北京市机构养老供给现状及环京布局

赵 杨

一、引言

合理的人口规模、适宜的人口结构是特大城市持续发展的动力和要求。有序疏解非首都功能、控制人口规模是北京解决“大城市病”的关键环节。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，其中特别提到要疏解北京“非首都功能”，主要包括教育功能、产业功能和人口功能。疏解人口功能涉及诸多方面，其中疏解老年人口是重要的组成部分。

当前，北京市人均土地资源面积不及全国人均水平的十分之一，人均城乡建设用地不及全国人均水平的二分之一，人均水资源量不足全国人均水平的十分之一。可利用自然资源的匮乏，对首都自然资源的集约利用及可持续发展提出了更大的挑战。2019年，北京市城市建设用地产出率约为24亿元/平方公里，排在广州、深圳、杭州之后，位列全国第四位，仅为广州的74%(据《中国城市统计年鉴(2020)》计算而得)；与东京都市基地、大伦敦、巴黎大区和纽约大都市基地相比差距更大。此外，在国家自然资源部组织的全国564个城市2017年度区域建设用地节约集约利用综合评价中，北京市得分为52.87，位居全国第11位，与排在第一位的深圳市(82.85分)相比，仍有不小的差距。

二、北京市老龄化现状及机构养老需求

截至2021年底，北京市60岁及以上常住人口已达441.6万人，占总人口的20.18%，其中，65岁及以上常住人口占总人口的14.24%，这两个指标分别突破了国际通用的20%与14%的中度老龄化标准。北京市人口老龄化快速发展成为新常态，预计到“十四五”末，人口老龄化水平将达到24%，从轻度老龄化迈入中度老龄化；到2035年，北京市的老年人口将接近700万人(其中高龄老年人口将突破100万人)，老龄化水平将超过30%，进入重度老龄化社会。期间，高龄化趋势加速，社会抚养比持续增长。总之，北京市人口高龄化问题日益凸显，面临着总量大、增速快、区域分布不均衡问题突出等多重挑战。这与北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能定位并不相符。

严峻的老龄化形势为机构养老产业带来了机遇，北京已产生出巨大的潜在需求。从老年人的需求特征来看，未来5-10年，一方面，60岁到75岁这个年龄段的人群基数最大、增长速度最快；另一方面，随着近年来财政投入增加、政府兜底人群的养老问题已逐步得到解决，主要矛盾可能转化为满足老年人需求升级换代的问题。伴随着代际更替和收入水平的提升，“老年人的需求结构正在从生存型向发展型转变”，关注重点由生活保障向生活品质、精神愉悦转型，对宜居环境的需求急剧增长，因而接受专业机构养老的老年人会越来越多。

当前，机构集中养老服务仅满足了北京市5.2%的基本需求。国开行研究院养老服务业课题组认为，未来5-6年后(从65-70岁开始有养老需求)，北京市接受机构养老的老年人将呈逐年增多态势。据国家统计局北京调查总队的调查显示，60周岁以上老年人样本中有14%愿意选择机构养老，而在40-59岁群体中则有18%做相同选择，远超出北京市民政局等部门提出的“到2020年，4%的老年人入住养老机构集中养老”的预期目标。

三、北京市机构养老供给现状及存在的问题

北京市在响应国家号召、支持养老事业发展的道路上走在了全国的前列。早在2008年，北京市就提出了“9064”(90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老)的养老模式，并在“十二五”期间，大力发展养老机构的床位建设。截至2020年年底，北京市运营的养老机构计563家，床位10.9万张，建成街道(乡镇)养老照料中心262家，养老服务驿站1005家。然而，囿于我国的养老服务业起步较晚，现阶段发展还不成熟，北京市当前机构养老方面存在的突出问题是，大多数养老机构基本都处于亏损状态，可持续发展能力堪忧。

近年来，养老市场受到资本青睐，养老机构、养老公寓投资风潮渐起，但大多数养老企业却面临着“吃不饱”的境况。截至2019年底，北京市养老企业总体上还处于亏损状态：盈利的只占4%，基本持平的占32.8%，稍有亏损的占32.6%，严重亏损的占30.7%。只有10%的养老机构“一床难求”，九成养老机构存在着大量空置床位，五成养老机构的入住率不到一半。按照国外经验，一个养老院入住率不到75%则难以达到盈亏平衡。依此标准计算，目前北京市超过60%的养老机构需要10年以上的时间才能收回投资。

这主要是由以下两方面原因造成的。第一，从营收角度而言，养老机构普遍存在着床位利用率不高的问题，观念与收费水平是主要障碍。当前，北京市的老龄化人口绝大多数都是1960年代以前出生的人口。受国家生育政策、勤俭节约消费观念等因素的影响，这批老人绝大多数都愿意选择居家养老和社区养老。不论自己收入状况如何，他们都倾向于把钱储蓄起来留给子孙后代，而不愿用于自身享受较高质量的养老服务。此外，据国家统计局北京调查总队2018年的调查数据，有意愿参加机构养老的被访老人，关心的首要问题是“收费标准”(占比约为64%)；第二位是医疗水平(占比约为57%)。关于养老机构每月的收费水平，86%的被访老人月承受能力在4000元以下(2019年北京市平均退休工资为4175元/月)。而据60加研究院2021年的调查数据，在医疗服务层面，占比约为83%的具备医疗服务的养老机构，收费价格为5422元/月；在机构星级层面，占比约87%的二星及以上的养老机构，收费均高于该水平；在地理区域层面，除石景山区外，其余城五区均高于该收费水平；在机构性质层面，只有公办养老机构(2186元/月)低于这一水平，而由社会资本建设或运营的三类养老机构收费水平均高于5000元/月(民办公助为6951元/月；公建民营为5569元/月；民办为5075元/月)。

第二，从成本角度而言，养老机构运营成本高，尤其是租住成本(床位费)与人工成本(护理费)部分。据调查，总体上，北京市养老机构的收费构成中床位费占比接近一半(而排在第二位的护理费占比在35%-40%之间),而且随着收费水平的提升，床位费所占比重随之提高，均价超10000元/月的养老机构，床位费所占的比重高达54.5%。据一项对450家养老机构的调查表明，房屋等建筑设施“自有”的占31.6%，“租用”的占44.2%，二者合计占75.8%；剩下的为“无偿提供使用”及“其他”。同时，“城六区”的床位费与护理费明显高于“周边城区”，而且基本与到城中心的距离呈正相关关系。其根源在于，北京市老龄化区域分布不均衡，养老机构布局缺乏科学规划。除了老年人口密集外，城区交通便利、医疗资源丰富也使养老机构扎堆分布于中心城区，仅城六区就拥有全市约46%的养老机构、45%的床位及32%的公办养老床位。然而，中心城区地价(租金)及人工费用普遍较高，导致养老机构运营成本居高不下，进而在收费水平上超出了相当一部分希望参与机构养老的京籍老年人的心理预期。

总之，北京市在机构养老供给层面已建立了相应的资源分配机制，但受困于土地价格和人力成本，养老资源集中程度较高，结构性矛盾突出，目前尚无法实现有效供给。

四、问题分析及解决思路

尽管北京市政府做了很多工作，但仅依靠自身能力还是难以圆满地解决养老问题。如果说北京市居民对于机构养老的观念问题，可以通过代际更迭及加大宣传的方式得以解决，那么收费门槛过高则只能通过降低养老机构的运营成本，尤其是租住成本来解决。但随着城市中心区域房产价值的不断升高，这一思路很难实现。北京市的土地面积仅是河北的8.7%，而人口密度却是河北的3.3倍，核心功能区的人口密度更是河北的62倍，土地资源价格远高于河北省，这导致养老机构的建设成本很高。这种养老机构过于集中在市区的布局弊端，必然会形成一个巨大的“供需错配”问题：一方面，北京市对机构养老的需求越来越高涨；另一方面，床位空置率又居高不下。如何有效缓解这种结构性矛盾，成为北京市应对人口老龄化的一大挑战，同时又成为进一步提升北京市城区的产出率与疏解非首都功能的一项重要议题。

《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“优化养老服务资源空间布局，在平原新城和新市镇建设一批交通便利、生活舒缓、宜居宜养、医养结合的养老设施，支持发展康养小镇，更好承接中心城区养老功能外溢”。《专项规划》则指出：“北京市需要充分考虑功能疏解、减量发展的要求，逐步引导规模以上机构养老设施合理布局，原则上不再新增大型养老机构。推动与生态涵养区签署发展协议。探索利用生态涵养地块，将核心区的养老和康养需求‘外扩’。”在京津冀整体区域发展中，河北省的机构养老是具备比较优势的发展领域——除了具备养老产业协同共建的现实基础、具备更为丰富多样的自然环境外，更重要的是，从产业用地平均出让价格来看，土地价格只占北京市的五分之一和天津市的三分之一；服务行业的平均工资水平和生活成本也远低于京津地区。上述规划及事实为北京市未来的机构养老产业指出了明确的方向——只有将北京老年人口疏解到居住成本更低的环京地区，形成京津冀协同养老的发展格局，才能提升北京市的土地产出，疏解北京非首都功能，促进京津冀协同发展。

但是，仅有向环京区域的“外扩”是不够的，还必须要实现养老机构的“集聚”效应。近年来，虽然北京市政府大力推动了机构设施床位数的增加，但老年人并没有因为床位的大幅度增加而更愿意、也更有条件进入养老机构。养老服务体系建设并不等价于养老机构和养老设施建设，也不等价于增加养老和护理床位。硬件设施建设只是一部分，养老服务体系建设应该是围绕老年人基本公共服务需求，特别是瞄准尚未满足的医疗、文娱、社会交往等各方面的系统化设计和构建。而只有集中聚居，才能形成足够的人口基数以吸引丰富的服务供给，同时有效降低服务成本，进而吸引潜在客户，实现良性循环。

随着导航技术的发展，家用轿车以及家庭出行的增多，汽车导航已成为人类日常出行不可缺少的工具之一。在自驾游、骑车游等交通出行日益增多的同时，如何让实时天气预报结合导航电子地图，让导航不仅导路况也能“导天气”，是当下导航技术发展的一个重要方向。本文就汽车导航的发展、气象导航在海上的应用、以及汽车导航如何结合实时天气预报做一些探讨研究，试图阐明汽车导航结合实时天气的必要性和可行性，使汽车导航能更智能地为人类出行服务。

五、规划指引及措施实施

北京市应优化机构养老服务资源的空间布局，即将原先聚集在中心城区的养老机构逐渐置换到北京市郊区及城市周边的指定地区，在实现地理集聚的同时，将城区土地资源让渡给更能产生效益的其他产业，提升首都城市建设用地的单位产出率和利用效率。为此，首先应注重顶层设计，制定相关规划进行宏观指导；然后，可从供给、需求与运营三个层面采取具体措施，以保障首都机构养老产业的可持续发展，同时更为充分地利用土地资源。

(一)促进养老服务区域一体化发展

在规划层面，促进北京市城区与郊区及京津冀的养老服务一体化发展，构建环京养老基地并实现地理集聚。北京市政府曾提出：“城六区以外平原地区优先发展机构养老、老年宜居住宅等行业”。《北京城市总体规划(2016-2035年)》提出：“积极推进京津冀养老服务协同发展，既可以有效解决京津的养老困境，又能带动河北相关产业的发展，推动河北养老产业链的创新，培育经济增长点。”《专项规划》也提出：“北京将推动建立城郊养老服务协作体，通过区域协作，解决核心城区空间不足的问题，满足老年人的养老服务需求。推动建立京津冀养老服务协同体，让老年人在环北京周边有更广阔的选择空间，按自身需求、喜好选择合适的养老机构，享受舒适、宁静、专业的养老服务”。

依据上述规划，未来北京市应在规划层面继续采取以下措施。建立“1+1”城区+郊区养老服务一体化协作框架协议，探索利用生态涵养及多点新城地块，将中心城区的养老需求“外扩”。总结推广东城区利用怀柔区地块实现养老需求“外扩”的做法和经验，加强市区之间在养老方面的对接合作。支持中心城区和外围郊区之间建立“1+1”城郊养老服务协作体，推进协作养老，把需要大范围空间资源的服务项目建设在北京的多点地区和生态涵养区。依托北京市国资委成立的养老服务企业集团，建立市场协作机制，开展北京“1+1”城郊养老协作体试点，建立双向转院绿色通道，融合两方养老服务，健全养老服务供需对接机制，以提高老年人获取服务的便利性、安全性。

落实国家京津冀协同发展战略，依托现有三地协同工作机制，加强在健康养老产业方面的合作，引导北京市养老、健康等资源向津冀延伸布局及区域内养老资源互通，提升跨区域养老服务供给能力。在共享发展的理念下，积极探索异地养老。以北京城市副中心建设与廊坊北三县一体规划、协同发展为契机，制定专项支持政策，推动北京养老项目向河北高碑店、廊坊、保定、秦皇岛、雄安新区，特别是廊坊北三县延伸布局，推动北京市养老机构与上述地区合作，进行空间置换或设立分支机构。进行全方位的跨域政策协调，切实保障补贴、医保、优待支持和服务标准规范的“四个打通”，推进京津冀养老机构资质互认、标准互通、监管协同的管理模式。依托信息化手段，建立健全养老服务资源供给和养老服务需求双向交流的基础信息平台和监管机制，促进京津冀养老健康服务协同发展。

规划新建的养老基地应围绕既有环京养老资源进行布局，以地理集聚效应吸引以医疗为核心的养老服务资源。未来环京地区应“建设一批功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地”。养老基地可通过养老人群的集中居住而产生较大的人口基数，这是开展内容丰富且低成本的养老服务的首要前提，尤其有助于引进养老人群最为重视的医疗资源。因此，应使环京养老基地尽量围绕已初具规模的既有养老资源(如河北省廊坊市的固安县国家智慧健康养老示范基地、香河(县)大爱城国家养老示范基地、三河市燕达国际健康城、福成国际健康城，以及河北涞水县花溪国际养老示范区、天津武清区河西务镇的国家养老示范基地、北京顺义东方太阳城养老地产等)展开建设，实现地理集聚，打造容量大、功能全、环境优的养老基地。同时，促进北京优质医疗资源辐射津冀地区，推动市内医院，尤其是老年病、心脑血管病等专科医院为环京养老基地开设分院及提供远程医疗指导、定期巡诊等服务，还可设立老年康复护理院、心理咨询室等。

(二)实施“养老机构空间置换”

在供给层面，通过多种方式实施“养老机构空间置换”，使环京地区顺利承接中心城区的养老功能外溢。对不同类型的养老机构实施差异化的空间置换激励措施。对公办及公建民营养老机构，可通过环京地区土地划拨的方式完成存量置换或增量引入；对使用政府指定的建设用地的机构，可给予一次性补贴用于建设。对民办及民办公助等由社会资本主导建设的非公益性养老服务设施进行置换时，则可在环京地区“以有偿使用方式供地，鼓励优先以租赁、先租赁后出让、作价出资或入股等方式供应。对以有偿方式供应的养老服务设施用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。”支持采取股份制、股份合作制等形式，探索以基础设施“建设—运营—移交”模式建设养老服务设施。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或入股建设。同时，还可考虑加大扶持力度，采取土地出让金减免、面积补偿、税收优惠、融资优惠及加大床位补贴等经济杠杆，调动社会资本进行空间置换的积极性。

适度开发环京养老地产以带动养老基地的建设，通过房产置换实现住所的空间置换。除了采取新城普惠养老、京郊小镇养老、环京田园养老等多样化的基地建设开发模式外，也要重视养老地产的带动作用。有相当一部分的老年人向往养老基地的生活环境，但又倾向于居住自有房屋，一是满足感更强，二是能为后代留下房产。因而，应因地制宜出台养老房产的用地规模、标准与布局原则。政府可考虑在环京地区以出让方式供应社会福利用地，地产开发商严格按照政府规划及标准以BT方式建设养老基地，建成后将其无偿交付给运营机构，以其中的养老地产(公寓)的产权销售作为项目回报。这一则为那些试图将京内住房置换为环京养老公寓的养老人群提供经适老化改造的商品化住房；二则通过实施“以土地换投资”，盘活存量土地资产，吸引社会资本加入环京养老基地的建设中。

利用环京存量资源建设养老服务设施，鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋及社区用房等创办养老机构。发掘环京地区社会闲置资源，鼓励疏解腾退的厂房、校舍、培训疗养机构等设施，优先用于养老服务设施。当前，可着重考虑“制定北戴河地区培训疗养机构转型发展养老服务规划，建设北戴河地区培训疗养机构转型发展养老服务集中示范区。”同时，还可考虑“将闲置的公益性用地调整为养老服务用地”，从而降低空间置换成本，减少建设时间。此外，大力提高设施综合利用率，鼓励将养老设施与其他公共服务基础设施集中设置，分时段、分空间使用，提高服务效率和节约土地资源。

积极推动新版养老机构星级评定及“智慧健康养老示范基地”的建设评选，增强空间置换动力。2021年10月，北京市地方标准《养老机构服务质量星级划分与评定》正式实施。与旧版相比，新标准中环境、设施设备两大类评定项目所占比重更加突出，评定内容更加丰富。同时，工业和信息化部等三部委明确提出:“到2025年，在全国范围内建立100个以上智慧健康养老应用示范基地，进一步强化示范引领效应。”截至目前，在已被认定的四个批次共69个养老基地中，京津冀地区只有河北廊坊市固安县得到了认定，因此尚有很大的提升空间。城区内大部分养老机构由于设计陈旧、空间有限，很难进行更新改造，而若在环京地区新建，则可使其一开始就按照高标准建设，或获得更高的星级，或被认定为示范基地，形成较强的品牌效应，能更有效地吸引养老人群，从而取得比市区内更好的经营绩效，最终增强空间置换动力。

(三)创新“以房养老”形式

在需求层面，通过出台税费减免等优惠政策，创新“以房养老”形式，形成“住所空间置换”机制，刺激环京养老需求，优化城区住房资源配置。京籍老年人城区的自有住房往往会成为阻碍其参加机构养老的重要因素。但是，若能实施“住所空间置换”便可变阻力为动力。以出卖或出租城区中自有住房的收入，支付环京机构养老或养老地产的费用，可使京籍老年人充分利用城区与环京地区的“地价差”，享受低成本且更加适宜的居住环境。同时，又能为北京市城区提供大量的优质房源，在一定程度上平抑房价或租金，降低城区居住成本，有利于为首都的高质量发展吸引中青年人才，焕发城市活力。为此，政府应在通过出台税费减免等优惠政策刺激环京基地养老需求的同时，优化城区住房资源配置。

实行住房置换纳税额抵扣。对于通过出售城区房屋进而在环京地区购买养老地产的业务，可以在城区出售房屋的计税额中扣除养老地产的购房支出后再予计税，具体操作可通过直接抵扣(先买新再卖旧)或退税(先卖旧再买新)完成；同时，对于购买养老房产应缴的契税，可以抵减城区卖房款后再予计税。对于通过出租城区房屋进而在环京养老机构签订长期入住合同的行为，可考虑仅对其城区租金收益扣除养老机构对其收取的床位费之后的差额计税。

实行房屋买卖安心服务及服务费优惠。鉴于房屋买卖环节众多、流程复杂，民政部门可出面通过招标方式将城区房产的卖出业务打包委托给信誉好、实力强的房产中介，以委托服务合同的方式，明确各环节的服务标准并统一实施优惠的中介服务费率。京籍养老人群可凭在环京养老地产的购房合同或养老机构的入住合同，享受上述安心服务的同时，进一步降低卖房成本。

(四)构建养老基地网络

在运营层面，通过实施递增级差式补贴减轻养老机构的运营压力，通过构建养老基地网络，增强环京养老对老龄人口的吸引力。应实施京津冀养老机构“同心圆”递增级差式补贴标准，吸引更多的企业在环京区域布局养老机构，而不再过于“执着”投资京内市场。长期以来，京津冀地区关于养老机构差异较大的财政补贴额度一直影响着企业的落户选择。虽然“环京养老圈”吸引了不少企业布局养老产业，但有一部分企业迟迟不肯行动，其核心原因就是在北京投建养老机构成本较高且竞争太激烈。而着眼北京周边，大量未被开发的养老“处女地”投资风险又相对较大。从2014年开始，北京市财政对社会兴办的非营利性养老机构，每新建一张养老床位给予4-5万元的一次性建设补贴；全面推行养老服务机构综合责任保险补贴政策，北京市财政补贴保费的80%，服务机构自行负担20%；出台养老机构运营补贴管理办法，综合考虑收住服务对象身体状况、服务质量星级评定、信用状况、医疗服务能力4个维度，对养老机构实行差异化补贴，每床每月最高达1050元；其后，又突破营利性与非营利机构壁垒，实行同等运营扶持政策。然而，根据河北省新政，对社会力量通过购置土地新建和利用自有房产改建的非营利性养老服务机构，仅给予每张床位4000元的建设奖补；对于社会力量租赁房产开办非营利性养老服务机构且租赁合同在五年以上的，每张床位仅给予2000元建设奖补，而且最高奖补金额不超过200万元。显然，尽管河北省已提高了补贴标准，但与北京市相比，仍有不小的差距。在津冀短时间内难以企及的高额补贴“诱惑”下，部分民营机构更愿意选择留京“吃补贴”。为此，建议对京外接收京籍老年人的机构进行较高水平的补贴，补贴标准应采取“同心圆”递增级差，即以北京市中心城区为圆心，向外根据半径长短来确定补贴金额，补贴原则为距离越远补贴额度越高。

推动养老机构连锁化(或联盟化)、特色化、标准化运营，形成环京养老基地网络。对京籍老人来说，其大都被城市良好的生态环境与居住环境所吸引，因此才愿意接受异地机构养老。这意味着，为有效引导京籍老年人选择异地养老，应当在首都周边着力打造各具特色、生态宜居而又能提供标准化养老服务的养老基地。一方面，可整合特色资源发展健康养生旅游产业，旨在满足养老人群在延年益寿、强身健体、修身养性、身体医疗、修复保健、生活体验和养生文化体验等方面的多元化诉求。利用生态较好区域得天独厚的自然环境与丰富的生态资源和历史文化交相辉映的优势，将健康养生养老的概念与文化旅游、休闲娱乐等业态进行融合，发展健康养生旅游产业，同时进一步利用气候、森林、温泉、田园、湖河、文化、医药等资源，在环京不同区域开发森林康养、田园康养、温泉康养、康复基地、中医康养、休闲康养等项目，打造具有鲜明特色的健康养老基地。另一方面，鼓励养老机构连锁化或联盟化发展，形成养老基地网络并提供标准化的养老服务。入住的老年人可以根据自己的居住偏好、消费能力与季节变迁，在基地网络内进行“旅居”。一方面，可给养老人群以更多的选择，体验不同的居住环境，以提升环京养老的吸引力；另一方面，还可通过经济手段调节网络内各机构的入住率，使之相对均衡，从而获取规模经济效益。

六、结语

随着北京市人口老龄化程度的日益加深，基础设施不适应人口老龄化速度及老龄社会发展进程的矛盾越来越突出。同时，北京市的城市定位也对疏解人口、提升土地利用效率提出了更高的要求。实施北京市机构养老资源的环京空间置换与地理集聚，不仅可以推进京籍老年人养老的宜居环境建设，满足其更高的生活与精神需求，而且还可以进一步推进北京国际一流和谐宜居之都的建设工作。