新发展阶段县域社会治理能力现代化研究——一个社会学的分析视角

杨发祥 王乐全，2

(1. 华东理工大学 ， 上海 200237；2.上海应用技术大学，上海 201418)

一、问题的提出

2013年党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十九大报告明确指出，在中国特色社会主义发展的新阶段，要推进“社会治理重心下移”。“郡县治，天下安”。县域是洞察我国经济社会发展“脉动”的独特“切口”。在历史发展的长河中，县域自古就是官僚触角向基层延伸的接口。在城乡社会转型的叙事中，县域经济可以辐射周边农村发展，是城乡融合发展的关键指标。在行政体制架构中，县上承省市、下统乡镇，是行政体系的互动节点。作为国家治理的基本单元，县域在国家治理体系中起着承上启下的作用，向上承接自上而下的行政职能，向下直接与百姓接触。因而，县域治理是社会治理的关键环节。

县域社会治理能力现代化，是认识和理解新发展阶段中国社会治理现代化的一个重要视角。在全面开启建设社会主义现代化国家新征程中，构建新型县域社会治理能力既有时间的紧迫性，又有现实的可行性。本文基于社会转型理论基础，以转型社会学为视角，尝试系统探讨新发展阶段县域社会治理能力的理论框架、突破口与关键举措、监测评估指标与能力建设体系，科学评价县域社会治理能力的理论价值与方法论意义，为市域社会治理现代化及全域治理范式转型提供理论框架。

二、文献回顾

县域社会治理既是历史与现实的统一，也是理论与实践的统一。县域是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。县域社会治理最大的特点，是既要“接天线”又要“接地气”。对上，要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署；对下，要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生。从历时性和共时性两个维度厘清县域社会治理能力的基本内涵和概念体系，归纳我国县域社会治理的时空变迁与一般特征、理论进路和实践样态，挖掘重构县域社会治理能力建设的本土思想资源，是探索迈向新发展阶段县域社会治理能力现代化的基本前提。

(一)县域社会治理的传统思想资源与当代转向

社会治理理论强调治理主体多元化、治理过程民主化和治理方式多样化，已经形成了整体性治理、网络化治理、协同性治理和包容性治理等多种理论观点。从社会治理的历史变迁过程来看，人类社会经历了从统治到管理再到治理的发展历程。统治型以“权威-依附-遵从”为特征，管理型以“契约-控制-服从”为特征，服务型则以“服务-信任-合作”为特征。[1]从历时性角度看，中国有地方自治传统，“皇权不下县”为乡村社会的自我管理留下了很大的空间，使得乡贤、乡约对于乡村的治理成为可能，形成了几千年超稳定的社会秩序与社会结构。[2]皇权政治、乡绅政治和宗族政治是相通的。[3]一方面，德治、礼治秩序在中国古代治安治理及社会管理中具有根本作用。以德治为基础，重视道德教化。乡规民约就是熟人社会的教化形式[4]，礼治则起到秩序维持运作的作用。[5]另一方面，法律与道德相结合，在调整社会关系、规范社会秩序中发挥了重要作用，[6]形成礼法共治的社会治理格局。可见，传统中国基层社会治理的组织基础是家族、村社、行帮等，规则基础是各类家法族规、乡规村约、行规行约等民间规约，文化基础是儒家思想，而士绅自治则是中国古代封建国家治理乡村的主要形式，它成功地将乡村社会所固有的自治因素融入到郡县传统的权力体系中，[7]使县域社会治理秩序成为一种可能。

近代以降，我国开启了现代化国家政权建设的艰辛探索。从乡绅到民间社团再到基层自治组织化，是国家从领域到深度对基层社会控制逐步加强的表征。新中国成立以后，绅权衰落，单位社会形成，治理主体集中化，形成了以党组织为核心的一元治理模式。[8]改革开放以后，中国社会治理创新大致可分为三个发展阶段：1978-1991年为初步探索阶段；1992-2002年为稳步推进阶段；2003年至今为全面加强阶段。[9]我国社会结构逐步由国家一元化向“国家、市场、社会”三元过渡，[10]传统意义上的社会管理逐渐转向现代意义的社会治理。有学者基于“国家—社会”二元关系理论[11]，讨论了县域的“双轨”治理模式。近年来，我国社会治理体系发生了全面深刻的变化，具体表现为治理主体多元化、治理层级扁平化、治理体系网络化、治理过程公开化、治理行为法治化、治理方式科学化和治理技术现代化。[12]在中央和地方实践探索的基础上，中国社会治理创新的维度不断丰富，形成了具有本土特色的社会治理模式。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，县域社会治理已经成为国家治理亟待解决的“短板”[13]，社会治理重心下移和基层社会治理共同体的构建，推动了县域社会治理的当代转向。

(二)县域社会治理能力建设研究

县是国家构建的微观单位，是整个制度稳定存在的基础构建与体制改革的突破口。从不同的理论视角看，县域社会治理能力建设研究主要聚焦治理主体如何运用公共权力达致治理目标。首先，从制度主义这个研究郡县的一个传统视角[14]来看，县域治理承担了制度设计新使命，以探析县域的职能设置、形成规律及县域治理的历史经验为基础[15]，是国家纵向治理结构优化的制度尝试。[16]“省直管县”便是通过新型委代的制度设计，通过事权与财权相统一、权力与责任相匹配、沟通与协调相结合，实现省县之间的强制性协调、功能性互惠和技术化理性[17]，优化县级政府治理机制，提升县域社会治理能力。其次，从资源动员的视角看，县域社会治理能力建设应沿着“职能定位-资源配置-权威结构”的思路理顺条块关系，通过“融条于块”式的机构下沉改革，强化基层综合管理能力。[18]目前，我国繁冗的行政层级滞后了行政效率，易导致政策失真，加大行政成本。[19]因此，通过提高政府公共服务的供给水平、精简政府机构设置、减少行政层级、扩大县级自主权、理顺条块关系、加强制度保障等，成为县域社会治理能力建设的方向。最后，从城乡融合发展的视角，提出以完善县域社会治理体系为内容，提升治理能力。[20]县域是城乡融合发展的重要交汇点，也是实现乡村振兴战略的前沿阵地。县域社会治理能力建设，应着眼于从城乡融合发展的角度完善治理结构，处理好治理体系与治理能力的关系。

(三)县域社会治理能力的现代化研究

现代化是社会治理能力的发展方向和目标，而国家治理现代化需要政府、市场、社会及个人之间的协调协同、良性互动[21]：一是个人的归个人，社会的归社会，市场的归市场，政府的归政府；[22]二是不同领域的交互关系应优势互补，不应该越俎代庖；三是不同社会治理主体在某些重大问题和综合性问题上应当沟通、协商、协调、合作，这是推进国家治理体系现代化的关键步骤。[23]国家治理体系现代化还应该包括治理理念、治理制度、治理组织、治理方式四个层次。[24]从价值取向的角度看，社会治理能力现代化的特征是理性化、制度化和法治化，主张社会治理主体的多元化，治理手段的网络化。[25]在国家治理能力现代化的框架中，县域治理能力现代化呼之欲出。

国家治理能力现代化是面向整个国家与社会的，具有较高的理论与指导意义，而县域社会治理能力现代化则更应面向实践层面。县域社会治理需要从两条路径实行双向运作：国家权力向县域放权和扩大县域公民的有序参与，前者涉及县级人大财政权、县级政府权力和分权法治化，后者涉及培育公民文化、发展社会组织、树立现代化治理理念和扩大公民有序参与县域社会治理。[26]由于县域社会的承上启下的功能，部分学者把县域社会治理的对象与空间指向广大农村地区，将县域社会治理现代化指向实现乡村振兴的过程。[27]县域社会治理体系和治理能力的现代化，是国家治理能力与体系的基础环节。提升县域社会治理能力现代化的前置条件，是认清县域社会治理本身存在的问题，包括体制机制弊病引起内在动力不足、政治动员方式导致“泛政治化”、社会高矛盾导致县域社会陷入停滞、官僚主义促使利益固化、新自由主义又激起县域社会治理的西化和分化等。由此，县域社会治理能力现代化的路径，需要坚持正确方向、改进党的领导方式和执政方式、强化县级治理体系的整合机制、向服务型政府转变、推进县域社会治理体系创新。[28]也有研究提出通过“一专三员”的治理模式来实现目标，即村社干部实现专职化、职业化和年薪制管理，同时发展环境监督员、乡镇(街道)观察员、村社信息员，在县域建立一个治理完备的信息与行动系统，提升治理能力现代化。[29]

(四)既有研究评介

国内外关于县域社会治理能力及其现代化的理论阐释和实践反思，为本文的展开提供了坚实的研究基础，但也存在一些不足。首先，县域社会治理能力的概念指向还比较模糊。在现有研究中，往往聚焦于国家治理能力的宏观层面，对县域社会治理核心内容的指向并不明确，也缺乏统一的指标体系进行验证与测量。其次，县域社会治理的整体性研究缺失，呈现出碎片化特征。从宏观角度来说，政学两界对市域社会治理表现出较大的兴趣，对县域社会治理的研究缺乏整体性和系统性，也没有开展区域间的比较研究。最后，县域社会治理的本土理论特别是有影响力的经典理论还比较少，从理论自觉的高度推动本土话语体系建构尤为迫切。

笔者认为，县域社会治理现代化研究需要进一步从以下三个方面实现突破：第一，明确何谓县域社会治理能力现代化？从基层社会治理体系和治理能力现代化的维度，构建县域社会治理能力现代化的概念体系、理论架构和关键议题，进一步明确县域社会治理能力现代化对于国家治理的意义与功能。第二，针对新型县域社会治理能力研究宏观维度缺失和碎片化问题，应提供一套针对性强并服务于全局的政策分析工具，尝试开发一套有针对性的指标体系和评估检测系统。第三，针对县域社会治理能力现代化本土话语体系缺失问题，应注重理论自觉和本土话语体系的构建，以县域为研究范畴和方法尺度，深度发掘本土思想资源，从本体论、认识论与方法论等维度，建构县域社会治理研究范式，探讨县域社会治理能力现代化的可行路径，建构一套对中国鲜活经验具有充分解释力的中层社会学分析框架，这也是本文理论建构的旨趣所在。

三、县域社会治理能力现代化：理论建构与实践操作

(一)县域社会治理能力现代化的理论架构

随着我国社会主要矛盾发生转化，中国特色社会主义进入新发展阶段，从本体论、认识论、方法论维度看，新发展阶段的新命题、新特征、新问题、新挑战，是县域社会治理能力现代化的重要命题。以转型社会理论为基础，以转型社会学为视角，以县域为基本单元，深入探究社会治理能力现代化的理论框架，是我国哲学社会科学的重大使命。

第一，理论基础：转型社会理论。社会转型理论、国家治理理论和共享发展理论，是县域社会治理能力现代化的理论基础。随着工业化、城镇化、市场化、信息化和全球化的全面加深，复杂社会、风险社会、高流动社会和网络社会全面来临，国家治理方式全方位转型。改革开放40多年来，中国的政治、经济、社会和文化经历了快速而复杂的变化，可称之为波兰尼意义上的“大转型”和布洛维所谓的“第二次大转型”。中国的社会转型超越了常规的社会变迁，是从“乡土中国”到“城市中国”再到新型“城乡中国”，浓缩了人类历史上几乎所有的重大变革。县域是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位，在中国社会治理体系中具有基础地位。县域社会治理由谁治理、治理什么、怎么治理？从转型社会理论出发，县域社会治理能力现代化建设，应立足整体和系统的分析框架，重点关注新发展阶段的转型与发展现实，探索中国特色社会转型的出路和社会治理的总体性特征，同时强调县域界定与管辖手段，注重分类治理的能力，区分不同地域、不同发展水平区域之间治理方法的差别，探讨社会子系统对构建县域社会治理能力的促进或迟滞作用，找寻破解城乡二元社会结构难题的解决之道，推进城乡融合发展与乡村振兴。

第二，分析视角：转型社会学。当今世界正在经历百年未有之大变局，中国经济、社会、文化领域的转型高度重叠，且在高度压缩的时空展开。中国国家治理体系和治理能力现代化，重点和难点都在县域。本文以转型社会学为视角，以“结构-过程”为分析工具，突破传统政治社会学的单向线性思维，以关系主义为认识论和方法论为基础，以县域社会治理为整体观照，构建县域社会治理能力现代化的理想类型。县域社会治理是一个动态过程，其结构要素可分为县域社会治理主体、治理过程和治理目标三个层次，具体涉及党建引领能力、政府履责能力、社会参与能力、村居自治能力、资源汲取能力、规范治理能力、应急管理能力、大数据应用能力、公共安全能力、公共服务能力、社会保障能力和社会发展能力三大层面十二个核心要素。根据这些结构要素的不同组合形态，赋予县域社会治理能力建设不同的发展势位和发展能级，是县域社会治理能力建设的理想类型和建构逻辑。如下图：

县域社会治理能力结构要素

(二)时空差异与结构性困境

县域社会的发展在为我国经济高速增长作出贡献的同时，公共服务非均等化、民众需求多元化、社会治理能力滞后等成为当前县域社会面临的重要治理问题。从时空维度上看，县域社会治理能力建设的时空差异与结构性困境，是新发展阶段推进县域社会治理能力现代化的破题方向。

第一，县域社会治理能力的区域类型和空间差序。从历时性角度来看，探讨县域社会治理能力变迁的一般规律、演化路径和发展趋势，有助于厘清县域社会治理能力建设的影响因素、关系模式和基本格局。按照人口流动来划分，县域社会治理能力的区域类型可分为人口流入型地区(重点聚焦长三角与珠三角及京津地区)、人口流出型地区(重点聚焦中部地区、西南地区及东北地区)、少数民族地区(重点聚焦西北边疆地区)三个大类(1)国家统计局对于流动人口一般分为流入人口和流出人口两种划分方法。曹锦清教授在国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚焦人口流入型地区”中提出以人口流入型地区为重点，探索这一地区社会主体协同治理创新。此外，陆铭等认为，一定要分人口流入地和流出地的不同情况来走不同的县域经济发展路径，参见：《专访陆铭：以县城为重要载体的城镇化建设，关键在差异化发展》，澎湃新闻https：//www.thepaper.cn/news Deatail.forward_17989476，2022年5月9日。本文在此基础上，鉴于少数民族地区特殊性，分为人口流入型地区、人口流出型地区、少数民族地区三类考察。。人口流入型地区在社会保障能力、社会安全能力和社会发展能力方面优势明显，公共服务能力则以基本公共服务均等化为目标；在人口流出型地区和少数民族地区，则聚焦基本公共服务、社会保障和社会安全建设。在区域类型比较的基础上，再将县域社会作为空间治理的基本单元。县域治理层级包括县-街(镇)-乡—村之间的复杂关系，需要将县域社会的生成与相对于城镇中心区的位置为标准，勾勒一个县域社区类型谱系，即城中村社区、城乡结合部社区、新型村镇社区、动迁导入型社区、新市民社区等。在社区类型比较的基础上，深入探讨县域社会治理能力建设的多层级、多维度的复杂空间特征。

第二，县域社会治理能力现代化的结构性困境。社会治理的主要任务是协调社会关系、化解社会矛盾、处理社会事务、规范社会生活、实现社会安定有序，其核心和关键是保障和改善民生。由于县域资源禀赋和要素组合的不同，新发展阶段县域社会治理能力建设有四大结构性困境：首先，从总体趋势上看，县域社会治理能力总体上呈现能力不足或能力失衡，潜在能力和实际能力之间还有较大差距，地区之间呈现明显的发展梯度。其次，从县域社会治理主体来看，党建引领能力和政府履责能力占据强势地位，社会参与能力与村居自治能力有待提升。人口流入型地区县域在政府履责能力和社会参与能力特别是社会组织参与能力方面优于人口流出型地区和少数民族地区，在价值引领能力和村居自治能力方面，各地区经验不一。再次，从县域社会治理过程来看，资源汲取能力占据核心地位，规范治理能力、应急管理能力和大数据应用能力表现不一。人口流入型地区县域在资源汲取能力方面明显优于人口流出型地区和少数民族地区，在规范治理能力和应急管理能力方面更具有明显优势，但在大数据应用能力方面，部分人口流出型地区县域可能会实现弯道超车。最后，从县域社会治理目标来看，公共服务能力成为一个基本标尺，社会安全能力和社会保障能力逐步成为一个底线标准，而社会发展能力则表现各异。人口流入型地区在社会保障能力、社会安全能力和社会发展能力方面优势明显，人口流出型地区和少数民族地区，需更加注重基本公共服务、社会保障和社会安全。公共服务能力则以基本公共服务均等化为目标，如何破解地区之间的结构性差异，直接关系到县域社会治理能力结构模型的构建。

(三)重点领域与突破口

开展新发展阶段县域社会治理能力建设的区域比较，在探索总体性和普遍性规律的基础上，提炼县域社会治理的组织模式、治理机制、方式方法、资源整合模式，找寻县域社会治理能力现代化的重点领域与突破口。

第一，县域社会治理能力现代化的总体考量。“如何加强新型县域社会治理能力建设”，需要不断加强对“加强什么”和“为什么要加强”的认识。在厘清县域社会治理体系现代化和治理能力现代化关系的基础上，从价值、体系、功能、队伍、机制、技术等维度，理顺县域社会治理能力现代化的重点领域。基于中国县域社会的区域化特征非常明显，有必要根据人口流入型地区、人口流出型地区和少数民族地区，开展县域社会治理能力现代化的类型学研究，从区域多元起点和改革重点着手，构建科学合理的指标体系，开展动态监测评估，并根据区域的发展阶段、实现程度与实现进度，因域施策、分类调控，探索新发展阶段县域社会治理能力现代化的体制机制、政策创新、战略布局与实现机制。

第二，巩固脱贫成果与县域社会充分发展。当前，我国发展不平衡不充分的问题仍然非常突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务十分艰巨。贫困县摘帽后，要继续推动已脱贫人口的稳定脱贫，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管“四个不摘”。对存在返贫风险的地方，要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，多措并举巩固脱贫攻坚成果；对已经实现稳定脱贫的地方，要推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。[30]可见，尤其在西部地区及民族地区，巩固脱贫攻坚成果，实现县域社会的充分发展，是县域社会治理能力建设的重点。

第三，乡村振兴与县域社会协调发展。治理有效是乡村振兴战略的重要组成部分，也是县域社会治理能力现代化的重要标尺。乡村振兴是新发展阶段加强城乡统筹协调发展的根本举措，是消除城乡二元分割、促进城乡协调均衡发展的重要保障。在不同区域，乡村振兴的侧重点不同，应根据不同县域经济社会发展水平和文化环境，探索乡村振兴与县域社会协调均衡发展的实践模式，推动乡村振兴战略与县域社会治理之间的相互建构与良性互动。

第四，城市群带动与县域社会融合发展。2013年中央城镇化工作会议提出，要“把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，要“优化提升东部地区城市群”“培育发展中西部地区城市群”“建立城市群发展协调机制”。在新发展阶段，城市群发展肩负着新的历史使命，在贯彻新发展理念、构建新发展格局中，城市群带动对推进县域城乡融合发展、构建新型城乡关系，具有不可替代的作用。

第五，美好生活与县域社会共享发展。“美好生活”是在满足“自在性”日常生活基础上的日益增长的“自为性”生活，体现“生活的全面性”和“人的全面发展”，旨在解决全面建成小康社会和乡村振兴过程中城乡居民的社会福祉和幸福体验问题。[31]县域社会治理能力现代化，最终指向一种以人民为中心的充满活力、安定有序、生活美好的县域社会治理生态。在我国社会主要矛盾发生转变的当下，实现美好生活和县域社会共享发展，是新发展阶段县域社会治理能力现代化的理想图景。

(四)指标体系构建

县域治理能力现代化的科学测量与动态监测，需要立足多学科的理论体系，就指标准则、指标筛选、权重分配、指标测算、参数调整及指标优化等若干问题，构建可操作、可测量、系统化的评价指标体系。

第一，指标体系设计原则。坚持以人民为中心的发展观，紧扣新发展阶段县域社会治理的职能定位，坚持定性指标与定量指标相结合、客观指标与主观指标相结合、正向指标与逆向指标相结合，按照系统性、可操作性、有效性、可比性、动态性、独立性等基本原则，精心遴选评价指标。

第二，指标体系的理论构建。立足“社会活力、安全有序、美好生活”等县域社会治理能力建设的目标，在问卷调查、深度访谈和专家意见征询的基础上，结合国内外已有的评价指标，从县域社会治理主体(或主体结构)、治理过程、治理目标三个层面出发，重点聚焦党建引领、政府履责、社会参与、村(居)自治、资源汲取、规范管理、应急管理、大数据应用、社会安全、公共服务、社会保障、社会发展等能力结构要素，相应设置12个评价维度(或领域)，既有结构性指标，也有过程性和结果性指标。指标体系由评价目标(目标层)、评价因素(领域层)、评价指标(指标层)等组成，涵盖建构美好社会秩序和促进美好生活的基本价值和发展指向。

第三，指标体系的实证筛选。主要涉及隶属度分析、相关分析和鉴别力分析等。隶属度分析借鉴模糊数学分析思想，通过访谈或问卷向县域社会治理领域的专家咨询意见，计算指标的隶属度；相关性分析通过指标之间的相关分析，删除一些隶属度偏度与其他指标高度相关的指标；鉴别力分析指的是评价指标区分评价对象特征差异的能力，以消除指标可能出现一致高分或低分的情况。县域社会治理能力现代化指标体系的构建，除了围绕县域城市、集镇、村落三类人居形态和县级、乡级、村级三个治理层级外，还要根据以城带乡的治理结构和社会发展指数，监测区域之间的不同治理阶段和不同治理结构的实现程度及实现程度排序。

第四，指标体系应用与评价。实施科学化、系统化的能力评价，重视选择评估方法、收集和处理数据信息、应用评估结果等。能力评价的信息和数据，主要来自政府统计年鉴、统计公报、调研资料等。在信息收集过程中，立足“化解社会矛盾、维护安定和谐、保障民生福祉、共建共治共享、社会充满活力、实现县域社会治理能力现代化转型”的评价目的，紧紧围绕能力结构要素的评价维度，对信息加以筛选、核实和整合。根据“县域社会治理能力数据库”，动态测评和定位在人口流入型地区、人口流出型地区、少数民族地区等不同区域的县域社会治理能力。

第五，基于评价结果的能力影响机制。县域社会在“经济发展、区域位置、人文环境、人口密度、人口流动”等典型特征上的差异，是深入理解县域社会治理能力现代化的重要途径。利用能力评价的数据信息和监测结果，从政治、管理、社会等维度，分析县域社会治理能力现代化的影响因素。同时，采用质性分析方法，从政府、市场、社会等维度，分析影响县域社会治理能力建设的作用机制，构建县域社会治理能力现代化的影响机制模型。

(五)战略策略与实现路径

“基层不牢，地动山摇”。县域社会治理能力现代化，不仅关涉县域本身的和谐稳定，还会通过一定的“传导效应”影响整个国家治理体系和治理能力建设。推进县域社会治理能力现代化，应在深入分析县域社会治理能力薄弱环节的基础上，探索县域社会治理能力现代化的战略策略和实现路径。

第一，县域社会治理能力现代化的现实格局。县域人口众多、地域广阔、成分复杂，不仅城乡混合，而且工农兼具。县域在国家权力体系中所处的独特位置，使其处于国家治理的“缓冲带”。在新发展阶段，县域社会治理能力建设呈现出更为多元化和复杂性的现实格局。一方面，基于县级政府的职能从管理向服务的转变，社会治理主体多元化。随着社会日益分化，群众的社会诉求多样化，县级政府的公共服务、公共管理、公共安全的职能强化，社会治理的内容增加，对治理能力的要求日益提高。另一方面，县域的经济发展权上收，社会治理的重心下移，事权与财权失衡，加大了县域社会治理的难度。在整个产业分工体系中，县域处于相对边缘的位置。随着产业结构的转型升级，县域原本落后的产能将被淘汰，可能削弱县域的经济基础。随着社会治理重心日益向基层下沉，县域社会治理的挑战逐步增多。

第二，根据县域社会发展区域性特征，县域社会治理能力现代化的突破口，应在不同地区有所侧重。在人口流入型地区，人口流动与社会整合是社会治理的重要考量，要将重点放在强化社会融合能力，提高应急管理能力，促进公共服务均等化能力等方面；在人口流出型地区，经济发展和民生需求是社会治理的重要指向，要将重点放在提升民生保障能力、社会参与能力和村居自治能力方面；在少数民族地区，民族融合和社会稳定是影响社会治理的重要因素，则应将重点聚焦在提升公共产品的供给能力、社会秩序的稳定能力，以及不同民族的融合能力等方面。

第三，县域社会治理能力现代化的发展战略。基于治理结构、治理过程以及治理目标，县域社会治理能力现代化的发展战略包括结构优化战略、过程协同战略和目标整合战略等。(1)结构优化战略。县域社会治理能力建设，必须在强化党建引领能力和政府主导能力的同时，改变政府唱“独角戏”的局面，将企事业单位、社会组织、村居等其他主体都纳入县域社会治理体系，形成制度化的联结纽带，确保县域社会治理的目标不偏离。(2)过程协同战略。县域社会治理能力建设，要切实转变政府职能，推进政府向社会组织购买服务，构建良好的政社关系，充分发挥社会组织在社会事务参与、公共物品供给等方面的优势，同时，构建村居自治平台，发挥群众性自治组织在县域社会治理过程中的积极作用，多渠道收集社情民意，积极回应民众的多元诉求，健全和完善社会矛盾纠纷调处机制，最终形成协同效应。(3)目标整合战略。县域社会治理能力建设的终极目标，是实现县域社会的良好秩序，满足广大人民的美好生活需求，从根本上解决县域范围内的不充分和不均衡的发展问题，达成县域社会的“善治”。

第四，县域社会治理能力现代化的推进路径。(1)县域社会治理专业化，合理划定政府与社会的边界，严格落实政府责任，从理念转变、理论学习、能力提升等层面，不断提高县域领导干部社会治理的专业化水平。(2)县域社会治理社会化，需要突破社会治理主体单一、社会力量发育不足等结构性困境，充分调动县域城乡居民和志愿者参与社会治理的热情，强化群团、协会、行会等社会组织的自我服务、自我管理能力，推动社区共治和村(居)民自治，形成多元共治的县域社会治理格局。(3)县域社会治理法治化，加强党对法治建设的领导，坚持运用法治思维和法治方式，深入推进依法行政、公正司法和公民守法，促进县域社会的公平正义。(4)县域社会治理智能化，准确把握互联网技术和人工智能对社会治理的深度影响，提高社会治理的预见性，建设社会治理的大数据平台，利用线上的各种“微平台”，实现县域社会治理线上线下深度融合。(5)县域社会治理精细化，县域社会治理在流程设计、需求发现、机制构建等方面，要更加注重民众的意见，从细节处着手，不断提高社会治理的总体水平。

四、治体革新与县域社会治理能力现代化的未来指向

国家治理既是一个社会系统，又是一个治理行动系统。在一个高流动的复杂社会中加强县域社会治理能力建设，既是人类社会的共同向往，更是社会主义社会的基本目标。中国县域形同“微型国家”，拥有完整的国家治理功能和社会生态系统，县域政府的运行拥有较大自主性和独立性。县域之内，城市、集镇、乡村基本均衡分布，生产系统、商业系统、生活系统等一应俱全。在中国，县域面积占了80%以上，县域人口占了70%以上。(2)参见：孙文华《以县域经济新发展带动乡村振兴》，中国商务新闻网https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1689924806478877439&wfr=spider&for=pc，2021年1月26日。没有县域的稳定，难有整个国家的稳定；没有县域的发展，难有国家整体的提升。

在目前国内社会学研究中，县域社会是不能缺席的。县域社会是中国独特的社会体系，具有连接基层社会与整体社会的功能。县域社会可以作为方法，为观察中国社会结构和运行机制提供独特的视角。[32]新发展阶段县域社会治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要的战略构成，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略任务，关系到两个百年奋斗目标的实现，迫切需要通过理论创新、政策创新及路径创新，这就需要立足中国国情，借鉴国际经验，尊重地方首创精神，探索县域社会治理能力建设的理论依据，探索一个以人民为中心的充满活力、安定有序、生活美好的县域社会治理生态，构建以一元多方协同治理为指向的县域社会治理新秩序，建构基于本土话语体系和概念框架的宏观理论与中层理论，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为县域社会治理效能，提升县域经济社会发展水平，这是实现治体革新与县域社会治理能力现代化的可能路径。