首都发展的阶段演进及内涵特征

柯文进

首都发展是“国之大者”。“建设一个什么样的首都”和“怎么建设首都”，是进入新时代以来习近平总书记多次视察北京时提出的重大理论和实践问题。要回答好首都发展的时代之问，就需要准确把握好首都发展的时代特征和科学内涵。

一、首都发展的阶段演进

(一)首都建设阶段

20世纪50年代至90年代初为首都建设时期。1949年北平和平解放后，百废待兴，原有城市基础功能和基础设施难以满足首都的发展需求，在北京市委和市政府的统筹领导下，出台了城市总体发展规划来谋划首都建设工作。为了保障首都的政治职能，在东西长安街和西郊建成了一批党政机关办公区，以及人民大会堂等政治会议场地；为了更好地体现首都的文化职能，建成了中国历史博物馆、民族文化宫等文化交流场馆；为了保障首都的国际交往职能，在建国门外日坛地区建设了外国驻华使馆和公寓区，以及钓鱼台国宾馆等外交接待场所；为了发展科学技术职能，在中关村开始建设科研基地，同时扩建了北京大学和清华大学，新建了以“八大学院”为代表的一批高等院校；为了支援社会主义现代化建设和完善自身造血功能，集中建设了一批钢铁、机械、化工和纺织等工业区；为了成为改革开放初期全国经济发展的“排头兵”，依托首都科技文化优势初步构建了以第三产业为主体的产业发展格局。因此，这一阶段的主要任务是：完善城市基础设施，保障首都功能正常发挥。

(二)首都经济阶段

20世纪90年代至党的十八大之前为首都经济时期。1997年，北京市第八次党代会提出了“首都经济”的概念，这一阶段的主要特征表现为以下四个方面：第一，发展具有首都特点的内生型知识经济，以高新技术企业为主创建了中关村科技园区，以电子信息、生物医药为代表的高技术制造业逐渐向高技术园区集聚；以高端制造业为主创建了亦庄经济技术开发区，以金融、信息服务为代表的知识型服务业逐渐向中央商务区集聚，首都人才优势对产业发展的知识溢出效应开始显现；第二，在制造业布局上，逐渐从中心城区向郊区转移，部分制造业向河北和天津转移；第三，2008年北京奥运会的举办有力地推动了城市基础设施建设、城市风貌塑造、服务业业态提升等方面的发展；第四，提出做好“四个服务”，即为中央党政军领导机关的工作服务、为国家的国际交往服务、为科技教育发展服务、为改善人民群众生活服务。质言之，这一阶段的主要任务是：积极发展知识经济，优化产业空间布局。

(三)首都发展阶段

十八大以来为首都发展时期。从2013年至今，习近平总书记10次视察北京，18次发表重要讲话，为首都发展指明了方向。这一阶段的特征表现为：第一，明确了新时代首都发展的战略定位和发展目标，将首都定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，提出了建设国际一流和谐宜居之都的发展目标；第二，注重“协调发展”，以非首都功能疏解为“牛鼻子”，实施京津冀协同发展战略，高水平建设北京城市副中心、全力支持雄安新区建设，推动“一核两翼”联动发展；第三，注重“创新发展”，以“三城一区”作为科技创新的主平台，推动全国科技创新中心和国际科技创新中心建设；第四，注重“开放发展”，重点建设国家服务业扩大开放综合示范区和中国(北京)自由贸易试验区；第五，注重“绿色发展”，探索“绿水青山就是金山银山”的实现机制，构建国际一流和谐宜居之都；第六，注重“共享发展”，积极创建国家共同富裕示范区。这一阶段的主要任务是：明确首都功能新定位，构建首都发展新格局。

二、首都发展的内涵特征

首都发展在不同的历史阶段始终以回应时代需求为导向，北京市委在对首都发展的时代背景和演化脉络进行回顾的基础上，适时提出了首都发展的命题。经过一段时间的探索实践，逐渐形成了首都发展的内涵：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记对北京的系列重要讲话、批示为遵循，全面贯彻新发展理念，认真落实以人民为中心的发展思想，围绕首都的四个功能定位，提高四个服务水平，正确处理好“都”与“城”的关系，树立人文北京、科技北京、绿色北京的发展理念，推动北京实现高质量发展，努力构建新发展格局，建设好大国首都和国际一流的和谐宜居之都，以实际行动回答“建设一个什么样的首都”和“怎么建设首都”这一重大的时代课题。

笔者认为，可从以下七个方面来把握新时代首都发展的内涵。

(一)“以人为本”是首都发展的本质要求

作为社会主义大国首都，满足人民群众日益增长的美好生活新需要始终是城市发展过程中的出发点和落脚点，提升人民群众的幸福感和获得感也是首都发展始终追求的目标。首都发展应该着眼于民生所需，聚焦“七有”要求和“五性”需求，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，以持续深化接诉即办改革为抓手解决民生难题，以扩大中等收入群体为着力点稳步推动共同富裕，让人民成为首都发展的“阅卷人”；首都发展应该着眼于社会主义民主政治建设，拓宽人民群众向首都发展建言献策的渠道，建立和完善民众参与首都建设和城市治理的平台，“集民智、聚民力”，让人民群众成为首都发展的“民间智囊”；首都发展应该着眼于持续提升公共服务水平，把北京建设成为具有全球影响力的大国首都和国际一流的和谐宜居之都。

(二)“四个中心”建设是首都发展的全部要义

“政治中心”建设是迈向中华民族伟大复兴过程中的保障性举措，也是首都“四个功能”中最不可替代的一项，应以非首都功能疏解整治促提升行动为抓手推进核心区功能重组，进一步提升政务空间品质，更好地发挥首都政治统领功能；“科技创新中心”建设是首都利用自身科技资源实现首都发展动力变革的重要举措，应依托“三城一区”建设打造世界领先科技园区和科技创新高地；“国际交往中心”建设是打造国际社会观察中国经济社会发展的重要平台，应进一步提升国家主场外交和重大国事活动的保障能力和服务水平；“文化中心”建设是深入挖掘首都文化内涵、发挥首都文化优势的重要载体，应构建古都文化与现代文化交融的文化产业体系，推进公共文化服务体系示范区和文化创意产业引领区建设，为首都发展注入新活力。

(三)“高质量发展”是首都发展的必由之路

高质量发展表现为发展方式的质量变革、效率变革和动力变革。结合首都特色和时代趋势，首都高质量发展体现为：通过建设全球数字经济标杆城市推动首都生产方式、生活方式和治理方式变革，布局5G、工业互联网等新基建，通过建设大数据交易所等激活数据要素潜能，高起点推动智慧城市建设；通过“两区”建设主动融入“双循环”发展新格局，以制度和政策创新为核心，以数字贸易示范区和国家服务贸易创新发展示范区为空间载体，高标准建设对外开放合作试验区；通过构建高精尖经济体系做优首都产业的“白菜心”，布局新一代信息技术产业，做大做强医药健康产业，加快发展新能源智能网联汽车产业等，高质量建设首都现代化产业发展体系；通过培育建设国际消费中心城市，鼓励绿色消费、丰富数字消费、发展体育消费、创新文旅消费，大力培育新消费品牌，以供给侧结构性改革创造新需求；通过绿色低碳发展，对碳排放总量和强度实行“双控”，率先实现碳达峰、碳中和的绿色发展目标。

(四)“科技创新”是首都发展的内生动力

北京应紧扣国家重大战略需求，聚力提升原始创新能力，突破一批“卡脖子”技术，担当好科技创新“领跑者”，加快建设国际科技创新中心。主要做法包括：通过高水平“三城一区”主平台和中关村示范区建设打造创新发展新引擎，依托中关村科学城实现人工智能和量子信息等领域的前沿布局，依托怀柔科学城建立一批重大科技设施平台集群，依托未来科学城营造丰富的产学研生态；通过扎实开展中关村新一轮先行先试改革，加快形成高效的新型举国创新体制，打造世界领先的科技园区，有效盘活科技存量资源，为实现高水平科技自立自强提供有力支撑；通过完善首都的知识产权保护体系，更好地激励创新增量成果，为首都乃至全国经济发展提供不竭的动力源。

(五)“协同发展”是首都发展的战略选择

聚力首都市域蓝筹板块，统筹城乡区域协调发展。支持城南地区崛起，推动京西地区产业转型升级；协调好生态涵养区的生态保护和绿色发展；坚持城乡融合发展，全面推进乡村振兴。“一核两翼”的发展空间布局是实现首都内部协调和首都与周边城市间协调的关键举措。大力提升交通、生态、产业等重点领域的协同发展水平，强化北京“一核”辐射带动作用，努力构建现代化都市圈；高标准建好城市副中心，实现非首都功能的域内转移，为首都功能核心承载区腾出宝贵的发展空间，进一步处理好“都”与“城”之间的关系；高起点建好雄安新区，实现非首都功能的域外转移，为首都发展提供战略纵深空间。

(六)“减量发展”是首都发展的时代特征

“减量发展”是首都在发展方式深刻变革及国家战略引导下的主动担当，更是在新发展阶段尽快缓解“大城市病”的必由之路。严格遵守“双控三线”的要求,坚定不移地疏解非首都功能，以功能调整、规模控制为手段，以城市功能“量”的减法为创新发展、高质量发展腾出空间；坚持减量过程中有增量，在总体做减量的同时，以结构优化和质量提升为手段，通过人口、产业和需求结构的转型从存量中寻找增量，以推动首都发展势能“质”的提升。

(七)“首都安全”是首都发展的基本保障

落实总体国家安全观，把维护政治安全摆在首位，以确保中央党政机关和中央政务活动的绝对安全；完善维护首都安全稳定工作机制，完善反间谍、涉外安全和抵御非法宗教渗透等协调机制；应用数字化技术推动城市生命线系统由中心化向分布式、微循环的多节点网格化转变；切实维护首都意识形态安全，健全网络综合治理体系；强化金融监管协调和风险处置机制，提升经济金融风险防范能力；健全公共安全隐患排查和安全预防控制体系，完善首都城市防灾空间格局，推进韧性城市建设。