全国“两会”科技类建议、提案分析——基于国际科技竞争视角

陈 峰 马红岩

中国科学技术信息研究所，北京，100038

一、引言

竞争情报是关于竞争对手、竞争环境、竞争策略的信息和研究。[1]竞争情报概念于20世纪80年代末引入中国，在学术研究推动与现实需求牵引共同作用下，竞争情报理论方法研究与应用得到快速发展，成为引人注目的高增长分支学科，并产生了国家竞争情报等中国本土原创性竞争情报理论方法研究分支领域。[2]

（一）美国国会持续推进对华全面竞争系列法案引出的竞争情报学术问题

自2017年特朗普政府上台以来，美国明确将中国作为战略竞争对手，对华遏制打压力度越来越大。2021年，拜登政府上台后，美国继续沿袭前任政府的反华路线，对华遏制打压的力度有增无减。研究美国对华政策可知，由参议院和众议院组成的国会是美国制定对华政策和战略的法定主角。[3]从美国对华政策和战略的法律形成程序来看，每项对华法案都是由参议院或众议院的个别议员发起，两院投票通过后提交总统签字形成正式的法律文件。美国参议院个别议员于2021年牵头发起了《美国2021年创新和竞争法案》，在众议院审议时，个别众议员对法案文本进行修改补充，牵头发起了题为《2022年美国创造制造业机会和卓越科技与经济实力法案》（简称《2022美国竞争法案》）的法案。截至2022年8月，《2022美国竞争法案》相继在国会参众两院获得通过，最终成为法律只是时间问题。

美国通过制定国家法律形成对华竞争，具有明确的竞争情报含义。在美国明确将中国作为战略竞争对手、国会议员不断策动推进对华全面竞争系列法案的大背景下，笔者研究全国人民代表大会的代表（简称“全国人大代表”）提出的“建议”和中国人民政治协商会议的委员（简称“全国政协委员”）提出的“提案”，为中国新时期研究竞争对手、应对美国全面竞争提供研究参考，是竞争情报学术界还没有关注到的新研究视角和切入点，其对国家竞争情报研究与服务工作有着深远影响。

在美国国会议员策动推进的对华法案中，科技领域的对华竞争相关内容占据了突出位置，很多法案的内容本质上就是对华科技竞争法案，如“芯片法案”“无尽前沿法案”等[4]。对全国“两会”科技类建议、提案进行分析研究，更有利于研究的深入和具体，使研究的方向与目的更具有针对性，研究的结论更具有参考价值。

（二）美国国会持续推进对华全面竞争系列法案引出的科技智库建设学术问题

打造科技智库是中国建设特色新型智库的重要内容。随着美国在科技领域持续加大对华竞争的力度，“百年未有之大变局”的新形势下应对科技领域的国际竞争已经成为中国科技智库需要求解的重大命题。围绕科技领域提出“建议”的全国人大代表、提出“议案”的全国政协委员，既是中国科技智库产品的重要用户群体，也是参与科技智库产品导向和生产极其重要的、不可替代的生产者群体。通过对国内智库建设特别是科技智库建设已有研究成果的系统梳理可知，围绕全国“两会”科技类建议、提案相关的群体和智库产品进行分析研究，为提升中国科技智库建设研究水平提供了新的视角和切入点，在目前已有的研究成果中尚未发现。从科技智库建设学术研究角度看，聚焦全国“两会”科技类建议、提案进行分析研究，也具有理论研究价值。

二、数据收集与处理

按照我国的法律规定，全国“两会”的每一条建议和提案都会转到相关部门，相关部门要认真研究并作出回复。全国“两会”科技类建议、提案大多由科学技术部（简称“科技部”）研究回复。笔者以科技部官方网站公开回复的全国“两会”建议、提案为研究样本，在对样本进行全面系统收集整理的基础上开展分析与研究。

（一）数据收集

笔者从科技部官方网站“信息公开”栏之“建议提案”下载全部相关信息，并逐条阅读研判，样本信息收集截止时间为2022年6月3日。从369条相关信息中剔除不完整信息和重复信息，最后得到320条全国“两会”建议、提案有效样本信息[5]。320条建议、提案时间分布从2014年12月12日至2021年08月31日。其中，全国人大代表的建议201条、全国政协委员提案119条。

（二）数据处理

通过对320条建议、提案的预处理发现，由于每条建议或提案内容涉及的问题差异性较大，通过关键词和词频分析揭示320条建议、提案关注的重点会产生较为明显的失真情况，需要使用更科学合理的数据处理方法。

研读全部320条建议、提案内容，弥补使用关键词标注的不足，同时充分考虑建议、提案决策者用户群体的需求偏好和建议、提案办理部门业务分类处理的需要，笔者将320条建议、提案划分为“加强国家实验室等科研基础设施布局建设与资源共享”“改进科研项目与经费管理”“支持特定地区建设国家自主创新示范区”等22个主题词，将每一条建议或提案用一个唯一的主题词反映揭示出来。例如，归入“加强国家实验室等科研基础设施布局建设与资源共享”主题词的建议、提案有“关于建设橡胶科学与工程国家实验室的建议”“关于在西部高校增加国家重点实验室数量的提案”“关于加快机制体制创新，有序推进国家实验室建设，避免一哄而上的提案”等，归入“改进科研项目与经费管理”主题词的建议、提案有“关于进一步加强科研经费监管的建议”“关于改革一般性科研项目及其经费管理办法的提案”等，归入“支持特定地区建设国家自主创新示范区”主题词的建议、提案有“关于支持榆林建设国家可持续发展创新示范区的建议”“关于支持山西建设国家煤基低碳发展自主创新示范区的提案”等。

三、建议、提案分析

（一）基于主题词的建议、提案分析

经过数据处理的320条建议、提案划分归类后对应的主题词和频次见表1。

表1 全国“两会”320条科技类建议、提案主题词及其频次

将全国“两会”320条科技类建议、提案主题词及其频次进行可视化呈现（见图1）。

（二）基于全文内容的建议、提案主要细分类目

通过研读320条建议、提案全部内容可以发现，全国“两会”科技类建议、提案主要集中在以下细分类目。

1.为特定省市地区争取政策支持和资源倾斜类。这些建议、提案主要是为特定省市地区争取政策支持和资源倾斜。典型建议、提案包括《关于在包头稀土高新区建设国家稀土及有色金属深加工高端产业集群的提案》《关于加快推进北海高新区升级为国家级高新区的建议》《关于将中关村、滨海新区优惠政策延伸到河北开发区和重点承接平台的建议》《关于从国家层面推动青海盐湖资源综合开发利用实现高质量发展的提案》等。

2.建议国家科技管理规章制度改革完善类。这些建议、提案主要围绕科技计划、科技项目、科研经费等方面存在的问题，建议改革完善国家科技管理规章制度。这方面的典型建议、提案包括《关于为科研单位和高级科研人员设立稳定性科研经费预算的建议》《关于改革一般性科研项目及其经费管理办法的提案》《关于改革国家科技项目申报办法的建议》等。

3.对特定产业技术和科研活动领域加强政策支持和资源倾斜类。这些建议、提案主要是建议对特定产业技术和科研活动领域加强政策支持和资源倾斜，呼吁加强支出的产业技术和科研活动领域包括无人驾驶、石墨、人工智能、新能源汽车、氢能、新材料等。典型建议、提案包括《关于加强无人驾驶航空器系统关键技术研究、运营试点和立法的建议》《关于尽快规范我国石墨产业发展，加强石墨资源战略性储备的提案》《关于将固体氧化物燃料电池纳入新能源重点扶持方向的建议》等。

4.呼吁支持科技企业发展类。这些建议、提案主要围绕科技企业发展中的问题建言献策，呼吁解决的问题包括高新技术企业认定标准，解决科技企业申报、税收、可持续发展中存在的问题等。典型建议、提案包括《关于改善认定标准，真正支持高新技术企业发展的建议》《关于降低小微企业申报国家级、省级高新企业认定标准门槛的建议》《关于新常态下提高科技型中小企业发展质量的提案》等。

5.建议加强科研环境、基础设施、条件保障类。这些建议、提案主要围绕科研环境改善、基础设施加强、科研条件保障更有力等进行建言献策。典型建议、提案包括《关于重点扶持和建设系统完整的科研工程中心的建议》《关于优化科技创新环境的提案》《关于促进大型科学仪器开放共享深入化的建议》等。

6.呼吁进一步落实已经出台科技政策类。这些建议、提案主要围绕已经出台的科技政策和规章制度在落实中存在的问题进行呼吁建议。典型建议、提案包括《关于支持高新区先行先试的建议》《关于推进“大众创业、万众创新”健康发展的提案》《关于大力鼓励与扶持民营科技创新孵化器与产业化加速器并以此作为“大众创业、万众创新”重要依托的提案》等。

7.建议改革完善产学研协同工作管理制度类。这些建议、提案主要围绕科技成果转化难、产学研脱节等问题建言献策。典型建议、提案包括《关于加强应用技术开发研究，提高科技成果转化率提案》《关于充分发挥中介组织在企业应用转化科技成果中的作用的提案》《关于促进产学研合作和科技成果转化的建议》等。

8.呼吁建议加强“海峡两岸及港澳”科技合作交流类。这些建议、提案呼吁加强“海峡两岸及港澳”科技合作交流，包括科研项目和经费申请向港澳台地区开放、推进和港澳台地区实验室共建等。典型建议、提案包括《关于进一步加强两岸基础科学交流与合作的提案》《关于进一步开放内地科研机构的科研课题给香港科研人员的建议》《关于加强两地创新及科技合作的提案》等。

（三）全国“两会”科技类建议、提案的主要特点

全国“两会”科技类建议、提案主要有以下特点：问题导向突出，大都是围绕我国科技活动中明确、具体的现实问题进行建言献策；地域针对性强，为所在地区行业争取发展资源和有利条件的特点明显；覆盖面广泛，建议、提案内容覆盖国内科技活动的方方面面。

四、中美竞争形势下全国“两会”科技类建议、提案工作的创新拓展方向

全国“两会”是基于中国国情的政治制度设计，是实践证明了的具有前瞻性、目的性、解决问题能力突出的科学合理的政治制度设计。全国“两会”科技类建议、提案是全国人大代表和全国政协委员尽心履职的具体体现，受到全国人民的高度认可。全国“两会”科技类建议、提案极大地推动了我国科技高质量发展，但在新形势下仍需要与时俱进创新发展。在2022年美国将中国确定为“头号竞争对手”、对中国的科技打压全面升级的国际新形势下，全国“两会”科技类建议、提案工作存在很大的创新拓展空间。

从美国国会持续推进对华全面竞争系列法案引出的竞争情报学术问题和科技智库建设学术问题两个角度分析研究，新形势下全国“两会”科技类建议、提案工作创新拓展方向可以归纳为以下几点。

（一）积极从国际视角提出建议、提案

通过对320条全国“两会”科技类建议、提案的分析研究发现，现有的建议、提案主要关注国内科技活动和问题，对涉外科技活动和问题关注较少。令人欣喜的是，在众多建议、提案中，有少量全国人大代表或全国政协委员将视野转向国际，提出了包括《关于在国家“一带一路”建设中针对发展中国家建立国际科技特派员工作机制的建议》《关于促进中蒙草原科技合作的提案》《关于建设中缅边境科技示范带的提案》在内的关于国际科技合作交流建议、提案，但这类建议、提案数量很少。

当前，中国科技创新进入跟跑、并跑、领跑“三跑并存”的新阶段，总体科技实力稳居世界前列，中国科技引领世界、为世界科技发展作出更大贡献的时代已经来临。中国科技界既要“站在中国看世界”，也要“站在世界看中国”，从中国怎样引领世界科技发展、世界需要中国科技界做什么等角度，调查研究发现中国科技创新与发展中存在的问题。积极从国际视角提出建议、提案是新形势下全国“两会”科技类建议、提案工作创新拓展的重要方向之一。

（二）加强关注、应对世界科技强国对华恶意打压竞争而引发科技问题的研究

近年来，中国科技总体实力的快速提升改变了世界传统科技格局，引起了以美国为代表的传统科技强国的恐慌。近年来，美国对华科技发展恶意打压的力度持续加大。其中，美国以国会议员、国会直属机构美中经济与安全评估委员会为代表的决策系统策动推进对华科技竞争系列法案的特点愈发突出[4][6]。

通过对320条全国“两会”科技类建议、提案的分析研究发现，现有的建议、提案主要关注国内科技活动和问题，对以美国为代表的世界科技强国推动对华“科技脱钩”、收紧对华出口管制、扩大出口管制实体清单、阻挠正常科技投资与人才招聘等引发的问题关注不够。站在应对世界科技强国恶意打压、提升中国科技竞争力、保障国家科技安全的角度，以美国国会议员策动推进的对华科技竞争系列法案为参照，加强对他国对华恶意打压引发科技问题的研究和关注，提出相应的建议、提案，是新形势下全国“两会”科技类建议、提案工作创新拓展的重要方向。

（三）加强综合性、战略性、法律性建议、提案工作

通过对320条全国“两会”科技类建议、提案的分析研究发现，现有的建议、提案对专业性、局部性、具体性、基层性科技活动和问题关注颇多，对上升到国家之间整体竞争层面的综合性、战略性的科技活动和重大问题关注较少。现有的全国“两会”科技类建议、提案对科技立法活动中的问题有所关注，提出了包括《关于加快科学技术名词立法工作的建议》《关于落实依法治国方略，加快〈实验动物管理条例〉立法进程的提案》在内的相关建议、提案，但总的来说对上升到国家间竞争层面的综合性、战略性政策法律问题关注明显不够，与美国参议员、众议员牵头策动推进的对华科技竞争系列法案相比重视程度和参与度还太低。

站在应对世界科技强国整体科技竞争的角度，从发展和安全两个视角出发，关注大国强国必争的重大科技问题，加强综合性、战略性、法律性建议、提案工作，提出与美国国会对华科技竞争系列法案分量大致相当的建议、提案，是新形势下全国“两会”科技类建议、提案工作创新拓展的重要方向。

（四）加强关于国家竞争情报和科技智库建设的建议、提案工作

竞争情报已经成为继技术、资金、人才之后，国家科技经济竞争制胜的第四要素[7-8]。国家科技竞争根本上是国家整体科技智慧的竞争，而国家科技智库的整体水平是国家整体科技智慧实力和水平最直接有效的体现。笔者通过对320条全国“两会”科技类建议、提案的分析研究发现，现有的建议、提案对竞争情报、科技智库建设的关注研究不足。

从应对世界科技强国整体科技竞争的角度，要兼顾中国科技发展和安全双重需要，加强关于国家竞争情报和科技智库建设的建议、提案工作，是新形势下全国“两会”科技类建议、提案工作创新拓展的重要方向。