美国湄公河区域战略的重塑与中国的策略选择

2022-11-08 11:53:50郑先武

东南亚研究 2022年2期

姚全郑先武

湄公河区域极具战略价值，自美国全球战略重心东移以来，湄公河区域受到前所未有的重视。2020年9月11日，“湄公河—美国伙伴关系”(Mekong-U.S. Partnership)正式启动，取代了奥巴马政府发起的、历时11年之久的“湄公河下游倡议”(Lower Mekong Initiative)，美湄合作机制持续升级，压制中国的意图和手段不断加强。回顾历史，美国介入湄公河区域之初的主要目标是防止共产主义兴起和壮大，甚至为此卷入越南战争。直至1975年越南战争结束，美国在湄公河区域的战略目标失败，导致其战略大幅度收缩，基本上“退出”湄公河。然而30多年后，奥巴马政府因中国区域影响力不断上升而“重返”湄公河，特朗普政府又加剧了中美竞争，美国湄公河战略进一步升级，而拜登政府仍然将中国作为首要竞争对手，继续深化湄公河战略。为了更好地把握美国湄公河战略的脉络，有必要对美国与湄公河区域关系70年的发展历程进行回顾和梳理，并在此基础上分析美国湄公河战略重塑的最新变化与特征，及其给中国带来的挑战和压力，只有这样才能对症下药，提出有针对性的应对之策。

一美国与湄公河区域关系：既有研究及其不足

目前，既有关于美国与湄公河区域关系的研究成果相当丰富，主要集中在以下四个方面：

第一，特定时期的美国湄公河战略研究。鉴于奥巴马政府高度重视湄公河区域的战略地位，国内学界专门就奥巴马政府的湄公河战略进行研究，分析其介入湄公河区域的时代背景、战略意图、政策内容、产生的影响以及中国的应对措施，或以奥巴马政府为界，梳理奥巴马政府前后美国湄公河战略的主要内容、特点、动机、路径、影响，以及湄公河国家对美国“重返”湄公河的政策因应等等。湄公河区域是东南亚的重要组成部分，国外研究主要在论述奥巴马政府的东南亚政策时涉及美国在湄公河采取的新举措。

第二，美湄合作机制研究。奥巴马政府于2009年发起“湄公河下游倡议”，这是美国政府发起的首个针对湄公河区域的合作机制，而2020年特朗普政府发起“湄公河—美国伙伴关系”，取代了“湄公河下游倡议”。学界对这两大机制的议题设置、合作领域、主要目标等方面进行了研究。

第三，中美在湄公河的竞争与合作研究。这是国内外学者最感兴趣的研究议题，产出的成果最多，主要集中在两大领域：一是以制度竞合为视角，分析中美在湄公河区域建立的区域合作机制之间的竞争与合作；二是集中研究中美在湄公河区域水资源议题上的竞争。此外，其他研究主题更加宏观，主要关注中美在湄公河区域地缘政治竞争的态势、影响，以及中美各自的优势和局限，为中国应对美国湄公河战略提供对策建议，并对中美竞争大背景下双方合作的可能性与前景作了分析。

第四，聚焦美湄合作的单个议题研究。最受关注的依然是水资源议题，分析美国参与湄公河区域水资源开发的历程以及美国的水外交政策。除此之外，也有学者以气候、卫生安全、非政府组织参与社会治理作为美湄合作的研究对象。

总体来看，既有关于美国与湄公河区域关系的研究视角多样，重点突出，分析深入，为本文的研究奠定了良好的基础，但也存在以下不足：

第一，美国介入湄公河区域最早可以追溯至20世纪50年代，但既有研究多集中在奥巴马政府以来的美国湄公河战略，这导致对美国湄公河战略的研究主要是针对特定时期的“静态分析”，缺乏对美湄关系历史演变过程的梳理，没有将美国湄公河战略的连续性、整体性和特定现实性进行有机结合。

第二，对“湄公河—美国伙伴关系”的研究未能及时、深入地跟进，还存在较大的研究空间。尽管美湄合作新机制推出的时间不长，但有力地促进了美国湄公河战略的重塑，且压制中国的意图日益彰显，力度进一步加剧，因而对美国湄公河战略最新内容的研究迫在眉睫，对中国应对挑战的政策研究刻不容缓。

第三，在美湄合作议题和领域上，既有研究主要以湄公河水资源议题为切入点分析美国湄公河战略，而实际上该战略是全方位、多层次、综合性的，美湄合作涉及的领域不断扩大，议题重要性发生调整，应进一步加强研究在美国湄公河战略中地位越来越高的互联互通议题，以及重视程度有待提升的价值观议题。

本文通过梳理和回顾美国与湄公河区域关系的历史演进过程，分析美国湄公河战略的重塑脉络及产生的影响，并为中国应对美国的竞争与挑战提供建议。本研究既有历史的纵深感和系统性，又有对当下美湄关系最新进展的现实观照，通过关注美湄合作中可能产生重要和深远影响的关键议题，来弥补已有研究的不足。

二美国与湄公河区域关系演进及其战略重塑

美国自20世纪50年代开始介入湄公河，希望借助修建大坝和发电站等宏大项目促进湄公河国家经济增长并朝自由主义方向发展，防止共产主义在该区域扩张和蔓延，且一度成为湄公河开发最大的援助国，甚至不惜代价卷入越南战争。但是，美国并没有实现预期目标，越南战争结束时，其终止了对湄公河委员会的援助，此后对湄公河区域一直重视不足。直到奥巴马政府发起“湄公河下游倡议”，美国又“重返”湄公河；2020年9月“湄公河—美国伙伴关系”取代了“湄公河下游倡议”，美湄合作机制进一步升级。

(一)成为湄公河开发最大的援助国(1952—1975年)

由于湄公河国家早期在推动湄公河区域合作上既缺乏能力又缺乏意愿，湄公河区域的发展严重依赖与该区域有相关利益的域外大国。而美国是当时最有影响力的域外大国，其介入湄公河区域的根本目标在于将援助湄公河流域开发作为“区域合作和相互援助的核心”，以促进该区域合作的提升，并使得“总体的湄公河区域免受共产党的影响或支配”。美国最初介入的主要载体是联合国亚洲及远东经济委员会(简称“亚远经委会”)，这是《联合国宪章》框架内成立的首个区域性经济组织和亚洲首个政府间组织，美国是该组织的创始成员国之一。

1952年5月，亚远经委会下属的控洪局(the Bureau of Flood Control)在老挝、泰国、柬埔寨、越南四个湄公河下游沿岸国的共同支持下，首次对湄公河水资源进行系统性调查，形成了《湄公河国际河流控洪及水资源开发技术问题的初步报告》(-)(简称“1952年控洪局报告”)，在亚远经委会及各成员国政府间引起极大反响，成为日后湄公河开发所使用的重要基础性报告。该报告出台后，老挝、泰国、柬埔寨、越南谋求美国组织实施对湄公河流域的进一步研究。美国意欲掌握湄公河流域的开发主导权，试图绕开亚远经委会率先行动。1955年8月，美国国际合作局(U.S. International Cooperation Administration)与四国达成湄公河流域勘测协议，并安排隶属于内政部的美国垦务局(the Bureau of Reclamation)组织实施。同年12月，美国专家组开始对沿岸各国的在建项目和坝址进行实地勘测，经过3个多月的努力，专家组完成《美国垦务局下湄公河流域勘测报告》(-)(简称“1956年垦务局报告”)，提出与各国进行湄公河开发的双边合作方式，但因柬埔寨强烈反对而未能成功。

1956年，亚远经委会秘书处在这份报告的基础上完成了《下湄公河流域水资源开发》()报告，提供了众多建设性建议，其中的一条建议是建立湄公河流域开发的永久性机构。1957年3月，亚远经委会召开的第13次会议接受设立新机构的建议，美国在会上表示愿意为湄公河计划提供资金支持。同年9月，湄公委员会(Mekong Committee)(也称“老湄公河委员会”)正式成立，并于成立后的次月在柬埔寨金边举行首次会议。湄公委员会成立后，美国持续为湄公河的勘察和建设提供资金支持和援助，20世纪60年代美国卷入越南战争后，出于政治目的加大了对湄公河计划的支持力度。1965年4月，时任美国总统林登·约翰逊(Lyndon B. Johnson)发表著名的“霍普金斯讲话”，决定扩大对湄公河的援助计划，希望通过进一步扩大的湄公河合作开发将东南亚国家联合起来。为此美国一度成为湄公河开发的最大援助国。1969年尼克松就任总统后，美国全球战略收缩，从1970年开始削减对湄公委员会的援助。

(二)终止对湄公河委员会的援助(1975—2009年)

1975年越南实现南北统一，老挝和柬埔寨相继建立共产主义政权，美国对湄公河区域失去兴趣，因而终止对湄公委员会的直接援助，湄公委员会的运作由此陷入困境。柬埔寨不再参加湄公委员会会议，两年后，退出了湄公委员会。然而，这并没有导致委员会终止。1976—1977年，湄公委员会秘书处继续在曼谷开展日常工作，但没有举行委员会年度全权代表会议。1978年，泰国、越南、老挝共同建立了湄公河下游调查协调临时委员会(Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong)(简称“临时委员会”)。直到1991年底，柬埔寨准备恢复湄公委员会的成员资格，老挝、泰国、柬埔寨和越南通过湄公河工作组协商建立未来湄公河合作的新模式。1995年4月5日，四个沿岸国在泰国清迈签署《湄公河流域可持续发展合作协定》()，成立了湄公河委员会(Mekong River Commission)(又称为“新湄公河委员会”)，取代了临时委员会。“然而，自1975年以来，美国一直没有为湄公河项目提供资金。”但出于对全球变暖的担忧，美国在20世纪80年代末发起了几项关于全球变暖的国际影响的研究。美国环保署赞助了一个热带区域五条河流研究项目，湄公河就是其中的研究对象之一。该项目使得临时委员会和科罗拉多大学互派工作人员开展研究合作，并于1992年在曼谷召开了一次关于气候变化对湄公河下游流域水文和水管理影响的研讨会。随后，美国学者、科学家和活动家扩大了对湄公河水资源管理的研究范围，包括湄公河水资源可持续开发、渔业以及拟建湄公河大坝的潜在社会和环境影响等等。美国国务院在1998—1999年发起了有关湄公河开发对国际关系影响的讨论。与此同时，20世纪90年代美国陆续改善与越南、泰国、老挝等湄公河国家的关系，双边关系逐步恢复正常化，为未来美国深化与湄公河国家合作奠定了基础。

进入21世纪初，始料未及的“9·11”事件爆发，恐怖主义被美国认定为首要的安全威胁，反恐成为美国首要的安全任务。美国在全球范围联合一切可以联合的反恐力量打击恐怖主义，在东南亚开辟反恐的“第二战场”，并加强与湄公河国家在反恐领域的合作，湄公河流域国家在美国全球战略中的地位有所上升。纵观20世纪70年代越南战争结束后到21世纪初，美国总体上游离于湄公河区域之外，期间虽然美国与部分湄公河国家的双边关系有所改善，政治安全互动有所加强，但尚未明确在湄公河区域的政治策略目标，没有成熟稳定的湄公河战略，更未制定具体的策略执行计划，“对湄公河区域的重视程度不足”。

(三)发起“湄公河下游倡议”(2009—2020年)

湄公河区域再度引起美国重视是在2009年奥巴马执政以后。奥巴马政府重新评估了美国的战略威胁和战略重心，认为亚太地区的重要性和所面临的威胁均超过中东地区，接连从阿富汗和伊拉克大规模撤军，并将战略重心转向亚洲。2009年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)前往泰国普吉岛参加东盟会议时高调宣称“美国回来了”，表达美国必须与亚洲接触的坚定立场，并正式加入《东南亚友好合作条约》。随后，希拉里与泰国、老挝、柬埔寨、越南四国外长举行会议，发起“湄公河下游倡议”，双方的合作主要集中在环境、卫生、教育和基础设施四大领域。2012年，美国吸纳缅甸正式加入“湄公河下游倡议”，进一步扩展“湄公河下游倡议”的合作领域，增加了农业与粮食安全方面的合作内容。同年，希拉里在柬埔寨金边举行的东盟地区论坛上，宣布建立“亚太战略接触倡议”(Asia Pacific Strategic Engagement Initiative，APSEI)，并提出“湄公河下游倡议2020”(Lower Mekong Initiative 2020，LMI 2020)，旨在增强湄公河区域应对跨境挑战的能力。在倡议的第一阶段，美国承诺在三年内提供5000万美元，用于支持为解决湄公河流域重大跨国问题所实施的新方案、新活动，表明美国参与湄公河区域建设的长期性。

2013年，美国政府发起“东南亚青年领袖倡议”(Young Southeast Asian Leaders Initiative，YSEALI)，向包含湄公河国家在内的所有东盟成员国和东帝汶符合条件的年轻人开放。YSEALI设置的议题主要集中在公民参与、可持续发展、教育和经济增长等方面。奥巴马总统曾多次出席YSEALI座谈会并发表演讲，与青年领袖面对面交流。该倡议被称为“总统的YSEALI”，是加强东南亚区域领导力发展和网络建设的标志性计划。随着美湄合作的深入，“湄公河下游倡议”的合作内容进一步扩展，最后形成了“湄公河下游倡议”的六大支柱，即农业与粮食安全、互联互通、教育、能源安全、环境和水资源及卫生。2018年，美国将“湄公河下游倡议”六大支柱精简为“水资源、能源、粮食和环境关系”“人类发展与互联互通”两大包容性支柱，制定了《“湄公河下游倡议”实施总体行动计划2016—2020》()，对两大包容性支柱的目标进行分解，并规划了具体的项目和举措，旨在实现公平、可持续和包容性增长的目标，缩小东盟内部的发展差距。在“湄公河下游倡议”和行动计划框架下，美国政府发起和实施的项目众多，在2019年“湄公河下游倡议”十周年之际，遴选出15个旗舰项目。2020年5月，美国正式启动由美国国际开发署资助、史汀生中心(the Stimson Center)开发的湄公河基础设施跟踪平台(Mekong Infrastructure Tracker)，负责跟踪、监测和量化能源、交通和水基础设施资产的发展及其给东南亚带来的社会、经济和生态变化，每季度更新一次，跟踪系统的功能将根据利益相关者的反馈进行实时更新和扩展。“湄公河下游倡议”的发起标志着美国重新将湄公河区域作为一个重要区域整体对待，并深切发展美湄关系。

(四)建立“湄公河—美国伙伴关系”(2020年至今)

2020年9月11日，“湄公河—美国伙伴关系”建立，取代了“湄公河下游倡议”，成为美湄关系升级的标志性事件。相较于“湄公河下游倡议”，“湄公河—美国伙伴关系”更广泛、更深入、更具战略性、资源更充足，其强调美国对湄公河区域的承诺以及新的区域合作机制在扩大美国与湄公河五国接触方面的作用，表现出以下四个鲜明的特征：

第一，扩大合作范围。“湄公河—美国伙伴关系”虽然只设置了四大合作领域，即经济互联互通、可持续的水资源、自然资源管理和环境保护、非传统安全问题以及人力资源开发，但每一个领域包含的具体事项众多，已经涵盖“湄公河下游倡议”囊括的所有优先事项，并且增加了更多的新内容，扩大了原有机制的合作范围。这些合作内容并不是固定不变的，未来可能涉及更多的领域。

第二，调整重点议题。水资源不仅关系到湄公河区域的经济发展，更关系到湄公河流域人民的日常生活，且中国是湄公河的上游国家，水资源议题一直是美国参与湄公河区域合作的重要传统议题。新的合作机制建立后，水资源议题仍然是美湄合作的重点，但基础设施、能源等经济领域的合作议题呈现出超过水资源议题而成为美湄合作首要议题的趋势。跨国犯罪等非传统安全问题也成为美湄合作的新焦点，美国往往指责中国在湄公河区域跨国犯罪议题上负有责任。2021年8月3日，第二届“湄公河—美国伙伴关系”部长级会议通过未来三年行动计划(2021—2023年)，进一步明确当前和未来四大合作领域的具体内容及项目，再次印证了美国在湄公河区域议题的调整，且美湄合作重点议题的调整暗含着中美竞争的加剧。

第三，加强协调联合。“湄公河—美国伙伴关系把与湄公河各国政府和志同道合的伙伴的协调放在首要和中心位置”，强调与东盟、“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河三河流域经济合作战略”(ACMECS，也称“三河流域机制”)、湄公河—日本峰会等湄公河区域相关合作机制的互补，以及与各个机制具体规划的目标保持一致，并加强规划的对接实施。目前的主要协调工作表现在加强与湄公河委员会在改善河流治理和水数据共享领域的合作，分别加强与日本、韩国、澳大利亚、印度在电力、洪水与干旱预警、打击跨境贩运、基础设施议题上的合作。

第四，引入东盟规范。美湄新机制在强调“推进东盟中心地位”的基础上引入协商一致、互利、尊重主权、不干涉等“东盟方式”决策规范，尊重成员国的国内法律法规，支持落实东盟共同体2025年愿景等等。这是美国首次在美湄合作的官方文件中明确引入东盟规范，试图利用东盟的力量牵制中国在湄公河的影响力。

从美湄关系的发展历程可知，遏制战略威胁一直是美国湄公河区域战略的主要目标，甚至为此卷入军事战争。但随着美国在越南战争的失利，美国从越南撤出的同时，立即终止了对湄公河项目的援助，美国湄公河援助政策出现急剧性和极端性的变化。直到奥巴马政府执政，美国战略重心调整，湄公河区域的地缘战略价值被重新激活，“湄公河下游倡议”的发起成为美国湄公河战略重塑的新起点，“湄公河—美国伙伴关系”取代“湄公河下游倡议”，意味着美湄合作机制进一步升级，美国比以往任何时候都更加重视湄公河区域，未来会有更多实质性的具体措施出台继续重塑美国湄公河战略。

三美国湄公河战略重塑对澜湄合作的影响

从“湄公河下游倡议”到“湄公河—美国伙伴关系”，美国湄公河战略的重塑以制衡中国为首要目标，在水资源、互联互通和价值观三大议题上对澜湄合作形成严峻挑战，并通过推动多项协调举措对中国实施全面战略围堵。

(一)水资源议题“安全化”

水资源议题一直是美国对湄公河区域承诺的关键议题，在很长一段时间内，甚至是首要议题。实际上，正是因为中国的地理位置处于湄公河上游，水资源才成为美国介入湄公河并大做文章、向中国发难的优先选择。美国国务卿等高级官员频繁在多个公共场合指责澜沧江大坝建设和水力发电对湄公河下游国家造成负面影响。例如，在2019年8月召开的第12次“湄公河下游倡议”部长级会议上，时任美国国务卿迈克尔·蓬佩奥(Michael R. Pompeo)指责中国控制湄公河下游的水流，疏浚河床，开展领海外河流巡逻。2020年9月11日，在首届“湄公河—美国伙伴关系”部长级会议上，时任美国副国务卿斯蒂芬·比根(Stephen Biegun)批评中国修建的大坝对湄公河粮食安全、环境和人民生活造成不利影响。2020年10月15日，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿史达伟(David R. Stilwell)在关于加强跨界河流治理的印度洋—太平洋会议开幕式上，指责中国单方面操纵湄公河流量，要求中国通过湄公河委员会进行全面、全年的水资源数据共享。2021年1月12日，美国负责东亚和太平洋事务的首席副助理国务卿克夏(Atul Keshap)在首次“湄公河之友”政策对话会议上批评中国上游特大水坝对湄公河水安全造成影响。

除了高官叙事之外，美国的咨询机构和智库也是水资源议题“安全化”的主要行为体。美国水资源研究咨询中心“地球之眼”(Eyes on Earth)和史汀生中心发布研究报告，指责中国水资源开发对湄公河下游国家水流和生态造成影响，并利用卫星实时监测澜沧江流域的大坝水位、河道高度、蓄水和排水的过程等等。美国于2020年12月15日正式启动了湄公河大坝监测系统(Mekong Dam Monitor)，利用遥感技术、卫星图像和地理信息系统进行数据分析，提供湄公河流域环境指标的每周报告，使用者可以在湄公水资源网站(MekongWater.org)免费获得。东西方中心(East-West Center)、地球新闻网络(Earth Journalism Network)、史汀生中心三家机构合作，共同为湄公河流域国家的记者/研究人员提供研究资助，旨在加强他们的新闻技能，并要求入选的研究员使用湄公河基础设施跟踪系统和/或湄公河大坝监测系统上的数据集，以制作一个数据驱动的媒体故事来进行宣传。

水资源议题与湄公河流域民众的生活息息相关，本就存在大量感兴趣的受众，再以干旱等自然灾害聚焦事件的报道和渲染作为催化条件，存在性威胁得以构建，而非政治领域的水资源问题很容易被炒作，它成为美国构陷中国的核心议题，并被美国当作排斥和针对中国的重要武器。特朗普政府之前的历届政府从来没有如此密集地对中国进行构陷，湄公河的水资源问题已经高度政治化、“安全化”。

(二)互联互通竞争加剧

湄公河国家拥有丰富的资源，工业化初期带来的发展空间很大，是东盟中经济增长较快的国家。但是，其经济基础较弱，基础设施建设滞后，普遍缺乏资金，深度依赖外部支持。“一带一路”倡议的优先领域是基础设施互联互通，沿线国家许多基础设施项目都是从“一带一路”倡议开始建设或后来成为“一带一路”倡议的一部分。湄公河区域作为“一带一路”倡议的重要门户，自然是中国基础设施投资和建设的重点区域。鉴于以上因素，基础设施议题不可避免地进入美国政府的视野，“湄公河—美国伙伴关系”有意突出互联互通议题，将互联互通置于美湄四大合作领域的首要位置，使其成为遏制中国区域影响力继续上升的又一重要领域。

奥巴马政府时期的互联互通议题还主要集中在与水资源相关的基础设施领域，而特朗普政府、拜登政府的互联互通则大大拓宽了范围，以能源和基础设施建设两个领域最为突出。就能源议题而言，未来湄公河区域的能源消耗激增，其中电力需求预计将以每年6%-7%的速度增长。美国抓住这一契机，加大了对能源尤其是电力领域的介入。美国“电力部门项目”计划在湄公河区域投资660万美元，为湄公河国家提供超过1000小时的培训，以改善能源基础设施和扩大能源贸易市场，促进跨境电力贸易，帮助各国增加可再生能源的使用，并制定能源效率规范和标准。2018年7月启动的“亚洲促进能源开发与增长”(Asia Enhancing Development and Growth through Energy)倡议，利用美国政府、私营部门和国际金融机构的专业知识和资源，增加能源多样化和贸易，扩大能源准入，首期提供2950万美元支持湄公河国家能源安全和公民的可靠用电。同时，美国加强与日本在湄公河区域的电力合作，声称帮助湄公河国家满足其对安全可靠且负担得起的电力的需求，并加强区域电力贸易一体化。

就基础设施建设而言，湄公河区域作为世界上最不发达的区域之一，其最重要的目标是发展经济，经济发展离不开基础设施建设这个基本条件。有令人信服的证据表明，改善互联互通能够刺激、维持经济和社会的快速发展。基础设施建设是中国在海外投资建设最擅长的领域，而美国在湄公河区域基础设施建设方面的投资无法与中国相提并论，便另辟蹊径，强调投资合作的“高质量”“透明度”，通过引入更多的私营部门资本，以及与志同道合的国家开展合作，来对冲中国在基础设施领域的优势地位。2018年10月5日，《更好地利用投资引导开发法案》()通过，以改革和加强美国的融资能力。该法案授权将海外私人投资公司及隶属于美国国际开发署的发展信贷管理局合并，成立美国国际开发金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)。该公司已经在东南亚投资10亿美元，并计划未来几年在湄公河区域推进数十亿美元的基础设施建设。美国认为国营资本进入会导致基础设施融资的债务水平过高，导致对象国还不起债务而陷入债务危机，形成“债务陷阱”，最后是扩大而不是缩小发展差距，并阻碍基础设施的进一步投资，而私营资本则可以避免这个问题。蓬佩奥曾在“湄公河—美国伙伴关系”建立后发表演讲，指责中国基础设施建设的方式让湄公河国家背上债务，点名中国国有企业存在“以大欺小”(predatory)、“不透明”(opaque)的商业行为。

(三)价值观塑造影响深远

美国战略重心转移是一个长期的过程，亲美青年领袖的培养，反映了美国政府战略布局之深远、战略耐心之坚定。奥巴马政府发起的YSEALI，旨在加强美国与东南亚的联系，培育东盟共同体，是对下一代东南亚领导人的一项重要投资。2018年，美国新发起一项由美国国务院资助的专门针对湄公河国家青年的项目——“湄公河下游倡议”青年科学家计划(LMI Young Scientist Program，LMI-YSP)，在美湄合作机制升级后更名为“湄公河—美国伙伴关系”青年科学家项目(The Mekong-U.S. Partnership Young Scientist Program，MUSP-YSP)，主要关注水资源、能源、环境可持续发展、公共卫生、生物信息学，以及通过社会企业家精神促进经济发展等，每年支持35名来自湄公河国家的青年科学家，在湄公河区域建立一个青年科学家网络，制定应对湄公河沿岸跨界挑战方案。

通过对YSEALI和MUSP-YSP的梳理可知，除了在聚焦的议题上有一定差别，两者对申请人的素质都提出了较高的要求，并具有高度一致性，具体体现为以下几个特点：(1)申请人的年龄限制严格。YSEALI成员分为两大类，一类是专业人员(Professional Fellows)，另一类是学术研究人员(Academic Fellows)。专业人员要求申请人的年龄在25-35岁之间，学术研究人员为18-25岁之间；MUSP-YSP也要求申请人的年龄在25-35岁之间。(2)申请人须是本国各个相关领域的精英，“正在为自己的领域、国家和地区带来改变”。例如，YSEALI专业人员要求申请人是政府、民间社会或私营部门的新兴领导人，在各自领域具有专长；MUSP-YSP则要求申请人具有硕士或者博士学历，在大学、工作场所或社区表现出强大的领导素质和良好的业绩记录。(3)熟练掌握英语，这是人员遴选的必要条件。YSEALI和MUSP-YSP致力于培养湄公河国家青年的领导力，是一套集技能、理念和价值观输出于一体的系统，从各个方面拉近湄公河国家未来青年领袖与美国的距离。通过这两大项目选拔出一批年轻的、在特定领域有成就的青年，学习和探究美国政府所量身定制的专门性议题，或者到美国本土学习、交流和实践，对青年的价值观塑造将产生深远影响。他们未来有可能成为湄公河国家相关领域的领袖，并将学习到的技术和理念运用到国家治理、区域治理的具体实践中，这种潜移默化的渗透和影响应引起足够重视。

(四)联合战略围堵

美国通过不同机制间的功能联结构建多层级伙伴关系体系，形成对中国“包围式”和“统一阵线式”制衡。“湄公河之友”是美国大范围引入盟友、合作伙伴和国际组织参与湄公河议题的重要途径。由日本、韩国、澳大利亚、新西兰、欧盟、亚洲开发银行、世界银行以及美国与湄公河五国共同组成的“湄公河下游之友”(Friends of the Lower Mekong)每年召开一次部长级会议，其成为“湄公河下游倡议”的最大辅助性机制，旨在改善捐助者在规划和发展援助方面的协调，并为湄公河区域关键政策的优先事项提供对话平台。“湄公河下游之友”曾召开特别会议，除了以上固定成员外，丹麦、芬兰、德国、荷兰、瑞典等国家也参加了会议。2019年“湄公河下游倡议”十周年之际，“湄公河下游之友”发布了一个加强协调的联合声明，表示要探索扩大其成员之间以及与其他湄公河区域机制之间信息共享的途径，就各自的区域努力进行更密切的合作。“湄公河—美国伙伴关系”取代“湄公河下游倡议”以后，“湄公河下游之友”改名为“湄公河之友”。首次召开的“湄公河之友”政策对话会议再次扩大参会主体，主导湄公河—恒河合作的印度、2021年东盟轮值主席国文莱应邀参会，湄公河委员会再次出席会议。2021年8月5日召开的“湄公河之友”首次部长级会议，湄公河委员会秘书处正式成为“湄公河之友”的一员。美国不断引入盟友、伙伴和国际组织等行为主体，不仅能够促进其对湄公河区域开发的捐助和参与，而且能够减轻美国在湄公河区域资源投入上的压力，但不影响美国在其中发挥主导作用。

美湄合作新机制建立后，美国更加强调东盟的中心地位和重要作用。湄公河五国都是东盟的成员国，美湄合作发起之初就重视东盟的作用，东盟秘书长列席“湄公河下游倡议”部长级会议已经成为惯例，“湄公河—美国伙伴关系”部长级会议更是强调湄公河区域作为东盟不可分割的一部分，认为湄公河、东盟区域的繁荣对于实现东盟共同体建设目标和促进印太区域合作的共同愿景至关重要。美国主动与东盟的宏观目标和具体规划相协调，发挥东盟在湄公河、东南亚乃至印太区域平衡中国影响力外扩的作用。克夏认为东盟的集体声音是有力量的，“鼓励东盟在湄公河流域问题上发展共同立场，就像在南海问题上一样”，明确表态美国希望与东盟在湄公河做更多的工作。

对于湄公河区域既有的众多国际机制，美国不但不会取代其中任何一个区域机制，而且利用和团结一切合作机制，彼此协调和互补，试图将湄公河这个“微区域”层面的议题逐渐拓展至次区域、区域、区域间乃至全球层面，推动湄公河议题国际化，帮助美国实现区域权力平衡的目标。

四提升澜湄合作之中国对策思考

面对美湄合作的竞争压力和严峻挑战，中国应对美国在各个议题领域的战略制衡行为进行深入研究，找到自身的战略优势所在和对方的战略局限性、薄弱环节，并以此为切入点，进行战略反制。同时，反省自身存在的短板，不断提升澜湄合作的竞争力。

(一)水资源议题“去安全化”

水资源议题是美国屡次向中国集中发难的问题。在美国的攻势和影响下，中国在湄公河的水资源开发已经被高度政治化、污名化、“安全化”。对于湄公河国家而言，湄公河水资源开发也是其最为关切的问题之一，涉及湄公河流域约6500万人的生计和粮食安全。澜湄合作“因水而生，因水而兴”，澜沧江—湄公河连接着中国与湄公河五国，是构建澜湄国家命运共同体的天然纽带。中国理应将水资源问题作为澜湄合作的优先领域和最重要的议题。澜湄合作机制确定了三大合作支柱和五个优先合作方向，并且在此基础上进一步拓展合作领域，形成“3+5+X”合作框架。虽然水资源议题受到的关切最多，承受的压力最大，但水资源合作在促进中国与湄公河下游国家紧密联系方面发挥了最重要的作用，应该“突出水资源合作在澜湄合作机制中的‘起点’与‘纽带’地位”，将水资源合作作为首要合作议题。如果在水资源合作问题上与湄公河国家没有处理好关系，其他领域的合作难免受到牵连和影响。即使其他领域的合作处理得很好，也会受到水资源问题“安全化”的严重影响，导致产生木桶效应。

2020年11月30日，中国与湄公河五国在北京共同启动澜湄水资源合作信息共享平台网站，澜湄六国的水利主管部门未来可进一步推动、完善平台建设，并依托和利用这个平台早日实现澜湄六国水资源领域数据、信息、知识、经验和技术的全面共享，为澜湄流域水资源综合管理、合理开发利用及其保护提供决策依据与技术支持，向全世界展示澜湄水资源合作取得的丰硕合作成果。针对美国利用湄公河委员会牵制中国，中国应重新评估是否加入湄公河委员会。美国“重返”湄公河区域以来，一直强调和突出湄公河委员会的作用，划拨专门经费支持委员会的工作，加强下游国家的团结，对上游水资源开发进行监测，其根本动机是想通过湄公河委员会达到更大程度地制约中国的目的。美国政府不仅没有敦促中国正式加入湄公河委员会，反而担心中国通过澜湄合作机制削弱甚至取代了湄公河委员会。一旦中国加入湄公河委员会，虽然在水资源问题上会受到更多的约束和规范，但是美国在这个问题上的“排他性”目标将大大受损，利用湄公河委员会的空间进一步缩小，美国对湄公河委员会的影响力也势必会大打折扣。鉴于此，中国应该综合评估考虑，是否应该加入湄公河委员会，如果选择加入，就要进一步研判何时是适当的时机。

(二)建立互联互通领域的世界品牌

美国在湄公河互联互通领域持续发力，积极引入私营资本，颁布了相关的法律支持文件，宣扬其所秉持的价值观，突出“美国方式”，挑战中国在互联互通领域的传统地位。中国应扬长避短，推动中国基础设施建设品牌走向全世界，打造在互联互通领域无可替代的世界品牌，这样不仅能扩大市场份额，使中国在基础设施领域成长为真正无可替代的 “世界第一”，还能化解美国“去中国化”的战略意图。

东南亚面临着巨大的能源和基础设施投资缺口，而湄公河国家在东盟成员国中经济发展相对落后，与海洋国家相比存在着明显差距，对基础设施建设的需求更为强烈。美国等西方国家的基础设施建设报价一般比中国高出2-3倍，且建设周期更长，长周期又进一步加大了建设的总成本。而中国依托“一带一路”、亚洲基础设施投资银行以及专项设置的澜湄基金，不仅投入的资金规模庞大，而且建设成本较低，建设效率高，建设周期短。中国可凭借和强化自身在基础设施领域的三大显著优势，积极对接《东盟互联互通总体规划2025》的任务目标，编制“澜湄国家互联互通规划”，高质高效付诸实施，打造旗舰项目。中国的“一带一路”和国家标准化举措有助于快速地推动东南亚区域的基础设施项目，这不仅是东盟实现其愿景必需的，更是湄公河国家推进现代化建设过程中迫切需要的。湄公河国家难免会对比中美承建的基础设施产品，产品质量不仅影响市场份额，而且事关国家形象。高质量的基础设施产品就是最有效的软实力推进战略工具，它会让湄公河国家民众主动为中国所提供的产品建立美誉度。而基础设施建设领域巨大的资金缺口是任何一个国家都难以负担和承受的，仅凭中国的国有资本也无法填补缺口，中国可适当引入私营资本作为对外投资的有效补充和重要组成部分，不仅有助于消除美国和湄公河国家对中国国有资本投资的担忧，同时也可以驳斥美国所谓“债务陷阱”的逻辑及其双重标准。

(三)打造澜湄青年交流品牌项目

美国在青年精英培养上的深谋远虑，应该尽早引起中国的高度警觉，同时中国需保持战略耐心，并从中创造性地学习一些可以借鉴的经验，打造高水平的人文交流品牌项目。

中国非常重视与湄公河国家的人文交往，人文社会交流是澜湄合作机制的三大支柱之一，自该机制正式启动以来，中国与湄公河国家在文化、旅游、教育、卫生、媒体及民间交流与地方合作方面开展了大量活动。《澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018—2022)》提出要“推动青年交流，打造澜湄青年交流品牌项目”。澜沧江—湄公河流域治理与发展青年创新设计大赛作为促进澜湄青年交流的文化项目近年来崭露头角，现已基本形成六国轮办机制，具有一定的特色和影响力。其参考联合国《2030年可持续发展议程》所设定的全球性目标，兼顾本区域的特色问题，服务澜湄合作机制，被列入澜湄合作项目清单。但是，无论其设定的目标还是其影响力扩散，都无法对冲被喻为“总统项目”、以培养下一代领导人为目标的YSEALI。中国可通过澜湄合作机制打造更高端的品牌项目，所设计的项目应是一套有计划、有步骤、以目标驱动的，集技术、制度和理念为一体的输出体系，即所有入选的湄公河国家青年应争取通过参与项目来实现澜湄合作的预期目标。例如，如何解决洞里萨湖的综合治理，如何开发再生能源作为水力发电的补充，如何实现湄公河区域诸多合作机制的彼此合作，如何增进澜沧江—湄公河全流域的协调和管理，建立综合治理架构，如何化解组建澜湄合作机制国际秘书处的制约因素等等，可通过这样的一些项目，把澜湄青年交流品牌项目打造成高规格、高层次、高要求、高标准、高目标及高知名度的、对冲YSEALI的精品项目，从而更好地促进中国与湄公河国家的人文交流。

(四)提升澜湄合作机制的竞争力

澜湄合作机制起步较晚，历时较短，是一种新生的、正在成长和不断成熟的新机制。作为后起的合作机制，其需要通过制度设计、规范创建、议程设置、行为履行四大路径不断提升自身的竞争力，才能在与美国激烈的区域竞争中保持竞争优势。

在制度设计方面，中国需要不断完善和创新澜湄合作机制，在此基础上加强对美湄合作制度设计最新变化的研究，仔细研读美湄合作的政策对话会议、部长级会议、高级官员会议以及未来有可能召开的领导人会议上所颁布的各种声明、宣言和行动计划等官方文件，跟进美国国务院发布的美国高级官员关于美湄合作的发言、史汀生中心和东西方中心等智库举办的会议与发布的报告，并结合自身情况有针对性地不断完善澜湄合作机制的制度设计；在规范创建方面，依托“共饮一江水”的天然条件，中国提出了“澜湄国家命运共同体”理念及其建设规范，未来的重点工作是如何让这个共有规范深入民心，内化到澜湄国家的议程设置和行为履行中，而这是最艰巨的任务，可以考虑提出过渡性、支撑性、细致性以及具有操作性的次级规范以支持终极规范的实现。同时，应正面回应“东盟印太展望”，学习美国的经验，邀请东盟秘书长、东盟轮值主席国参加澜湄合作的部长级会议甚至是最高级别的领导人会议，将东盟中心地位写入澜湄合作领导人会议宣言中，促进“中国方式”与“东盟方式”和谐共生，支持东盟在湄公河具体议题上发挥中心作用。基于中美都坚持东盟“中心地位”的原则，可以东盟为平台促进中美在湄公河非传统安全议题上实现合作；在议程设置方面，具体议题的选择、设置要慎重评估和精心考虑，既要使其符合中国与湄公河国家的能力、需求和意愿三个基本条件，也要对照美湄合作的议程设置，知己知彼，未雨绸缪，为机制竞争做好充足的准备。同时，要防范美国利用东盟主席国设置优先议程的能力在东盟框架下给澜湄合作制造障碍。在行为履行方面，中国作为领导者必然要承担更多的责任，投入更大的人力、物力和财力，在遇到湄公河区域紧急事件或者突发问题时，还需承担起行动指挥者、先期执行者、重要出资方和区域协调者的角色。

结语

中美全面竞争是百年未有之大变局的核心特征，这是百年来首次在东西方国家之间出现的全面竞争，而不再局限于西方国家内部。中美作为世界级大国，在全球及不同区域层次存在竞争。湄公河区域是中国的西南门户，是“一带一路”的战略交汇区，也是中国践行周边命运共同体的先行先试区，是中国战略崛起的重点区域和最有可能的突破方向。正因为如此，它也成为美国作为离岸平衡手遏制中国崛起的前沿战略阵地。奥巴马政府战略重心的东移，就以湄公河区域为战略切入点之一，发起了“湄公河下游倡议”。特朗普政府的“印太战略”将湄公河区域视作实现战略目标的关键区域，发起了“湄公河—美国伙伴关系”，制衡中国的力度不断加剧。拜登政府继续深耕湄公河区域，将美湄合作关系作为本届政府的优先工作任务。美国湄公河战略重塑的根本目标在于应对中国的战略崛起，未来澜湄合作将面临更加严峻的挑战和压力。水资源问题“安全化”是美国为更有力地制衡中国所做的准备，加强互联互通议题竞争是要以“美国方式”正面挑战中国的优势领域，培育亲美青年领袖是美国投资湄公河国家下一代领导人的深远战略布局，强调东盟中心地位、引入更多行为体参与湄公河议题及寻求美湄合作新机制与其他机制的互补，是进一步排斥和围堵中国，每一项举措的未来影响力都不容小觑。因此，中国应利用与湄公河国家山水相连的地缘优势，推进水资源合作议题“去安全化”，保持互联互通领域的战略优势，打造软实力输出的品牌项目，以及提升澜湄合作机制的竞争力，以挫败美国在湄公河区域对中国的战略制衡意图，扎实推进澜湄国家命运共同体建设。