基层数字形式主义及其条块协同治理

佟林杰，张明欣

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛 066004)

近年来,在党中央的正确领导下,各级政府持续破解形式主义难题,取得了显著成效。基层政府作为国家行政权力体系的末梢,既包含农村地区的乡镇政府,也包含城市当中的街道办事处,它们都处于承上启下的重要战略位置。因此,基层形式主义的治理也被纳入基层政府治理的章程。如今，政府正处于数字化转型的建设过程中，提倡以数字化助推城乡发展和治理模式创新，要求基层治理与数字化技术手段深度融合，全面推进治理手段、治理方法、治理方式的转型，进而提高政府治理效能。然而，形式主义并未因政府在数字技术加持下采取的强压督导、深化基层减负、简政放权等措施的推进而绝迹，部分地区的形式主义反而披上了数字化的外衣。数字留痕、数字增负、数字面子工程等数字形式主义开始滋生，具体表现为名目繁多的线上投票、网络问政平台的敷衍性回复、信息数据的重复收集等，浪费了基层有限的人、财、物资源，不利于基层数字化建设的持续良性发展，同时也与中央为基层减负的初衷背道而驰。基层数字形式主义是压力型体制下的制度性产物，根源于条块间的权责失衡。因此，应当推动实现基层数字化治理的多部门条块协同，合理配置权责体系，这样才能够有效地遏制基层数字形式主义。

一、基层数字形式主义理论研究综述

在基层治理中,无论是传统的形式主义还是数字形式主义,其本质层面都是压力型体制下下级政府避责行为的必然选择。目前学术界对数字形式主义的研究主要集中在数字形式主义的产生原因、主要表现、治理策略三个方面。首先，数字形式主义的产生原因可归结为上下级之间“权责失衡”、职责同构下层层加码的决策权与执行权的失衡、上级部门为规避责任和压力而进行“责任甩锅”与“压力分解”的失衡等。而权责失衡是“压力型体制的制度性产物”，“本质上是条块关系问题”。其次，数字形式主义主要表现为压力型体制和数字治理多维冲突导致的“指尖上的形式主义”、数字技术“权力”的泛用误用导致的“智能官僚主义”、上级政府注意力转移或扭曲导致技术脱离制度的“数字化形式主义”、缺乏系统规范的数字治理体系而导致的“数字繁文缛节”等。最后，在对数字形式主义的治理策略的研究中，学者们提出了“党政嵌入式韧性治理”模式、应对治理碎片化现实的“条块统合”策略和“纵向块块、条块协同的合作治理逻辑”，肯定了“条块互嵌”的治理效能，提出构建条块衔接的合作共治格局来克服“互联网+”嵌入社会治理的碎片化管理阻力，并提出创新以需求为导向的数据化变革的“横纵联动”基层政府治理体制。

综上所述，学术界对于基层形式主义的治理和数字治理的条块关系重塑已经取得了一定的研究成果，无论是研究的广度还是研究的深度都在不断拓展，但对其中数字形式主义的研究却相对不足，基于条块关系视角的对基层数字形式主义的治理的研究也寥寥无几。因此，本文尝试在系统分析压力体制下基层数字形式主义的类型的基础上，基于条块关系之下的生成逻辑，厘清上位“发包者”(条)与下位“承包者”(块)之间的协同关系，以“纵向到底、横向到边、上下对应、上下牵制、上下联动”的逻辑来遏制基层数字形式主义。

二、基层数字形式主义的表现类型

基层政府作为行政体系的神经末梢，其重要性不言而喻。但因科层制影响导致治理压力向基层传导、“政治锦标赛”加剧基层“内卷”以及常态化与非常态化治理模式反复转换，基层超负荷工作成为常态。基于这种工作状态以及必须回应的处境，属地“块”极易采取应付式策略来规避责任，在数字治理中背离其初衷，滋生数字形式主义，具体表现可归纳为以下三种类型：

(一)强压力-弱激励下的被动认真应对

上位者“条”对下位者“块”的激励行为可诱导下位者行为趋向于利益，故当某项工作下达的激励不足或者激励错位时，属地“块”会缺乏积极性和主动性，只能在强压力控制下被动认真应对“条”的任务。对于属地“块”而言，其行为的“规则依赖”为规则执行者的“不出事逻辑”。在基层数字治理过程中，对属地“块”的激励机制式微，以上级“条”的规则组合为基础构建约束机制成为“块”的行为逻辑起点，因此，“块”优先选择把大量精力投入约束力强、紧迫性强的最有利的规则要求中。“块”的行为逻辑被规则主义支配，数字治理的繁文缛节就会压缩基层的实际决策权，由此引发策略性应对行为，具体表现在以下两个层面：第一，“减繁”变“移繁换帽”。信息技术嵌入基层数字治理提升了基层政府治理效率，但制度压力的延续和激励的不足致使“减繁”变成“移繁换帽”。一方面，数字技术将下压的烦琐程序和规则隐形于数字代码中，表面上对公众简化了政务办理程序，实际上却以更为复杂的代码形式压实到基层“块”上。另一方面，由于条块分割、部门主义的影响，条条之间极易形成“信息孤岛”，导致重复输入数据。在强压力和“强加码”的助推下，基层治理并未实现简约治理，相反，在上述双重作用之下，属地被动向上级实施策略性应对行为。第二，数字治理技术应用的悬浮化。上级政府在使用各类数字系统软件开展治理时，自认为能提升治理效率，其实有时并未契合基层干部的实际工作需要，而是为了便于“条”应对上级的监督和决策，因此致使数字治理技术应用悬浮化。与传统的监督环境相比，技术治理环境更为精密，无论线上打卡、线下定位还是线上任务提交等都处于一种“一人办事九人监督”的困局中。技术考核发生扭曲，在弱激励背景下，负向激励向强压力转变，致使基层“块”与考核验收机构合作，以造假的方式炮制点击量、阅读量乃至场所码扫码量来应对考核，由此产生基层数字形式主义。

(二)弱压力-强激励下的主动认真应付

下一级“块”的行为在一定程度上取决于上级压力的强弱。在个体理性限度内，压力较弱意味着监督问责的约束效果差，因此，“利己主义”导向下的“块”会采取策略性应付和“分锅”型避责。在基层数字治理中，这种策略性行为表现为认真地搞“数字面子工程”，具体表现在以下两个层面：第一，忽视数字弱势群体，大搞数字形象工程。在数字时代，群体间的利益博弈日益显著，数字强势群体能够紧跟社会信息主潮流，数字弱势群体却处于无力状态。数字治理目标是以全体公民为导向推动整体前进，而属地“块”为了更快地落实项目制治理任务，却会无视底层公民需求而炮制各种“高准入门槛”的平台等形式主义的东西，以此来美化形象、打动上级，背离了数字治理目标。宣传政绩是提升属地“面子”的有效途径，而在晋升激励的诱导下，有些基层政府借此弄虚作假，无限放大政绩，甚至通过各级媒体进行夸张的政绩宣扬来博取关注。换言之，基层因为“营禄念私”，用“短平快”的花拳绣腿搞出虚浮的数字工程，企图提升美誉度。第二，重数字轻实际等形式主义乱象丛生。在压力传导之下，上级诸“条”为了完成上级政府的任务，部门之间恶性竞争远超过部门间协作。数字治理本来是为了利用互联网技术来推进整体性治理，然而各“条”之间却出现了“地盘战”，“在合作的时候保留实力”，在需要担责时推诿扯皮。因此，上级各“条”分别向属地“块”传输数字指标，致使基层政府不堪重负而趋于“保量弃质”。例如，上级“条线”部门各自设置微博、App、公众号、微信工作群等，基层政府工作人员几乎整个工作时间都在盯着手机，周旋于各个平台的任务，甚至只回复、不做事，但求不得罪任何一个部门。尤其在以“多元协作”为导向的数字治理背景下，属地为了保全“面子”，对于某些可能影响政府收益或者带来治理风险的民生决策，会象征性地仅将其发布在影响范围最小的网站或其他媒体上，以尽可能减少各利益主体的知情。

(三)弱压力-弱激励下的被动消极应付

在下一级属地“块”执行上级“条”分配的任务时，如果上位者“条”未能对属地“块”进行有效的压力控制和有效的激励，属地“块”就会采取成本最低的“有好处”的应付策略。在数字政府转型过程中，数字要素属性与现存制度设计之间存在巨大张力，以数字要素为核心的激励结构存在激励错位现象，因此，基层“块”的数字治理建设趋于表面应付“压力-激励”而实质脱离的状态，具体表现在以下两个层面：第一，数字化建设下的目标偏离。在数字治理过程中，数字集成应用的发展改变了传统的治理方式和格局，但并未改变深层次的压力和竞争。“App热”“政务平台热”“微信群热”等大范围兴起，然而社会还未形成系统的监督-激励机制，只是让基层数字治理工作者进入了数字工作环境。一方面，数字治理过于强调数字化改造，将传统治理的简易操作方式改造为烦琐、复杂的操作样式，单纯依赖于技术累积和程序标准。数字平台将所有要素囊括其中，极易使管理和服务滞后于数字治理理念的更新而空有形式。另一方面，数字治理是数字嵌入治理的“生态工程”，如果一味注重基建赶工，却无后续的工程管理、维护修缮等功能，便是空有形式。第二，数字“反治理”下的技术“共谋”。一方面，在以技术支撑为核心的数字治理中，社会控制力的增强给予基层政府更强的治理社会的技术自信，这为基层块块之间形成“共谋”行为提供了技术基础。块块之间基于分利和避责的逻辑，会将一些弹性较大的软性任务排在行为清单的末端，并会优先选择“利己”行为。例如，在某省A县一起数据造假案中，涉案的县局工作人员就是公然使用网络通信工具向全县企业发送造假数据，并指挥企业填写。另一方面，在技术嵌入基层治理后，基层组织趋于行政化、标准化和规范化，政绩考核越来越以标准、指标等量化性质来进行衡量。然而，数字指标只能反映基层数字治理的一个方面，如果完全依赖于数字生产效能，必然会导致基层治理的形式化和内卷化，尤其是在县域内突出的非正式制度和人情、关系等社会网络影响之下，基层条块之间极易形成“上下默会”的“共谋”现象。

三、基层数字形式主义的生成逻辑

基层形式主义“不简单只是基层官员的思想作风问题，而是关涉上层政府考核的方式与能力问题……既包含已被广泛关注的基层官员‘不想为’‘不能为’‘不敢为’成分，也包含基层官员‘也不为’‘可不为’‘不尽为’等更为隐性的成分”，还包含数字嵌入基层治理而衍生的“数字炫技而掩为”“技术排斥而无为”“数字监督而惧为”“技术脱离而非必为”等问题，是个体化、群体化、制度化与数字化等因素综合作用的结果。在宏观层面，基层数字形式主义背后的条块关系也形塑着压力型体制在基层治理场域的权力基础和组织样态，折射出基层治理中条块之间的博弈关系。

(一)行政压力传导下的生成逻辑

条块关系是当前基层治理的重要制度因素，基层条块非均衡权责关系是产生基层数字形式主义的制度性根源，而条块权责失衡则与技术理性思维主导下纵向监督和横向竞争压力作用被放大、异化相关，这种沿科层传导的行政压力经过三层逻辑发展形成基层数字形式主义。第一，委托代理效应下的利益联结。基于政府体制内的“行政发包”和“职责同构”逻辑，中央政府将数字治理任务按照属地管理原则“发包”给各地方政府，中央、省、市职能部门也分别将责任纵向委托给下一级职能部门，因此，省、市、县三级政府通过条条委托和块块“发包”的形式，将数字治理责任逐级下沉，一直下沉到基层(乡镇)政府。在项目落地过程中，“条”负责规划和指导，“块”负责属地执行，基层乡镇干部管理行政村的包村制度、联村制度与属地主导的包片制构成基层“条”对“块”的横纵治理框架。因此，县、乡、村在“行政发包”和项目落地过程中形成了利益联结。第二，权责失衡效应下的责任转嫁。在以项目制为核心的基层数字治理中，“条”对“块”具有总体性的指导权和控制权，在这种控制中，“条”具有显著的主导性。由于行政村不属于科层体系，乡镇政府承担了属地责任。由于包村等非正式制度和利益联结因素，事权逐渐下移至村。然而，监督权仍归属于“条”，由此形成了“条”拥有监督权而无事权、“块”(乡镇)无监督权却承担事权责任的权责失衡现象。权力与责任对等是科层体制高效运行的核心，权大于责会导致权力滥用，反之则会诱发行为者的避责行为。因此，“条”为了规避责任而向下“甩锅”。第三，理性选择效应下的应付行为生成。作为一线基层治理主体的乡镇政府，不仅没有属地相应问题的指导、监督及处置权，还要为属地一切管理差池承担责任，处于一种“无限责任却又无法退出”的状态，因此，面对数字治理的两难抉择，其作为“理性人”，通过权衡，会采取策略性的消极应对行为，由此产生基层数字形式主义。

(二)目标考核压力传导下的生成逻辑

压力型体制的实质是“达标政治”，各种任务层层打包分解并进行考核评价。在基层数字治理中，“条”通过数字化项目“发包”、数字资源分配和技术指导监督的方式干预“块”的数字治理过程，即通过平衡压力控制的力度与激励诱导的效度来进行干预，因此，基层数字形式主义的产生源于力度与效度的失调。第一，压力控制下的目标分解。压力传导基于目标管理制，生成于科层制纵向绩效监督考核。在以公民需求为导向、以多元主体协作和职能整合为目标的数字治理中，各“条”将更上一级数字改革的任务分解为简单的数字指标，传导到下一级属地“块”，并通过精密的数字技术严加考核和监督问责，督促各“块”完成任务。此外，还结合抽查检查、末位约谈、组织评优、痕迹管理等灵活的非技术性方式，对属地进行“加压”和“减压”，以此方式调适压力，规避上一级的问责。第二，激励诱导下的目标管理。在“行政发包制”中，承包者拥有较大的剩余索取权和自由裁量权，激励强度较高。在基层数字治理中，下一级属地作为“承包者”，能够比较自由地在管辖区域内进行数字治理，并通过完成既定目标来获取相应激励。然而，上一级“发包者”本身也是“承包者”，其所受激励强度依赖于下一级属地的数字治理成效，因此，上一级“条”通过资源与任务的权衡来控制下一级属地的激励强度。在数字技术参与下，考核监督更容易放大失误，因此，上一级职能部门通过创优争先、资源倾斜等方式进行有效激励。激励机制发挥效用的基础在于属地所获得的收益和激励程度可控。第三，压力与激励失调之下的应付行为生成。基层数字治理有赖于压力-激励的动态属性。在技术嵌入政府制度后，考核、监督等制度呈现出标准精细化、对象精准化、方式实时化、主体智能化等特征，激活了属地管理的压力-激励机制。然而，在基层“条”对“块”的压力控制和激励诱导经历多重博弈后，属地对“条”的目标任务进行风险收益分析，若未能实现压力与激励的平衡，便会采取消极的应对行为，产生形式主义的应对策略。

(三)竞争性压力传导下的生成逻辑

科层体制附带的竞争压力使各级条块不得不考虑数字治理中的成本、收益、风险，进而采取有效的应对方式。这种“有效应对”具有相对性，即尽量采取成本更低、收益更高、问责风险更小的应对行为。在基层条块关系中，竞争压力传导之下，数字形式主义的形成之内在逻辑是下位者在对成本压力、收益激励和风险责任进行预测评估的基础上作出应付行为。第一，强压传导下的选择策略。在基层数字治理过程中，对“块”的监督考核方式以项目制管理为主、运动式抽查问责为辅。项目制管理较为正式，由上级“块”统筹并交由上级“条”推进，其监督考核具有固定的时间和内容。运动式抽查则由上级“条”和“块”不定期进行。因为下一级“块”的工作直接由上一级“条”指导和监督，所以基层数字治理中条块之间更倾向于不定期的抽查，如工作打卡抽查、平台数据抽查、数字痕迹抽查等，其具有极大的不确定性，线上快捷高效的操作方式更是加剧了这种不确定性。对于此类抽查，属地只能采取突击式应付策略。在当前数字治理过程中，技术的渗透使主体责任不断强化，监督考核的内容逐渐向政治责任转移，下级属地在迎检中被迫消极应付，出现“线上跑腿代替线下跑腿”等现象。第二，利益逻辑下的有效应对。传统的科层制具有显著的竞争性激励逻辑，本质上为了行政上的考核晋升而竞争。在常规科层竞争和数字治理竞争双重压力的累积下，条条和块块都需通过竞争获得更多的晋升机会。数字治理工作为县乡政府提供了显著的吸引力。就上一级职能部门而言，其既是上一级政府的下属部门，也是职责同构之下上级条线部门的延伸，因此，条块均面临横向和纵向的竞争压力。为了在考核评优中获得更高的“数字排名”，职能部门通过数字治理项目、数字专项治理特色和数字平台建设优势等吸引乡镇的积极参与，并且能够给予适当激励。同时，乡镇通过数字治理项目来提升自己的治理成效。因此，条块之间极易达成共识，在各自利益以及共同利益的驱使下采取共同的应付行为。第三，风险规避下的应付行为生成。在持续强化问责力度的要求下，由于数字治理范围的宽泛性，基层的治理行为越发与“风险耐受度”挂钩，而规避风险成为利益主体的行为逻辑之一。对于下级属地而言，其风险来源于“监督考核问责机制”，包括治理违法的行政责任和政治失责的主体责任。因此，属地会以“不出事”逻辑和“准退出”博弈来规避风险。一方面，在“不出事”逻辑下，基于“硬约束-软抵抗”思维，其“底线警惕性事件”为“一票否决”，所以会将大部分注意力放在可能“丢帽”的工作中，而对整体性、常态化的数字治理置之不顾。另一方面，“准退出”博弈是基于地方政策的运用、考评的力度和体制内的意识形态的，当地方政策与治理任务相矛盾、考评力度过强、侥幸避责心态发生作用时，“块”会选择变通、“共谋”或者谈判等策略性应对行为。同时，由于责任利益连带效应以及行政人的社会化，治理中的应对行为形成了地方性的运作惯性和韧性。例如，在数字治理的工具理性和强程序性特征下，治理任务在地方执行中演变为“形式化作业”，属地根据其特点创设出模式化的应对策略，包括机械性的回复模板、系统化的数字痕迹、周期性的线上汇报等，并利用技术进一步生产出更为隐蔽的应对策略。总之,基层数字治理会根据不同的风险采取相应的应对策略。

四、基层数字形式主义治理的基本思路

(一)从碎片走向整合：构建纵向到底、横向到边的基层数字治理责任体系

条块分割、职责同构等问题导致了权责失衡的基层政府结构性体制。“基层数字往往成为基层政府与基层自治组织间‘提线木偶’的‘线’，单向度的数据索取会使得基层自治组织的功能‘行政化’，沦为数字分发中的‘避责工具’。”因此，为了使数字治理工具发挥最大效用，调整公共管理制度的张力，增强社会认同，需要贯彻县域条块间“纵向到底、横向到边”的基层数字治理责任体系。第一，成立治理专责小组指挥部。摆脱“政府为上”的数字使用逻辑，将数字技能转化为治理服务效益。在县域内成立县乡两级数字治理指挥体系，县级各部门抽调成员组成专责小组，县领导和各职能部门负责人担任组长、副组长，各个乡镇也成立专责小组，与上级条条一一对应，并在县乡之间设置全职联络员，统筹协调各专责小组的治理工作，通过数字化办公系统进行数字化协同。基层数据的产生、使用和反馈都需要经过判断，即“去行政化”，从而打破条块分割所带来的权责失调问题。第二，层层落实纵向责任状。层层签订责任状，分别向上级党委立下“军令状”。并将县级领导班子分组，实行“定点挂帅”，帮扶乡镇政府。同时，为了避免“借属地管理之名，行推责卸责之实”的行为，一方面需要完善基层政府职责法规，并补充相关细则，明晰基层政府的治理权限和职责，避免责任转嫁，另一方面需要建立县域负向权责清单，明确县级以上职能部门不能将重大数字治理责任下沉到乡镇，从而最大限度地保持县、乡、村三级治理责任归位。第三，横向条条责任优化。县级职能部门负责人负责本部门的专项数字治理规划、政策统筹、精准帮扶等任务，这些任务又因各乡镇实际治理状况而由条条部门与各块块属地协调完成。而在条条与块块无法协调，又急需在短时间内完成整体性治理任务之时，可将数字治理难题交由同级党委转化为政治任务下达。综上，在县域内成立专责小组指挥部，建立“纵向到底、横向到边”的责任体系，进而将县域体制内各条条、块块联结到数字治理工作中。

(二)从泛化走向精准：构建上下对应的基层数字治理激励体系

处在政府序列之最低层级的乡镇具有级别低、岗位少、权力小、资源稀缺等特点。然而，乡镇却承担了上级党政及其职能部门的大量治理任务，这样极易造成县乡“责权利”层级失衡。因此，在数字治理背景下，可以通过赋权于“块”、弱化条条块块间排名激励以及重视基层条块专业人才培养等基层数字治理激励措施，来遏制基层数字形式主义的蔓延。第一，逆压力下赋权于“块”。为了规避因传统科层理性与技术理性相融合而产生的形式主义，改善条块分割所带来的“合作困境”，需要重塑基层条块关系，赋权于属地，实现权责一致，建立高效的数字治理机制。一方面，基层属地作为行政终端，对基层群众需求、辖区实情、治理难点等最为了解，应当做到对问题“即察觉即管制”，相关数据要向“块”开放使用，做到数据即用即得。另一方面，推动基层条块间数据共享，让乡镇与县、村及各职能部门间能够通过“数据订阅”实现数字化协同共享。下放的权力包括数据协调权、使用权、考核权等，使县、乡、村的数据和技术权限同其职责相匹配，即以精准赋权的形式对基层条块形成内部激励。第二，弱化条条块块间排名激励。周雪光等人研究政府“五年规划”的执行过程时提到了弱排名激励的完成任务、激励、政治联盟三个逻辑，即在政府考核过程中，既要考虑公平激励(激励逻辑)，又要满足政府外部的利益期待(完成任务逻辑与政治联盟逻辑)。一方面，应在基层条块间实行弱激励排名，削弱刚性考核体系对条条、块块之间关系的影响，使条条、块块之间保持常态合作，驱散对激励的过激反应。另一方面，应保持条块之间张弛有度的关联。弱激励排名贯彻整体决策和分散决策激励思路，基层可依据地方数字治理实际而灵活认定政策的适用程度，不必亦步亦趋，从而避免因上级决策失误而造成大范围损耗。此外，应避免外在激励的“挤出效应”。年终考核是一种常见的激励方式，但外在激励过强会使基层官员形成激励依赖。在年终考核中弱化排名激励，有利于基层官员按部就班地工作，形成较强的职业责任感。第三，重视基层数字治理专业人才培养。基层条块工作队伍是基层数字治理主体的主要力量，对矫治基层数字形式主义起着关键作用，因此，基层数字治理对工作人员的专业素质提出了更高的要求。由于数字技术与制度未能有效互嵌，致使数字形式主义滋生，所以基层条块工作人员应当具备多方面的职业素养，包括现代化治理思维、使用现代信息技术的能力以及现代媒介素养，从而有效克服数字形式主义。要通过科学的培养，畅通基层人员的职业发展渠道，并出台配套的激励就业政策，提升基层数字治理队伍吸引力。

(三)从分割走向协同：构建“三位一体”的基层数字治理监督问责体系

任何控制工具都有其适用性和局限性，督查不应是压力控制的单选项或首选项，而应该是一个兜底项或配套项。因此，为了规避基层数字治理中督查的“条块分割”惯性的扩张，需要建立条块“上下牵制”的督查问责机制。第一，以“权力制约权力”为导向的内部监督。一方面，规范上级“条”的督查考核。首先，精简非必要督查事项，简化痕迹材料内容，利用数字技术将名目繁多的考核合并为单次综合考核，以减少基层迎检频次。其次，根据实际的数字治理状况，分类设置差异化的督查标准，创设基层督查环境的兼容性。最后，推行无干扰督查，即拓展目标引领的适切数字技术，将指标绩效与督查考核有效结合，通过更先进、低成本的量化工具，将项目业绩转化为可量化指标，减少对下级属地的干预。另一方面，强化条块双向问责。合理划分问责与容错机制，把数字治理工作纳入纪检监察专项督查和巡视项目，向基层派设数字治理工作组，形成常态化的督查，试行三级问责机制，明确被问责方的申诉权和申诉渠道。第二，以“权利制约权力”为导向的社会监督。一方面，建立“问题发现—治理决策—问题处置”机制。专责的乡镇数字治理监察机构要记好反映问题和处置结果的台账，定期上报县纪委监委。对公众举报的问题按照“受理—初核—查办—反馈”的硬性程序处理。对突出问题、风险问题和共性问题，由县纪委监委与乡镇共同进行专项治理，提升监督对执行的保障作用。另一方面，建立以监察为核心的信息透明机制。首先，通过政务平台、手机App、网络直播等形式接受公开问政，提高数字政绩造假成本。其次，推动县、乡、村三级监察机构利用党员大会、人民代表大会、村民代表大会等渠道定期向公众汇报工作，并定期通过相关平台推送监察工作成效和履职情况，同时设置公众举报相关专栏，引导公众有效举报问题。最后，畅通线上举报通道，鼓励公众进行举报，对举报问题属实者给予物质奖励和荣誉称号，从而有效规避“条块共谋”现象。第三，以“强制力制约权力”为导向的法律监督。一方面，制定和完善基层数字技术使用的标准规范、法律制度，并对府际协同治理合作协议进行规制，推进条块数据开放，“尽量将各部门的数据信息库进行共享”，并为数据权属和公众隐私提供法律保护。另一方面，基于社会法治作用，通过推动执法机制改革来满足基层数字治理需求，以“县乡村三协同”综合执法链构建“一统化巡查”机制，将原有执法部门的碎片单元纳入“一统化执法”，借助大数据技术嵌入，由专业执法部门负责，推动执法部门“竭尽”职权，落实乡镇常态化规制。

(四)从冲突走向结合：构建上下联动的基层数字治理协同工作机制

基层“条块协同”治理数字形式主义的基本思路是条块“上下联动”，利用技术手段优化基层数字治理的资源配置。其兼具政策刚性与治理柔性，形成条块结合、稳定有序、共建共治的基层数字治理格局。第一，“云上整合”——建立基层条块统一平台。建立县、乡、村信息流通平台，各应用平台应当兼容且能够接入市级统筹“大脑”。形成县级指挥分部、乡镇流转部、村执行部等各层级对应的一统平台，并加强对原有智慧系统的升级，提升“智治”条块单元综合治理的数字化水平。尤其是下沉到村的治理任务，要落实风险预警机制，及时研判，快速处置。第二，“协同治理”——落实基层条块协商机制。一方面，落实“一平台、一中心、三队伍”建设，实施乡镇与村之间“轮巡、轮值、协同”的工作机制，打破条条之间、块块之间以及条块之间的信息壁垒，提高黏合度和协调度。另一方面，培育各级专业型和功能型社会组织，在村级搭建包含驻村单位、社会组织等力量的村社数字治理架构。村委会本来属于群众自治组织，但由于长期的压力而趋向行政化。互联网的普及运用为缓解和扭转这个问题提供了一个平等协商的平台。借助网络平台，可以重点完善基层镇街、社区和乡村自治组织的“智治”，进而强化需求侧信息感知和信息诉求以及供给侧收集反馈，以“智治”实现“善治”。第三，“双线结合”——规范垂直与分级管理机制。建立“各自吹哨、相互报到、协作互嵌”的基层数字治理格局，由基层政府统筹调和，根据治理难题的性质向上级职能部门提出需求，通过“信息互通、平台互助、资源互调”的方式来解决难题。基层政府将收集的难题、意见和建议提交党委相关部门，由其分别交给对口部门处理，然后由政府对处置结果进行评判，并将其纳入上级政府考量之列。至此，条条治理的专业性与块块管理的属地化之间达成“互嵌、互通、互融”，可在一定程度上改变由“条强块弱”“条弱块强”等失衡现象引发的数字形式主义。