乡村振兴战略下乡村环境治理问题及路径优化的案例探析

王舒乐

(海南大学 公共管理学院，海南 海口 570100)

0 引言

2021年中央一号文件提出，“十四五”时期我国尚需加强乡村生态环境协同治理，实施乡村人居环境整治提升五年行动，构建美丽村庄。2022年发布的中央一号文件再次强调乡村振兴是三农工作的重心，乡村治理是其重点工作之一。农民是乡村振兴工作和乡村人居环境治理的主体，是推进实现乡村振兴战略的重要基础[1]，发挥农民自主性，对我国乡村环境改善和美丽乡村建设具有重要意义。

目前国内许多学者围绕“农民参与乡村环境整治”的要求对农村生态环境治理进行了多方面探讨，取得了丰富的研究成果。已有研究主要关注如下4个方面：①农民参与乡村环境治理的功能。②农民参与乡村人居环境治理的困境。学者研究发现参与滞后是指农民在环境污染威胁自身利益时才选择监督、抗争等参与行为[2]。参与“漠视”则表现在农民参与乡村环境治理的意愿不强、治理能力和动员能力不足[3]。另一种是农民参与流于形式仅参与却无共同合作[4]。③农民参与乡村人居环境治理困境的成因。学者从主体参与[5]和制度设计[6]与非制度角度[7]将成因分为内部成因和外部成因。外因是受政府过度主导和动员不足[8]、社会资本融资难[9]和劳动力因素[10]、权益保障制度缺位[11]和快速城镇化影响[12]，导致农民参与乡村环境治理的能力薄弱。内因则是受“搭便车”思想[13]影响，使得农民参与乡村环境治理时更多考虑自身直接利益得失，参与积极性不高。④促进农民参与乡村人居环境治理的具体路径。根据参与困境的成因也可将治理路径分为外部路径和内部路径。外部路径是通过政策支持[14]和制度约束[15]来提高农户环境治理的支付意愿，如通过支持开展乡村旅游来提升农民收益，由农民主动治理环境，降低治理成本。内部路径是从农民内生角度入手，利用乡村社会形成的乡村非正式制度[16]，如习惯习俗、生态意识和生态文化和村规民约[17]等非正式制度来建立生活共同体观念，提升农民对村庄权威的认同度，从而提高农民参与乡村治理的参与度[18]。

综上所述，目前学界关于农民参与乡村环境整治的理论研究较多，案例研究少。基于此，本文结合案例和自主治理理论，分析农民参与乡村环境治理中存在的问题，提出合适的乡村环境治理方式，从而更好推进乡村振兴和乡村生态文明建设。

1 案例分析

1.1 案例引入

X村地处H省Z镇西南部，交通便利。该村村民居住分散，年轻劳动力大规模外出务工，村里老人、妇女和孩子居多，于2019年实现脱贫摘帽，处在巩固脱贫成果的阶段。既要防返贫，又要实现“美丽乡村”的目标。

据介绍，由于地形原因和历史规划问题，当年土地规划不整齐，空间利用不合理，私搭乱建许多棚子和猪栏，有的甚至蔓延至村路边，影响村容村貌。因此村委会决定聘用保洁员负责环境卫生清理工作。但所聘请的保洁员队伍疏于管理，保洁员工作态度消极、偷工减料、消极怠工的现象屡见不鲜，此外还有村民不愿参与整治村内卫生，卫生意识差，处理垃圾基本采取随意倾倒、简易填埋、临时堆放、露天焚烧等方式，既影响了村容村貌，又造成环境污染。没有太多工程资金投入建设环境治理的基础设施，对上述问题都无法做出有效处理，因此环境整治任务繁重且艰难。

对于此现象，本文认为，村内环境整洁属于集体利益，可以产生环境经济效应的附加值，是出于对美好生活向往和美丽乡村建设的整体性考量，但是村民并不认为村内的公共卫生是需要整理的卫生对象，出现“村委埋头干、村民不想干”的现象。为何会出现村民对村内环境治理参与不足？如何有效破解村民环境治理参与中的缺位难题？本文拟分析厘清疑问。

1.2 自主治理的理论意义

在新时代下，广大农民对生活品质的要求也逐渐提高，这是激发广大农民共同积极参与乡村环境治理的现实基础。自主治理注重从农民和村庄角度出发来构建合理有效的环境治理方式。自主治理相较于政府主导型治理、多元主体合作治理，有其优势所在。政府主导型治理中，并未挖掘掘政府开展农村环境治理的实际行为特征，缺乏灵活性，也缺乏对多元治理主体参与的回应，很难避免政府在农村环境治理场域的失灵[19]。多元主体合作治理是政府、社会组织和农民共同治理，但是实践起来仍然有市场主体介入农村环境治理动力不足和行政主导色彩强烈，导致农民环保参与明显不足的问题[20]。而自主治理可以避免农民搭便车行为，有助于降低乡村环境治理成本。当前引入自主治理能够让农民主动参与环境治理，提高组织认同度，借助生活共同体的观念来监督、解决乡村环境治理中存在的问题。让农民发挥主体性作用，更好地激发出农民参与村庄环境治理的积极性。乡村人居环境存在村庄内的各个方面，由农民和村庄自主治理可以及时发现环境问题，并进行相应治理。自主治理推动农民开展乡村环境治理和保护，及时纠偏环境治理行为，并且形成正确的价值观念和风俗习惯，提升村民参与生态环境治理的获得感和幸福感。

2 分析框架

本文将借鉴已有研究的观点，从系统和整体性思维出发，基于村庄和农民并加入扶贫干部来构建整合性分析框架来分析治理困境。

2.1 村庄治理困境

当前农村变迁最明显的特征是人口流动性大和撤村并居带来的村庄规模扩大，这一特征带来最明显和直接的影响就是劳动力的外流和对村委会治理能力的挑战。首先青壮年和劳动精英的大量流失，使村内人力资本不足，农村空心化严重，人才治理悬浮使得参与环境治理的效率低下。其次村庄规模扩大意味着对村委的供给和治理能力提出了更高要求。最后，由于人口流失和户籍状态的改变带来民与村之间的利益联结和归属感变化，农民参与农村公共事务的意愿日益降低。

2.2 农民参与困境

首先，农民对乡村人居环境治理内容的了解程度较低，对治理方式和要求不够熟悉，致使农民参与乡村人居环境治理的态度不积极。其次，村内劳动力的流失会使得农民参与乡村环境治理出现差序结构，人才悬浮无法为乡村环境治理起到带动作用，影响了村委会对乡村环境治理的协调和连接。另外，由于乡村环境的公共属性，农民认为无论参与与否都不会影响其利益，利益悬浮导致出现“搭便车”行为。最后，农民参与乡村环境治理会考虑成本收益问题，农民参与的知识悬浮和利益联结不足带来了乡村环境治理实践的困境。

2.3 乡村振兴组的治理困境

一方面乡村振兴组不仅要巩固脱贫成果，防止返贫，同时还要完成参与、监督乡村环境的治理任务，会出现为了应付上级政府规定的任务，以求得完成压力型体制下的任务逻辑和“对上负责”的实践逻辑[21]，难以动员农民和村委一同参与治理乡村环境。另一方面，乡村振兴组并无村内的社会性权威，因此治理权威缺乏。

为此，本文分别从村庄、农民和乡村振兴组3个层面来分析乡村环境治理。

3 农民自主参与治理乡村环境的整合性分析

3.1 农民自治乡村环境治理的表现

结合本文分析，农民参与环境治理行为分为两个阶段：该村从乡村环境整治开始，由村委出资聘请保洁员等方面的投入，但收效不佳。而在现阶段，加入了农民自主参与乡村环境治理后，环境治理效果显著，从建立奖惩机制激励农民参与到农民主动相互监督，并由村委设立农户考评小组，每季度考核评选卫生家庭并颁发流动红旗和奖金，将农户的参与感提升到大家齐心协力，一同守护家乡净土。

3.2 农民自治乡村环境治理的逻辑分析

3.2.1 村庄治理方式的转变

根据案例可知，由于农民进城带来了治理的空心化和劳动力缺失，某种层面上也削弱了治理领导力。

(1)“1+N”模式。村委组织了17人的保洁团队，创新推行“1+N”模式，建立以村委会为主导、乡村振兴工作队监管、村民小组带头、保洁员全覆盖的“四级”防控网络工作机制，扎实推进人居环境综合整治工作。

分别以期望值与最低要求值为参考点，确定决策人员的主观感知价值与然后借助决策人员权重，确定群体主观感知价值(ppvmn)4×4与(npvmn)4×4，如表7所示。由(npvmn)4×4可知，应急方案ep4在指标c1的群体主观感知价值为负值，即该方案的时效性并不能满足应对该突发事件的基本要求，应将其剔除，对应急方案{ep1,ep2,ep3}进一步择优。

(2)约束机制和利益导向。村委配套建立了奖惩机制，对于不积极参与乡村环境治理人员，将在村委会和乡村振兴组共同商议后，扣除补贴，这样确保了有问题能够及时处理，也让保洁员能够按时到岗、出工出力，保障村环境卫生整洁。

(3)激发主体意识。村委会主动搭建协商平台，农民可以在平等基础上商讨治理中的重难点问题和措施，激励村民在规则框架内自主参与环境治理。

(4)重视妇女地位。外出务工劳动力多为男性青壮年，留守农村女性在农业生产和生活中的角色发生转变，当地村委注重提升农村女性参与农村社区环境治理的地位，发挥女性在农村协商治理的主体地位。

3.2.2 农民个体行动的转变

(1)乡土认同。需要动员留守群体参与农村环境治理，增强群体归属感和地方依恋感，进而促进农村环境治理利益共同体的形成。X村村委立足实际情况，建立利益联结机制，收取每月十元的清洁费，用于聘请村内保洁员的补助。对于治理到位的个人通过评比后发放奖金，强调其作为环境利益相关者而主动参与并监督乡村环境治理的全过程。

(2)共识认同。村落共识是村民生活行为的约束机制。重塑村庄内的共识，需要重塑治理乡村环境的共识，构建非制度层面的农民利益关联机制，调动农民参与乡村环境治理的积极性和主动性，提升农民自治水平。

3.2.3 乡村振兴组治理的转变

(1)明确角色定位。农村环境治理面临村级权威不足问题，以及花费成本过高等问题。对此，乡村振兴组应当明确自身的角色，是监督和引导，而不是主导和控制。乡村振兴组应鼓励农民对乡村环境治理过程进行监督。将公共资源的分配和使用与每个农民的利益关联起来，将环境治理变为 “农民的事”，激发农民的积极性。

(2)赋权与协调。乡村振兴组需发挥赋权和协调的作用，由农民按照民主协商程序制定和执行治理规则，由农民决定治理成本的均摊和公共利益的分配等。农民在乡村振兴组的的动员和组织下进行收益分配和协调工作，能够有效化解公共设施建设过程中因占用土地、拆除建筑物以及其他利益等引发的矛盾纠纷。

鼓励村民积极参与村庄环境治理，提升村民自觉维护村庄生态环境的意识(农民参与对环境治理转向分析如表1)。

表1 农民参与对环境治理转向分析

4 乡村治理优化策略

通过案例分析可以发现，一方面，乡村环境治理需要通过激发农民这一自治主体，将乡村人居环境整治从政策性事务转化为农民内生性事务。对于乡村振兴组这一基础行政主体，以新定位共筑一个互相支撑的治理结构，推动乡村环境治理以低成本、高成效的方式得到解决。另一方面，寻求家庭主体和妇女主体与自治主体间的身份转换，是将家庭主体转换为自治主体的重要途径。

具体而言，有效推进乡村人居环境治理实践需要着眼于以下几个方面。

(1)农民自治需要政策公共性和村庄内生治理动力的共同推动。让村民积极参与，村民在持续性参与中，不仅体现了治理的民主价值，同时促进了生态环境改善，最终塑造了良好的村容村貌。

(2)创新治理方式，提升主体意识。农民对本地情况更了解，参与治理时可以发挥优势。建立责任共识就需要建立一个有效的治理方式，明确界定不同利益主体作用的边界，以及参与、协作的途径，借助农民浓厚的乡土情结和强烈的社会责任感，使得农民积极主动地参与乡村环境治理。

(3)培育和发掘本地精英。首先，重视女性地位和作用。其次，以乡村振兴为抓手，注重治村能人的培育，建立和健全农村人才培养机制，提高农民环境治理建设与监督的参与度。

(4)重塑村干部责任意识和明确乡村振兴组的角色定位。村干部需要持续和村民沟通，通过宣传教育、文化活动激励等方式，使村民认同乡村环境治理的价值，领会乡村环境治理的重要意义。