重塑地区秩序：拜登政府的东南亚政策及其影响

2022-06-04 02:39:30简斌华

东南亚研究 2022年2期

陈菲简斌华

特朗普政府时期，东南亚是一个相对被美国忽视的地区。特朗普政府对“美国优先”的偏好，使得东南亚在美国外交中的地位显著下降，美国与东盟国家的关系尤其是政府间关系受到损害，引发了东盟国家对美国作为战略伙伴的可靠性的怀疑。拜登执政后，东盟国家对新一届美国政府的东南亚政策抱有期待。但直到拜登执政100天时，他既没有与东盟国家领导人举行正式会晤，也没有同东盟国家领导人通电话。这与特朗普执政100天时的状况一致，东南亚似乎依旧处于美国外交布局中的边缘位置。正如新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究所高级研究员马尔科姆·库克(Malcolm Cook)所说，东盟国家希望拜登政府加强与东南亚的接触，但拜登政府“远未达到这种期望”。然而，自2021年6月以来，拜登政府在东南亚的外交活动显著增加，东南亚在美国外交战略中的重要性有所提升。目前，拜登执政已满一年，从其在东南亚已采取的行动来看，拜登政府对特朗普政府的东南亚政策做出了调整。张宇权、刘奕玮通过梳理拜登政府东南亚政策的内容，发现拜登政府在政府间往来、南海争端、对外援助、民主和人权问题等方面对特朗普政府的东南亚政策进行了较大调整，并分析了调整的原因及制约调整效果的因素。美国学者安·玛丽·墨菲(Ann Marie Murphy)认为，在抗击疫情和复苏经济成为东盟各成员国优先事项的背景下，“疫苗外交”为美国“重返”东南亚提供了重要机遇，而贸易战略的欠缺则构成一大障碍。新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授詹姆斯·考伯垂(James Crabtree)强调，尽管拜登政府试图弥补上任初期对东南亚地区的忽视，但受制于东盟国家对中国的态度、美国地区经济影响力减弱等因素，拜登政府东南亚政策调整的连续性还有待观察。目前，国内外学界对于拜登政府东南亚政策的研究成果并不丰富，本文将通过梳理拜登政府东南亚政策的内容，比较其与特朗普政府的不同，并分析其影响和未来走势，从而有助于我国更好地应对美国在周边地区的布局。

一美国东南亚政策的新变化

东南亚地区国家以中小国家为主，但由于其独特的地缘政治禀赋，中国“一带一路”倡议与美国“印太战略”在此交汇，使东南亚成为中美竞争的前沿地带。在对华政策方面，拜登政府延续了特朗普政府“强硬”的总基调。从特朗普政府到拜登政府，美国对中国的定位由“试图挑战美国全球主导地位的战略竞争者”变成“唯一能够对当前国际秩序构成威胁的竞争者”。到目前为止，体现拜登政府东南亚政策思路的官方文件主要有2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》(以下简称“《指南》”)和2022年2月发布的《美国的印太战略》。《指南》指出，“为对付美国的敌人、维护美国的利益，美国需要在印太和欧洲地区保持最强大的存在”，表明印太和欧洲地区是拜登政府对外政策的重心。《指南》还明确提到了东盟：“为实现共同目标，美国将深化与印度的伙伴关系，并与新西兰及新加坡、越南等东盟国家展开合作”，表明东盟国家是美国实现其“印太战略”目标的重要合作伙伴。在《美国的印太战略》中，拜登政府表示“欢迎一个强大而独立的东盟在地区事务中发挥引领作用”，并且将“中国在印太地区的胁迫和侵略”视作“印太地区越来越多的挑战”中最重要的挑战。基于此，拜登政府的东南亚政策带有明显的制华特征。拜登上台以来，美国的东南亚政策出现了以下三个方面的变化：第一，在改变特朗普政府单边主义偏好的同时，也调整了美国传统的多边主义，这种调整以建设小多边机制、弱化“东盟中心”为特征；第二，进一步增强美国在南海的军事存在；第三，提出以“重建美好世界”和“印太经济框架”为代表的经济倡议。

(一)重塑美国的多边主义，弱化“东盟中心”

与特朗普政府的单边主义作风不同，拜登更加重视国际机制和盟友体系在维护美国领导地位中的作用，表现出多边主义的偏好。拜登在2020年总统竞选期间就曾说过，“应对中国‘挑战’最有效的方式就是与盟友和伙伴国一道，共同对抗中国。”拜登执政后，也多次强调盟友和伙伴国在美国外交中的重要性。拜登指出，“美国将修复联盟关系，再次同世界进行交往，这不仅是为了应对昨日的挑战，也是为了应对今日和明日的挑战”；“盟友是美国最大的资产……美国将与盟友和伙伴国展开合作，恢复在国际组织中的地位，从实力地位与中国展开竞争。”

东盟是东南亚地区最重要的区域组织，“东盟中心主义”得到了国际社会的广泛认可。虽然拜登政府多次在外交场合表示尊重东盟的中心地位，但更多地停留在口头上，实际上更加偏好“美日印澳四方安全对话机制”(以下简称“四方安全对话”，也称“QUAD”)和“美英澳三边安全伙伴关系”(以下简称“三边安全伙伴关系”，也称“AUKUS”)这类小多边安排。

拜登执政初期对外政策的优先事项是修复与北约盟友及印度、澳大利亚、日本、韩国等印太地区主要大国的关系。完成此步骤后，拜登政府开始在印太和东南亚地区建设小多边机制。

拜登政府构建小多边安排的第一步是推动“四方安全对话”机制化。“四方安全对话”最初只是一个松散的多边安排，在特朗普政府时期其作用有所加强。到了拜登政府，“四方安全对话”的作用进一步增强，制度化水平进一步提高，高层会议常态化。2021年2月18日，美国国务卿布林肯与日本、印度、澳大利亚外长通话，四国外长就“每年至少举行一次部长级会议，定期举行高层和工作会议”达成共识。2021年3月12日，拜登与时任日本首相菅义伟、印度总理莫迪、澳大利亚总理莫里森举行了线上会议，这是拜登上台后主持召开的首个多边会议，也是“四方安全对话”自2004年成立以来的首次最高领导人峰会。四国领导人强调，“保持印太地区的自由、开放与稳定是四国共同追求的目标，其实现与否关乎地区乃至世界的未来”，这充分显示了四国对印太地区的重视。2021年9月24日，四国领导人实现了线下会晤，表示将努力推动“四方安全对话”成为维护地区和平、稳定、安全与繁荣的重要力量，并将此次会议视作一个重要契机，来推动四国乃至其它有关国家的注意力重回印太地区。2022年2月11日，美国国务卿与日、印、澳外长再次进行通话，探讨了有关疫苗供应、海上安全、网络安全等合作事宜。2022年3月3日，四国领导人进行通话，重申了共同建设自由、开放的印太地区的承诺,并计划未来几个月在东京进行第二次线下会面。

除了强化现有机制，拜登政府还组建了新的小多边安排。基于“长久以来的地区愿景”和对“基于规则的国际秩序”的承诺，美国、澳大利亚和英国于2021年9月15日宣布建立“三边安全伙伴关系”。三国领导人表示，“三边安全伙伴关系”旨在“深化外交、安全及防务合作，加强各方的安全和防务能力，以共同应对21世纪的挑战”。尽管联合声明中没有明确的指涉对象，但在中美博弈日趋激烈的大背景下，外界普遍认为所谓的“挑战”就是中国在印太地区日益增长的影响力，尤其是中国在南海日益自信的姿态。三边安全伙伴关系是美国印太联盟体系衍生出的最新机制，地区架构可能因此出现一些新的变化。三边安全伙伴关系一方面将美国的传统盟友英国引入印太地区，利用英国在这一地区的盟友、伙伴及军事设施，另一方面，进一步巩固和增强澳大利亚作为印太“南锚”的战略实力。三国在政治体制、语言文化、战略意图等诸多方面具有相似性，有利于克服“集体行动的困境”，客观上有利于提高美国的行动效率和对印太和东南亚地区安全秩序的塑造能力。

反观东南亚，拜登上台后一段时间内既没有与东盟国家领导人会晤，也没有与东盟国家领导人通话，使外界怀疑拜登政府是否会延续特朗普政府的做法，继续忽视东南亚。这引发了东盟国家和美国学界、政策界的担忧，他们担心美国对东南亚的持续忽视可能最终使东盟国家完全“倒向”中国。在国内外因素的推动下，自2021年5月以来，拜登政府对东盟国家展开了密集的外交“攻势”：5月29日至6月4日，美国副国务卿温迪·舍曼出访印尼、柬埔寨和泰国，这是拜登上台4个多月后派出的首位到访东盟国家的国务院高级官员。7月26-29日，美国防长劳埃德·奥斯汀出访新加坡、越南和菲律宾。8月22-26日，美国副总统卡玛拉·哈里斯出访新加坡和越南。10月27日，美国总统在时隔4年之后再次出席了东亚峰会。11月16-18日，美国商务部长吉娜·雷蒙多出访新加坡和马来西亚。11月27日至12月4日，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·J. 克里滕布林克访问了印尼、马来西亚、新加坡和泰国。12月13-15日，美国国务卿布林肯对印尼和马来西亚进行了访问。此外，拜登政府还于2022年5月12-13日在美国举办了美国—东盟特别峰会。

拜登政府的“印太地区协调员”库尔特·坎贝尔2021年7月指出，“为了实现更加有效的亚洲战略，采取更加有效的印太手段，美国需要在东南亚做更多的事情。”一系列美国高层对东南亚的访问和(视频)会议的举行证实了拜登政府对东南亚的重视。然而，从拜登政府强化“四方安全对话”和建立“三边安全伙伴关系”的行动中，不难看出美国抛开东盟在东南亚另设多边机制的企图。这是因为，过去美国希望依靠东盟国家阻止中国影响力在该地区的扩散，然而，一方面东盟国家实力有限，另一方面，东盟国家在中美之间采取了“对冲”策略，坚持不“选边站”的立场，使美国认识到“不能再完全指望东盟解决‘印太战略’的核心问题——应对中国的挑战”。基于此种考虑，美国亟需在东南亚构建新的、更加有效的机制来制衡中国，但同时也要提防东盟国家感到被边缘化而进一步“倒向”中国，这就塑造了当前拜登政府既疏离“东盟中心”，又与东盟国家保持持续外交接触的局面。

(二)强化在南海的军事存在

长期以来，南海问题都是美国渲染“中国威胁”、介入地区事务的重要抓手。特朗普信奉“以实力求和平”的理念，在其执政期间，美国在南海的军事活动较奥巴马政府时期明显增多，南海局势较为紧张。拜登上台以来，美国在南海的军事存在更是有增无减。

美国在南海彰显军事存在的方式主要有两种：一是在中国岛礁附近进行所谓的“航行自由”行动；二是在南海举行单独或联合军演。

在 “航行自由”行动方面，在奥巴马第一任期的第一年里，美国没有实施“航行自由”行动，在奥巴马第二任期的第一年里，美国也只进行了1次“航行自由”行动。特朗普政府时期，“航行自由”行动的次数显著增多，在特朗普执政的第一年里，美国就实施了5次“航行自由”行动。拜登上台后的第一年里，美国的“航行自由”行动更是达到了6次之多。

从表1可以看出，在奥巴马第二任期的第一年里，美国仅有1次“航行自由”行动，且该次行动是在菲律宾海，并没有直接进入南海，美军表现得较为谨慎。到了特朗普政府和拜登政府时期，美国“航行自由”行动除了在数量上明显增多，其军舰活动范围也扩展到了中国岛礁12海里内水域，挑衅中国南海主权的意味愈发强烈。与特朗普政府相比，拜登政府的“航行自由”行动具有两个新特点：一方面，拜登上任后的首次“航行自由”行动较特朗普政府明显提前，这在某种程度上表明南海问题是拜登政府对外政策的一个优先关注方向。虽然特朗普上任初期在南海问题上有过一些强硬的表态，但直到其上台后4个月，即2017年5月24日，美国军舰才在南海实施了首次“航行自由”行动。拜登上台后，美国军舰的首次“航行自由”行动是在2021年2月5日，此时距离拜登宣誓就职仅过去半个月。另一方面，根据表1，可计算出特朗普政府“航行自由”行动平均间隔时间为91.25天，最短间隔时间为39天，拜登政府的则分别为73.2天、12天。可见，无论是“航行自由”行动的平均间隔时间，还是最短间隔时间，拜登政府与特朗普政府相比都有所缩短。

表1 奥巴马、特朗普、拜登上任第一年在南海的“航行自由”行动比较

除了频繁的“航行自由”行动，拜登上台以来，不仅单独军演，还拉拢盟友和伙伴国进行联合军演(见表2)。

除了上述两种美国惯用的手段，与特朗普政府相比，拜登政府在南海安全中增添了核威胁因素，更加剧了地区局势的不稳定。在2021年9月15日签署的“三边安全伙伴关系”协议中，美国和英国决定向澳大利亚提供一支由8艘核动力潜艇组成的舰队。此外，澳大利亚还将购买美国的远程战斧巡航导弹。为进一步落实该协议，美、英、澳于2021年12月7日召开了联合指导小组会议，三国表示将尽早使澳大利亚列装核潜艇，并同意在接下来18个月的磋商期里采取进一步措施，以确定澳大利亚获得核动力潜艇的最佳途径。在美国看来，澳大利亚离中国更近，增强澳大利亚的军事力量能够使美国在中国周边出现“紧急事态”时缩短反应时间。可见，“三边安全伙伴关系”协议中的核潜艇内容具有明显的威慑中国的意图。

表2 拜登上任第一年美国单独以及与盟友和伙伴国在南海实施的军演

(三)提出新经济倡议，提升美国在东南亚的经济影响力

在评估特朗普政府的“印太战略”时，不少学者都认为经济支柱的相对缺失是其重要缺陷。在东南亚，美国只与新加坡签署了双边自由贸易协定，缺席了“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTTP)和“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)这两个最重要的地区自由贸易协定。《全球贸易评论》在2020年发布的《亚洲贸易简报》中指出，“由于贸易量的减少，美国在亚太地区的经济影响力有所下降，与此同时，中国正成为地区具有压倒性优势的经济力量。”美国马歇尔基金会亚洲和未来地缘政治项目主任杰米·弗莱认为，特朗普政府“印太战略”的最大问题在于“缺乏连贯的区域贸易和经济议程”。美国布鲁金斯学会的外交政策项目研究员林赛·福特也认为，“特朗普政府的经济战略大概是其‘印太战略’中最具争议和欠发达的要素。”为了弥补和增强美国“印太战略”的经济支柱，拜登政府提出“重建美好世界”倡议和“印太经济框架”。

在特朗普政府“蓝点网络”计划的基础上，拜登政府于2021年6月12日发起一项名为“重建美好世界”的全球基础设施建设倡议。按照美国的说法，“重建美好世界”倡议是“由主要民主国家主导的，基于价值观、高标准、高透明度的基础设施建设伙伴关系”，试图从这些方面凸显该倡议的优势，与中国的“一带一路”倡议区别开来。

此外，拜登于2021年10月27日在东亚峰会上宣布，美国将与东盟国家共同打造一个“印太经济框架”。11月17日，美国商务部长吉娜·雷蒙多在新加坡访问时表示，“印太经济框架”将是“灵活的和包容的”，美国将于2022年初正式启动“印太经济框架”的制定程序，访问东南亚的一个重要目的是就此与潜在伙伴国进行协商。虽然“印太经济框架”才提出不久，具体内容还在酝酿之中，但从美国政府官员的表述来看，“印太经济框架”将包括“贸易便利化、数字经济、技术标准、供应链韧性、碳中和与清洁能源、基础设施建设、劳工标准”等内容，成员国可能会是日本、韩国、澳大利亚、新加坡、马来西亚、泰国、新西兰等美国印太盟友与合作伙伴。“印太经济框架”与“重建美好世界”倡议的提出，体现出拜登政府加强与东南亚的经济联系、与中国展开经济竞争的意图。

除了提出两个经济倡议，拜登政府对数字经济这一新兴领域给予了特别关注。新冠肺炎疫情进一步催生了东盟国家对数字经济的需求。到2025年，东盟国家的数字经济规模预计将达到3630亿美元。新兴产业的发展需要相应政策和制度支持，美国将在数字经济领域的规则制定权视作其领导地位的一个重要体现。考虑到中国与东盟国家之间发展迅速的数字贸易，美国认为“数字经济不仅是一个增长中的市场”，也是中美在印太和东南亚地区展开竞争的重要领域。为此，拜登政府加紧了在数字经济领域的布局：2021年1月22日，美国参加了第一届美国—东盟数字部长会议；2021年10月8日，美国参加了第二届东盟—美国网络政策对话；在2021年10月27日的东亚峰会上，美国和东盟发表了《东盟—美国领导人关于数字发展的声明》。拜登政府正考虑制定一份面向东盟国家的、将中国排除在外的数字经济贸易协议，其目的是按照美国单方面的意愿来管理数据信息的使用，并推动美国与东盟国家数字贸易的发展。数字经济规模的扩大是东盟国家的一个重要发展趋势，而美国试图依靠其技术优势，成为这一领域的领跑者。因此，未来美国极有可能加快完善数字经济领域的规则，以彰显其在东南亚的领导地位。

除了传统的政治、经济和军事领域，拜登政府还打算在公共卫生、气候变化、人文交流等领域与东盟国家开展更广泛的合作。2021年10月26日，在美国—东盟峰会上，拜登宣布将向东盟提供1.02亿美元，用于气候、健康、教育等方面的合作项目。此外，拜登重申了将向东盟提供4000多万剂疫苗和2亿多美元紧急卫生和人道主义援助的承诺。在2022年2月发布的《美国的印太战略》中，拜登政府也强调“美国将深化与东盟国家的长期合作，在卫生、气候与环境、能源、交通、性别平等领域启动新的高级别接触”，“美国与东盟国家不仅需要把双方的政府联系在一起，而且需要把双方的人民联系在一起……为此，美国将重振与东盟国家的青年领袖、教育交流、英语培训等民间交流项目”。

总而言之，拜登政府的东南亚政策是在“印太战略”的大背景下构思和实施的，该战略包含两个相辅相成的主要目标，即重建美国在印太地区的联盟、伙伴关系和多边参与，以及制衡美国最重要的战略竞争对手——中国的实力增长。因此，在中美博弈中赢得战略优势是拜登政府的核心考虑，也是其东南亚政策总体框架和具体内容制定的基础。因而，拜登政府增强在南海的军事力量，对中国进行战略威慑的倾向日趋明显，其目的是维护美国所信奉的“自由航行”原则、护持美国的海洋霸权。而拜登政府加强与东盟国家的外交接触，并计划在基础设施建设、数字经济、供应链韧性等领域深化合作，表明拜登政府意图在新兴领域抢占规则制定权。

二拜登政府东南亚政策的影响

拜登上台以来美国东南亚政策的变化与调整可能产生三个方面的影响：第一，以“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”为代表的小多边安排破坏了“东盟中心主义”的地区架构；第二，拜登政府强化在南海的军事存在，加剧了地区安全局势的不稳定；第三，拜登政府加大对东南亚地区的投入，企图迫使东盟国家“选边站”，增加了中国周边外交的复杂性。

(一)破坏“东盟中心主义”的地区架构

“东盟中心主义”的含义是，“在开放、透明和包容的地区架构中，以东盟为中心，开展与外部伙伴的合作”，该原则已被写入了2007年通过的《东盟宪章》中。在“东盟中心主义”的引领下，东南亚地区合作取得了东盟地区论坛、“10+1”和“10+3”对话机制、东亚峰会等诸多成果。然而，东盟中心地位的取得并不是自然而然的结果，其稳固程度也不是一成不变的。实际上，东盟中心地位受制于三个影响因素：首先，东盟在处理大国关系中“不偏不倚”的立场，即不“选边站”；其次，域内外大国对东盟中心地位的认可；最后，大国在印太地区的合作多于竞争。基于此，美国构建的以“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”为代表的小多边安排，将可能从三个方面冲击东盟的中心地位。

首先，小多边安排可能会改变部分东盟国家在中美之间的中立立场。东盟在大国关系中的中立立场是东盟引导区域合作的过程中左右逢源、得到多方支持的一个重要条件。然而，随着“四方安全对话”的固定化和机制化，美国开始考虑将其扩展为“QUAD+”，即将新加坡、印尼、越南、马来西亚、菲律宾等东盟国家也纳入进来。由于利益偏好和对华认知的不同，东盟国家对“QUAD”和“QUAD+”的态度也有所不同。但值得注意的是，拜登上台后东盟国家对“四方安全对话”的接受程度较特朗普政府时期有所提高。根据2020年1月公布的东盟国家民意调查结果，有45.8%的受访者认为“四方安全对话”对东南亚地区安全具有积极影响。而到了2022年，有58.5%的受访者表示希望进一步加强“四方安全对话”机制，其中菲律宾(81.6%)、老挝(75.0%)和越南(65.9%)占比最高。至于“三边安全伙伴关系”，由于其才建立不久，大多数东盟国家仍持观望态度。根据民调结果，有36.4%的受访者表示“三边安全伙伴关系”“有助于平衡中国不断增长的地区军事实力”，其中缅甸(63.0%)、菲律宾(60.0%)和新加坡(50.9%)占比最高。未来，如果“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”能够继续改善东盟有关国家的安全认知，地区国家对这两个机制的支持度还可能会进一步提高，在这种情况下，东盟国家能否坚持中立立场还有待观察。

其次，小多边安排反映了美国对东盟能力的怀疑，东盟中心地位可能会越来越难以得到美国的实质性支持和认可。长期以来，东盟中心地位得到了中国、美国、日本等域内外大国的支持和认可，从而诞生了一系列以东盟为中心的地区多边机制，形成了“小马拉大车”“四两拨千斤”的地区合作局面。反观当下，美国在东盟之外另设小多边安排，并明确提出要“进一步强化四方安全对话作为印太地区首要区域集团的地位”，表明拜登政府已事实上将“四方安全对话”作为其落实东南亚政策所倚重的主要工具。而拜登政府继续保持与东盟国家的接触、不断重申对“东盟中心地位”的支持，不过是美国拉拢东盟国家并利用它们实现美国对外战略目标的一种手段。

最后，小多边安排可能会加剧东南亚的地缘政治竞争，从而弱化东盟的中心地位。东盟国家整体实力较弱，因此东盟能否推进地区合作、保持自身中心地位，在很大程度上取决于东南亚的地缘政治环境。如果主要大国在东南亚的竞争多于合作，东盟推进集体行动的成本将进一步增加，深化地区合作的难度也将进一步增大。当前，无论是“四方安全对话”的强化，还是“三边安全伙伴关系”的建立，都是美国大国战略竞争的组成部分。这种具有鲜明排他性和对抗性色彩的小多边安排，势必遭到中国的强烈反对，从而加剧东南亚的地缘政治竞争。考虑到“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”成员国的实力明显强于东盟国家，且它们更多地关注对华战略竞争，这很可能将东盟寻求地区合作的倡议排除在外，从而削弱东盟在引导地区合作中的地位和作用。

偏好小多边主义本质上是“美国优先”的体现。近年来，美国及其盟友的对华政策存在明显的分歧，美国难以在原有的一些多边机制中达成遏制中国的战略企图。相比于多边机制，小多边具有行为体数量较少、成员国利益一致性较高、行动效率较高等优势，更加有利于美国战略目标的实现。因此，从根本上来说，拜登政府推动的小多边主义，旨在服务于美国对外战略目标的实现。

(二)加剧地区安全局势的不稳定

拜登上台以来，美国非但没有减少在南海的军事活动，还在核不扩散与军备竞赛问题上给予澳大利亚“特殊待遇”，或将导致东南亚地区安全局势的恶化。

在南海问题上，拜登政府一方面多次在双边和多边外交场合提及南海问题，另一方面，在南海进行着与特朗普政府同期相比更频繁的军事活动，表明拜登政府无意降低对南海问题的介入程度。在“四方安全对话”领导人会议等多边会议上，以及在美国副总统哈里斯、国务卿布林肯、国防部长奥斯汀等政府官员对东盟国家的访问中，美国都不忘渲染“中国对南海自由与开放秩序的威胁”，并鼓动与中国存在领土争端的东盟国家对抗中国。此外，拜登上台后,美国在南海开展频繁的军事活动，向外界释放了未来美军“航行自由”行动和军演将常态化的信号。随着中国国力的增强，中国维护南海和平与稳定的能力和决心也进一步增强，美国不断在南海问题上制造事端，必将破坏南海的和平与安宁。

在核不扩散与军备竞赛问题上，美国向澳大利亚提供核潜艇妨碍了国际防核扩散的努力。在澳大利亚不是《禁止核武器条约》缔约方的情况下允许其拥有核潜艇，将给东南亚的地区安全前景蒙上核扩散的阴影。尽管自“三边安全伙伴关系”协议签订以来，澳大利亚反复向东盟国家承诺“澳大利亚将继续履行所有核不扩散的义务”“澳大利亚不寻求获得核武器或建立民用核能力”“澳大利亚的核潜艇不会携带核武器”，但东盟国家仍对美、英、澳的核潜艇订单可能造成的核扩散后果表示深深的担忧。正如印尼负责亚太和非洲事务的总干事阿卜杜勒·卡迪尔·贾拉尼所说，“澳大利亚是第一个建造核潜艇的《核不扩散条约》签署国，此举可能会给其它国家树立一个危险的先例。”核扩散前景的一个直接后果就是，地区国家为确保本国安全，可能会将注意力更多地放在增强本国军事力量上，从而催生新一轮的地区军备竞赛。马来西亚总理伊斯迈尔·沙必里·雅各布担心“三边安全伙伴关系”协议在核潜艇方面的合作可能会成为地区军备竞赛的催化剂，并可能促使中美在东南亚地区，尤其是南海，采取更加激进的行动。印尼外交部发表声明称，印尼对“三边安全伙伴关系”协议中的核潜艇内容持“谨慎”态度，印尼政府将密切关注地区未来可能的“持续的军备竞赛和力量投射”。菲律宾总统发言人哈里·罗克表示，菲律宾担心“三边安全伙伴关系”协议可能会“引发地区军备竞赛”。可见，东盟国家普遍认为“三边安全伙伴关系”协议中的核潜艇合作内容将给东南亚安全增添核威胁的因素，从而导致地区安全局势恶化。

(三)增加中国周边外交的复杂性

自2021年5月以来，拜登政府加大了对东南亚的外交投入，试图拉拢东盟国家、恢复美国在东南亚的影响力，这给中国的周边外交带来了一定程度的挑战。

中国与东盟国家的长期交往使双方的经贸联系日益密切，政治互信有所提高，但这并不意味着中国与东盟国家的关系牢不可破。由于东盟国家与中国之间存在着较大的实力差距，东盟国家倾向于认为“它们在与中国日益加深的相互依赖关系中处于较为弱势的地位”。基于此，东盟国家习惯于在大国关系中采取“对冲”策略。然而，新冠肺炎疫情暴发以来，中国向东盟国家捐赠了大批疫苗和医疗物资，帮助东盟国家应对疫情、恢复经济，这与特朗普政府对东南亚相对忽视的态度形成鲜明对比，较大地增强了中国在东南亚的影响力，从而引发了东盟国家对中国影响力的担忧。根据新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究所2021年2月发布的东盟国家民意调查报告，75.9%的受访者认为中国是东南亚最具影响力的经济力量，68.0%的受访者对中国的经济影响力表示担忧；49.8%的受访者认为中国是东南亚最具政治和战略影响力的国家，86.5%的受访者对中国的政治和战略影响力表示焦虑。可见，东盟国家对于中国发展的担忧并没有随着双方互动的增多而大幅减少，东盟国家内部仍存在很大一部分对中国持疑惧态度的群体。

拜登上台后将注意力转向东南亚，在一定程度上顺应了上述群体的期望，为美国拉拢东盟国家提供了机会。根据2021年的民调结果，54.7%的受访者将美国视作可靠的战略伙伴，较2020年增加了20.5%，尽管2022年这一比例下降至42.6%，但总体而言，拜登上台后东盟国家对美国的信任程度较特朗普政府时期有所提高。当被问及“如果必须在中美之间‘选边站’，你将选择哪国”时，选择美国的比例从2020年的53.6%增加到了2022年的57%，选择中国的比例则从2020年的46.4%下降到2022年的43.0%。经过拜登政府在东南亚的经营，东盟国家对美国的信心有所回升。根据2022年的民调结果，36.6%的受访者将美国视作“维持基于规则的地区秩序和国际法的领导者”，较2021年上升了12.1%；30.1%的受访者将美国视作“维护全球自由贸易规则的领导者”，较2021年上升了10.4%；信任美国的受访者比例从2021年的47.0%上升到2022年的52.8%，怀疑美国的受访者比例则从31.1%下降到29.6%。这些数据表明拜登政府的东南亚政策确实取得了一定成效。就目前来看，虽然东盟国家放弃“对冲”策略、完全倒向美国的可能性较小，但并不排除部分东盟国家可能会借机“倚美制华”，在某些议题上“选边站”，这可能使中国在这些议题上争取东盟国家支持的难度增大。

三美国对东南亚政策的制约因素

无论是《指南》和《美国的印太战略》中关于东盟国家的表述，还是2021年5月以来美国政府官员在东南亚频繁的外交活动，都体现出东盟国家在美国外交战略布局中的作用和地位有所提升。不过，尽管拜登政府加强了与东盟国家的接触，但其东南亚政策能否顺利推进，还面临着国内外诸多因素的制约，从而使美国东南亚政策的调整可能只起到相对有限的作用。具体而言，拜登政府东南亚政策的调整将面临以下三个方面的制约。

首先，美国能否维持对东南亚的持续接触和投入，受到美国国内政治、经济因素的制约。尽管美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·J. 克里滕布林克曾向外界表示，“美国计划将与东盟的接触提升到前所未有的水平”，然而，当前美国国内还面临着疫情防控、通货膨胀严重、种族矛盾尖锐化等一系列国内问题。在这些问题得到妥善解决前，拜登政府东南亚政策的调整仍将受到国内因素的制约。由于未能带领美国迅速重返疫情前的状态、基建法案和一揽子社会支出法案虽获通过但被认为“不及时”等，拜登的支持率总体呈下滑趋势，从上任伊始的53.0%降至如今的42.9%。对于拜登执政第一年里的表现，56.0%的美国民众认为是失败的，39%的美国民众持满意态度。在中期选举的压力下，拜登可能会将精力和财政资源更多地用于国内事务上。面对如何在国内事务与国际角色之间实现平衡的问题，未来美国能否保持对东南亚高频度的外交接触和关注，还存在着诸多不确定性。

其次，中国与东盟国家的关系日趋紧密，拜登政府利用东盟国家平衡中国影响力的努力恐怕难以奏效。虽然中国与东盟国家的某些合作项目可能会受美国因素的影响而出现变数，但合作共赢仍是中国—东盟关系的主流。2021年是中国与东盟建立对话关系30周年，值此之际，中国与东盟于2021年11月22日宣布建立全面战略伙伴关系，标志着双方关系步入了一个新的发展阶段。30年来，中国与东盟在政治安全合作、经济贸易交往、社会人文交流方面均取得了丰硕的成果。在政治安全合作方面，中国与东盟建立了包括领导人、部长、高级官员等在内的多层级、立体式的对话机制，畅通了战略对话渠道，奠定了政治互信的基础。在经济贸易交往方面，自《中国—东盟自由贸易协定》生效以来，中国与东盟的双边贸易额迅速增加，从2009年的1781.8亿美元增长到2020年的6852.8亿美元，中国连续12年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟也于2020年成为中国第一大贸易伙伴。相比之下，美国与东盟的经贸关系远远落后于中国，从2009年到2020年，美国与东盟的双边贸易额仅从1487.8亿美元增长到3622亿美元，只有中国—东盟双边贸易额的一半左右。在社会人文交流方面，中国与东盟国家互相派遣留学生、举办文化交流年等，社会人文交流形式日趋多样。历史表明，在亚洲金融危机、印度洋海啸、禽流感、新冠肺炎疫情等危机面前，中国与东盟之间的合作非但没有减少，反而呈现出逆势上升的态势。因此，虽然美国极力拉拢东盟国家，但中国的发展，尤其是经济发展，给东盟国家带来的利好使它们不愿公开与中国对抗。事实上，只有日本和澳大利亚积极支持美国的“印太战略”，韩国、泰国等盟友以及新加坡、越南等安全伙伴的避险倾向和对冲意愿变得更加强烈，即使不得不做出选择，它们也更倾向于在一些议题上支持中国，在另一些议题上支持美国，而不是完全倒向其中一方。

最后，俄乌冲突在一定程度上分散了美国在印太和东南亚地区的注意力，将给拜登政府东南亚政策的落实带来更多变数和不确定性。美国遍布全球的战略利益使其无法仅关注印太地区。阿富汗撤军减轻了美国的战略负担，使其能够将资源更多用于在印太地区与中国的竞争，然而俄乌冲突的爆发又使美国不得不将注意力转向欧洲大陆。虽然拜登已明确表示美国不会向乌克兰派遣军队，但通过签署向乌克兰提供价值136亿美元的紧急军事和人道主义援助的法案、额外向乌克兰提供8亿美元的武器和弹药援助等，美国正进一步卷入到俄乌冲突中，美国对俄乌冲突的投入很有可能会超出拜登最初对有限利益的表述。尽管坎贝尔表示“美国有能力同时在欧洲和印太地区进行投入，即使可能要付出巨大代价”，但现在的美国是否还具备同时在两个地区进行大国竞争所需的经济和军事资源，仍存在诸多疑问。因此，俄乌冲突如持续下去，美国投入到印太地区的资源将相应减少，从而使拜登政府东南亚政策的落实具有更多不确定性和不连续性。

四结语

特朗普政府时期，美国虽然出台了“印太战略”，但东南亚作为印太地区的重要组成部分却遭到了美国的忽视。拜登上台后，对东南亚的态度经历了由相对忽视到重新重视的转变，东南亚在美国外交战略布局中的地位和重要性得到了提升。

拜登执政一年来的东南亚政策呈现出三个特点：第一，与特朗普政府相比，拜登政府的东南亚政策更加全面，不仅关注传统的安全、政治和经济面向，对美国与东盟国家的医疗卫生合作、气候变化与环境治理合作、人文交流等领域也给予了较大程度的关注。第二，对比特朗普政府，拜登政府的南海政策更具进攻性。诉诸“航行自由”行动是美国介入南海问题的主要手段，拜登政府延续了特朗普政府时期将权力下放到军方的做法，美军实施“航行自由”行动的频率和挑衅程度进一步提高。此外，拜登政府改变特朗普政府单独制衡中国的做法在南海问题上也得到了体现，即动员地区内外的盟友和伙伴国共同制衡中国。第三，偏好小多边机制是拜登政府东南亚政策的一个显著特征。拜登政府的多边参与并非对美国传统多边主义的简单回归，各种小多边安排表明拜登政府正在对美国的多边机制和联盟体系做出调整。除了“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”这种带有传统安全关切的小多边机制，拜登政府也在疫苗供应、数字经济、网络安全、供应链安全、基础设施建设等非传统安全领域发出倡议。这种以议题为导向且行为体数量较少的多边合作方式一方面能够减少成员国之间的分歧，另一方面，有助于增强美国在战略目标和议程设置上的主导作用。

拜登政府对美国东南亚政策的调整或将重塑地区秩序。一方面，美国联合英国和澳大利亚组成“三边安全伙伴关系”，以及增强在南海的军事威慑，在一定程度上表明美国“地缘战略重新回归海洋原则”，美国将更多地发挥其作为海权国家的优势。另一方面，“四方安全对话”和“三边安全伙伴关系”的合作领域已经开始从传统的地缘政治安全向经济安全、网络安全、科技安全等领域拓展，为护持美国的地区军事与经济霸权服务。不过就目前来看，拜登政府东南亚政策未来调整的空间会有多大、美国是否会继续保持与东南亚频繁的接触，还有待于其整体外交布局的进一步明晰，并将受到美国国内外诸多因素的影响。尽管俄乌冲突给拜登政府“印太战略”的推进增加了不确定性，但当前美国不可能完全专注于欧洲事务而忽视中国影响力的不断拓展，因此拜登政府的对外政策兼顾印太地区和欧洲的可能性较大。在乌克兰局势降温前，美国可能无法完全兑现其在印太和东南亚地区的承诺，美国与东盟国家原计划的某些合作事项可能受到影响。这对长期以来习惯于在中美之间实施平衡外交的东盟国家来说，美国承诺的不确定性将使它们在面对中美博弈和竞争时更加谨慎。

尽管美国在印太和东南亚地区的投入可能会因俄乌冲突有所减少，但在美国将中国视为对其世界领导地位的最主要威胁的情况下，拜登政府还是会不遗余力地遏制中国的发展。因此，中国对拜登政府在东南亚的布局应有所应对。

由于安全领域在国家战略议程中具有优先性，当安全矛盾突出时，国家间经济关系也会受到冲击，这意味着美国的盟友是否支持美国的战略议程，首先取决于其与中国是否存在安全矛盾以及这种矛盾能否得到管控。因此，中国与美国的盟友加强在双边安全领域的信任措施建设、保持在多边安全机制上的立场协调、缓和它们对中国崛起的忧虑，将有助于它们继续维持对华战略对冲的局面。基于此，中国或许可从三个方面发展与东盟国家的关系。首先，充分利用现有的地区合作机制，在《区域全面经济伙伴关系协定》、湄公河—澜沧江合作、“一带一路”倡议等的基础上，开展在医疗卫生、数字经济、网络安全、供应链稳定、气候变化和环境治理等新兴领域的合作，充分发掘中国与东盟国家之间可能的合作领域。其次，加强与越南、菲律宾等南海争端国的沟通与协调，尽快达成《南海各方行为宣言》的最终签署，这有利于削弱美国搅局南海的一个重要抓手，减轻东盟有关国家对中国的威胁认知。最后，充分利用官方和民间的对话平台，减少中国与东盟国家之间的误解，增强彼此的战略互信。中国与东盟国家关系中存在的一个重要问题是政治互信程度的提升速度跟不上经贸关系发展的速度。根据民调数据，从2019年到2022年，东盟国家民众不信任中国的比例从51.5%增加到58.1%，对美国不信任的比例则从50.6%下降到29.6%。随着中国实力的不断增长，如何减轻东盟国家对我国的疑惧心理，是我们今后需要面对的重要课题。尽管美国的东南亚政策在拜登上台后出现了变化，但我国只要坚持在“亲诚惠容”的理念和“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针的指导下与东盟国家交往，充分尊重东盟国家的独立与主权，支持东盟的中心地位，相信中国与东盟国家的关系不会因拜登政府东南亚政策的调整而出现剧烈波动。