽管上述四方面为产业振兴的重点要素，但短期内过度重视会促使各种力量集中大量资源倾向脱贫地区，进而演变为 “输血式”发展，违背了过渡期衔接政策原则。在产业项目实施过程中，一些地区倾向于选择“短平快”短期快速增收效益类项目[18]，但由于忽视其他环节如项目资产的有效管理[19]和农民利益的反馈表达，导致看似投入了大量资源的产业在增强脱贫稳定性和可持续性上大打折扣。

2. 政策工具结构性不平衡，易引发资源溢出和挤迫效应。整体而言，三种类型政策工具使用呈现明显的结构性不平衡问题，同时政策子工具分布也不合理。具体表现为，环境型政策工具使用占主导，供给型政策工具使用较少，而需求型政策工具使用不足。从政策子工具分布来看，环境型政策工具更倾向于产业支持、策略性措施和标准规范，而农业产业化空间的有限与过度扶持农业产业发展的矛盾，在一定程度上会造成农业的过度竞争甚至“泡沫”出现，形成资源的溢出效应；使用不足的需求型政策明显倾向于示范品牌和公共服务，忽视了市场参与和社会参与，反馈表达方面严重不足。较之其他两大类工具，供给型政策内部子工具分布更加不均衡，明显更加重视基础设施方面，仅此一项占总数的37.2%，对资金支持和平台建设方面重视度不够。当前巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策过度强调环境型政策的作用，尤其是策略性措施的过度强调，极易导致政策目标的偏差甚至政策失灵，从而对供给型政策工具的推动作用和需求型政策的拉动作用形成了挤迫效应，加剧了结构性不平衡。

3. 部分政策工具衔接出现断裂，政策协调性和稳定性不足。作为一项系统性工程，从脱贫攻坚向乡村振兴的转型要求各政策间必须衔接紧密、协调有序、渐进过渡，而保障不同要素分配的相对稳定性，对过渡期乡村发展有重要意义。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴分析由26项政策子工具指标构成，不同指标间嵌套影响，共同作用，形成了分析的基本体系。然而，平台建设、反馈表达、项目管理、组织引领等指标在不同政策要素中出现了频次为0的现象，被政策制定者和实施者忽视，也意味着政策衔接出现断裂。此外，作为乡村振兴的重要社会力量之一，仅5个政策文本(06，12，18，20，34)中提及社会工作专业服务，重视度严重不足。过渡期政策工具分布格局不稳定，易导致政策衔接时出现缝隙、对接时产生断裂、执行时约束残缺，从而影响政策合力的形成和效果的落实。

(二)政策建议

1. 调整政策工具与政策目标的拟合度，夯实提升政策合力。政策工具的使用偏好及其与政策目标的分配拟合影响政策体系的稳定有序运行。过渡期政策工具使用偏好在政策目标维度均存在不同程度的失衡现象，应积极调整不同维度的政策工具分配结构与政策目标的拟合度。“五大振兴”目标中政策工具均表现出明显的路径依赖，忽视了其他政策工具的使用，从而降低了政策合力。因此，必须重视过渡期政策工具的选择，以政策目标为导向，差异化地选择与政策目标相适应的具体政策工具。此外，必须加强其他政策子工具的使用频率，如产业振兴要素，一方面可以发展高质量的绿色农业，通过打造、宣传“产业品牌”方式推动一帮一带，促进产业链延长和融合升级。另一方面，面对大量资源供给，政府必须履行服务职能，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用基础上，吸引新型农业经营主体等社会力量、农民个体的主动参与和承接，通过组织引领与搭建平台等方式，整合资源优化分配结构，避免分配不公导致的“资源悬崖”，提升资源使用效能。

2. 优化三大政策工具的结构布局，健全政策工具应用体系。过渡期政策的稳定持续发展离不开政策工具的合理布局。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策作为一项系统性工程，需要从整体的角度出发，综合考虑不同政策工具在不同策略目标中的应用，促使政策工具效用得到最大化发挥。一方面提升需求型政策工具的使用，如通过创新政府购买、吸引社会、市场等主体参与等方式继续推动公共服务下乡，通过示范引导、宣传推广等方式培育农民的主体意识，激发内生动力，充分发挥需求类政策的拉动作用。另一方面，优化供给型政策工具的内部结构，提升资金支持、金融支持和平台建设等工具的使用频率，积极引进数字化产业技术驱动产业振兴，培育具备数字化、智慧化的新型农业技术人才，为全面推进乡村振兴布局谋路。此外，应尽快健全完善政策工具应用体系，充分发挥环境型政策工具的引导作用和供给型政策工具的推动作用，培育完善需求型政策工具的拉动作用，优化三者之间的布局机构，实现政策要素间的协同整合。

3. 补齐政策工具使用内部短板，增强政策弹性和稳定性。过渡期政策要素分配应随着过渡期政策目标导向不断进行调整。把握中央政府过渡期政策注意力变化，将政策工具分配置于乡村振兴战略背景下进行，通过阶段性发展任务分配，有助于精准把握未来政策制定方向，实现精细化设计。过渡期在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上推进乡村振兴，必须坚持积极稳妥的原则，保证政策的稳定性可持续性。第一，补齐政策工具使用内部短板，继续加大资金支持、平台建设、反馈表达、政府购买等工具使用力度，建立健全长效补贴机制，搭建资源统筹平台，畅通反馈利益表达机制，实现资源有序稳定衔接。此外，必须高度重视扶贫项目资产的后续监管，尤其是产权归属、责任利益等方面，做好扶贫资产的清查核算工作，明确产权归属和利益分配。第二，加强人才支持、创业就业等工具使用，通过政策扶持、孵化培育、激励引导等机制对“培育”乡村内部人才，“吸引”外部人才的回归等灵活方式，搭建人才交流、协作的平台以破解人才难题。第三，过渡期政策目标和注意力由宏观社会政策逐渐转向微观社会服务，社会治理中心的下移，基层社区治理职能的转移，亟需专业农村社会工作人才的参与，通过专业服务、治理技术与政策倡导等赋权农民主体性，解决农民的“生活政治”问题。