百年党史中的中国财政经验与未来发展——“系统平衡财政观”的视角

朱 军

(南京财经大学 财政与税务学院，南京 210023)

一、百年党史中的财政经验

财政职能的履行是发挥党组织作用和实现政府职能的重要保障。财政为“庶政之首”，是政府“理财之政”，是一种伴随国家的产生而产生的经济行为或经济现象。回溯百年党史中的财政发展历程可以得到几个方面的启示。

第一，中国的财政工作始终坚持中国共产党的领导、坚持人民至上。中国的财政工作坚持在党的领导下“以政领财、以财辅政”，财政工作始终以党的工作为宗旨、以为人民服务为宗旨。以人民为中心的理财观是党赢得民心的“解码器”[1]。通过公共机构的运转与职能发挥，财政工作体现了为公共服务的宗旨。针对企业的财税政策调整是服务改革和发展的需求；针对居民的财税政策始终是根据当期的经济发展阶段和财政承受能力实施的，以满足人民需要为财政改革的出发点。财政的中心工作始终与党的宗旨紧密相连，体现了中国的财政工作坚持人民至上、以人民为中心的理念。

第二，中国的财政工作始终坚持理论创新、坚持独立自主。新中国成立后，不拘泥于苏联教科书的理论和教学，中国财政理论创新以财政部财政科学研究所(现更名为中国财政科学研究院)许毅教授和厦门大学邓子基教授提出的“国家分配论”为代表，先后还出现了“剩余产品价值决定论”[2]、“社会共同需要论”[3]等观点。张馨(1999)提出的“公共财政论”是中国公共财政理论建设的重要成果[4]。进入21世纪，中国财政学人先后提出了“财政风险论”[5]、“国家治理财政论”[6]、“新市场财政学”[7][8]、“公共秩序论”[9]、“系统平衡财政论”[10]等观点，提倡独立自主的财政研究。

第三，中国的财政工作始终坚持中国道路、坚持胸怀天下。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国的财政工作坚持把马克思主义政治经济学基本原理同改革开放各阶段的实践相结合，形成了中国特色的财政工作。譬如中央财政对地方优势特色农产品保险以奖代补政策、财政支持乡村振兴战略、区域经济协调发展的财政战略、地方融资平台的建设和规范发展政策等，这些具体工作为中国道路提供了众多的基层实践。在对内形成中国道路的同时，中国的财政工作也积极“走出去”。1950年开始实施对外援助后，中国逐步形成了无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种对外援助形式。21世纪以来，中国财政部门深入开展国际财经合作，支持推动构建人类命运共同体，这些均体现了中国财政胸怀天下的特征。

第四，中国的财政工作始终坚持开拓创新、坚持敢于斗争。一方面，中国的财政工作积极利用财政政策工具应对各种危机。在1997年的金融危机中，中国采用积极的财政政策稳定经济增长；2008年的全球金融危机，中国启动“4万亿”投资计划、鼓励发展地方政府融资平台以稳定经济增长、稳定就业，这一时期公共投资的扩张推动中国基础设施建设取得了举世瞩目的成就。另一方面，面对全球减税、争夺本国投资回流的竞争，中国政府积极采取符合本国实际的减税降费政策。2018和2019年，面对美国特朗普政府发起的贸易战，中国关税政策及时响应，凸显了应对外部冲击的财政政策调整。这在国际经济领域展现了中国财政工作敢于直面外部挑战的中国担当。

第五，中国的财政改革体现了坚持统一战线、坚持自我革命的特征。党领导的统一战线工作团结了一切可以团结的力量谋划中国发展，这在财政工作中也是同样的。财政部门是一个组织，组织离不开所有成员的职责发挥，而通过统一战线工作可以最大化地发挥组织的团队力量。同时，中国财政改革敢于自我革命，体现为财政体制、财政政策自身革除弊端、勇于革新。如在1994年分税制改革中，中国施行省及省以下国地税部门分开，而2018年又根据新形势实行国地税部门合并，分立容易合并难，但国家和社会发展的需要号召财税人在党的领导下坚持改革创新，最终改革目标按时、顺利达成。

经过百年的实践，中国积累了从国内到国际、从理论到实践、从主动到有为、从守成到创新等多个方面的宝贵的财政管理经验和财政改革经验，这些成功经验凸显了习近平新时代中国特色社会主义思想中“五位一体”的总体布局思想，是党领导各个方面系统谋划、统筹考虑的结果。

二、财政工作体现的系统平衡特征

财政政策与财政工作的融合是一个系统平衡的过程，是经济社会系统相互运动、相互适应、相互演化，以维持、体现、保障“系统平衡”的公共行为[10]。财政工作体现的系统平衡特征与百年党史实践中获得的启示相吻合。

第一，回顾百年党史、回溯财政工作的历史可以发现，中国的财政发展更多地体现为坚持中国的理论创新、坚持中国特色的发展道路。这个道路并不是完全依赖于西方成功的经验，而是植根于中国的发展道路开拓创新，进而对不适应发展的体制与政策进行自我革命的一个财政改革发展经验。财政政策的发起、制定、执行和绩效评价，全流程是一个拥有科学方法论基础的系统过程，综合经济、政治、文化、社会、生态进行系统思考并达成整个系统的平衡。特别是改革开放以来，财政工作更多地体现为根据国内外经济情况适时进行财政体制改革、财政政策调整，以满足不同时期的人民需求。

第二，财政政策调整是根据我国主要矛盾的变化，同时兼顾经济、社会等其他方面改革需求，体现的是总系统的平衡和各个模块的平衡。1956年中共八大提出我国社会的主要矛盾“已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。这一时期的财政政策更多体现的是集中体制下的“生产积累”职能，体现了国家分配、政府主导的财政特征，同时还兼顾了金融等社会发展职能。1981年党的十一届六中全会提出的我国社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这一时期的财政工作更多地侧重发展生产力、丰富物质生产，财政政策积极推动改革、推动体制创新和经济发展。在这个过程中，还系统考虑了精神文明建设、应对国际金融危机的冲击、平衡内需和扩大外贸出口之间的关系、协调区域经济发展等多个方面。2017年党的十九大以来我国社会的主要矛盾变化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，财政工作更多地体现“五位一体”的布局思想，其体现“系统平衡”的基本特征更为明显。

第三，中国的财政工作紧紧围绕以人民为中心施政践行。从革命战争时期赢得民族独立、让人民站起来，到社会主义探索和建设时期带领人民进行社会建设，到改革开放后重点关注经济民生建设、努力达到小康让人民富起来，再到党的十八大之后明确提出以人民为中心、以人民美好生活需求为目标，中国共产党以人民为中心的思想贯彻在整个历史进程中，财政政策系统考虑取之于民、用之于民、造福于民。当然在不同的历史阶段，财政工作必须考虑当时生产力的发展水平，合理处理好积累与消费的关系。财政工作根据与经济发展阶段相适应的福利负担来界定政府的税收负担和社会的负担，以此来确定“宏观财政负担”。在合理定位税收负担的基础上，坚持“以收定支”，确定财政支出的规模、优化结构和明确支出的重点方向[10]。

三、当前我国经济发展与财政工作要求

目前我国经济发展中急需解决的问题有：一是如何进一步厘清政府与市场的边界，调动地方政府调控经济的积极性；二是如何有效应对人口老龄化日益突出的问题；三是新冠肺炎疫情冲击中小企业，弹性聘用人员和中产阶级的就业受到影响，要逐渐达成共同富裕的目标，应如何巩固中产阶级群体以及提高中低收入阶层的收入；四是地区之间的差距由东西差距为主转变为东西差距和南北差距并存，如何促进区域协调发展；五是在碳中和、碳达峰背景下，如何平衡稳增长与降能耗之间的关系。从“系统平衡视角谋划财政发展”为解决上述问题提供了一个思路，未来的财政政策可以围绕以下几个方面开展。

第一，界定好政府的财政职能，强化财政平衡。首先，应进一步明确政府的财政职能，特别是明确地方政府的财政职能。从根本上加强对政府融资的源头管理，强化财政平衡的体制机制建设，避免因政府规模扩张引致“财政收入与财政支出不对称”带来的财政风险，这是出于财政可持续、财政安全的考虑，也是“系统平衡财政观”的内在逻辑之一。其次，财政政策应鼓励地方实现由依赖土地财政、房地产经济向依靠创新驱动、生产率提升、以消费促增长的经济模式转型。最后，财政政策应支持地区优化产业布局、人居布局和公共服务布局，规划生产、消费、教育、休闲、养老等，提升地区消费能力。

第二，坚持以人民为中心的发展理念，不断满足人们在新时代的新需求。这一需求就是人们对更加公平的公共服务、公共产品的需求，对新技术发展、新环境压力下新生问题的公共治理需求。满足了这些需求，财政工作就抓住了系统中最主要构成要素——人的矛盾，抓住了解决问题的核心。面对人口老龄化问题，以人民为中心则需要提供应对老龄化的公共政策。除了经济方面，还涉及政治、社会、文化生活，涉及很多非经济活动行为。人口老龄化问题除了生育政策之外，经济激励、财政提供的公共服务安排也是重要的方面。经济持续增长要求优化现有的财政政策以稳定人口红利或是减缓人口红利的消失，将存量的人口红利提升为人才红利、人文红利。这个过程中，政府的公共服务还需要进一步鼓励养老服务市场、老龄产业的发展，以不断提高老龄人口的生活质量。

第三，财政政策要积极达成共同富裕的目标。系统整体的和谐稳定意味着整体意义上的共同富裕与个体意义的共同富裕有机结合。这就要求我国的财政政策不断优化，兼顾“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，并协调好两者之间的关系，营造劳动致富、共同富裕的社会环境。财政政策要重点关注整体和个体之间的关系，研究如何更多地体现制度上的优越性。基于系统论做好个体发展与整体发展的均衡，财政政策要积极达成共同富裕的目标。

第四，完善区域经济协调发展的战略举措。财政工作要谋划整体与局部协调发展的关系，总结现行政策在促进区域协调发展中的优缺点，总结不同部门的振兴计划或区域经济专项振兴计划存在的问题，思考如何做好财政资源的最优配置和正确取舍，以形成新的举措，完善财政政策供给机制。

第五，加大对创新的支持力度，谋划助力中国经济系统演进的动力机制。首先，财政政策要进一步满足科技创新的需要，在鼓励科技创新中发挥杠杆作用、引导作用，谋划助力创新的政策子系统；其次，财政政策应有利于在系统中形成优良的科技创新氛围、科技创新环境和科技创新平台，打造创新、生产、应用、反馈、再创新的全生命周期的财政激励体系；最后，财政政策应有利于形成创新的资金分配体系、创新活动的激励考核体系和成果转化体系，鼓励更多的优秀人才进入企业和创新部门。

四、谋划新时代的财政发展

新时代对我国财政政策与财政发展提出了新的要求。从系统所处环境、系统构成要素的主体、整体与个体、整体与局部和系统演进的动力源来看，财政政策可以基于系统平衡的核心理念，围绕人的发展进行长远规划。在“系统平衡财政观”中谋划财政发展与解决现实问题，这一逻辑关系如图所示。基于这一视角，未来的财政政策建议在以下几个方面进行完善。

图 系统平衡视角的关键问题与现实的耦合性

第一，持续丰富新时代的财政理论以指导发展。新的发展阶段、新的发展格局、新的发展理念要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足中国的现实形成中国特色的自主的财政理论和思想。新时代的财政理论要从多种角度、多种维度、多种学派、多种视角兼容并包地观察社会现象，以提供更多、更为丰富的理论来指导实践。财政风险论、国家治理论、公共秩序论、系统平衡论等都是指导中国财政发展的基础理论。中国的财政发展基础理论研究不仅可以从国家治理、社会治理、全社会发展乃至全球发展的格局中汲取经验，还可以将财政社会学、财政政治学、行为财政学等作为新时代财政理论创新的新方面，进而运用多元和发展的眼光推动中国财政理论创新。

第二，厘清政府与市场的边界、规范政府融资行为。从系统的定义出发，首先需要界定政府的职能，进而了解政策实施的制度环境。改革开放初期，中国“有为政府”作用凸显，在启动经济发展方面发挥了重要作用。在经济不断走向成熟的阶段，让政府职能更加公开化、规范化、透明化是改革的重要方面。因此，建议更多地强调基本公共服务和基本公共产品均等化。

2000年以来，我国各级地方政府的融资行为对推动经济发展发挥了重要作用，但是这一模式也加大了财政压力，提高了财政风险并呈现财政风险金融化的特征。为促进财政平衡、化解债务风险，基于“系统平衡财政观”视角，建议在界定政府职能的前提下规范政府的融资行为。首先，强调财政收支的平衡，坚守以税收融资作为政府融资的常态、以债务融资作为非常态的认识。在“系统平衡财政观”下，财政支出与收入的对称是经济系统平衡的基本要求。其次，管理好政府债务，开拓新时代的政府融资管理模式。在这个过程中，实现行政管理和经济管理中的权责匹配，完善离任的债务管理和在任的债务削减责任，是系统平衡财政观的体现，也是对债务管控与平衡的思考。再次，发行特别国债、中央银行向中央财政上缴利润用于政府融资、刺激下行时期的经济主体，这是特殊时期不得已的选择。在这个过程中，始终强调经济增长率要高于债务增长率，因为债务的削减最终要依赖于经济增长，这也是“系统平衡财政观”视角下的财政政策选择。最后，从系统平衡的角度看，强调财政金融结合、财政驱动经济发展化解债务，建议通过财政金融协调配合来解决债务问题，提高金融市场的约束力以强化对债务发行的约束力，强化绩效考核以“硬化”债务支出的预算约束。

第三，树牢以人民为中心的发展思想。财政工作要坚持以人民为中心，公共资源的配置要更多地倾向民生，公共服务的供给要体现平等化的获得。人民群众满意，整体经济社会系统就相对稳定。一方面，以人民为中心就是以人民的获得感、满意感为中心，促使公共服务更好地满足人民的共同需求、平等需求、新的需求。加强对平台经济的财政税收管理，加强对避免个人信息泄露的公共管理，都是新时代的新需求。另一方面，新的发展阶段，优化基本公共产品和公共服务的供给也是应对老龄化问题的需求。进一步加强养老领域、医疗领域、教育领域、育儿领域的公共服务供给，强化平等供给、近距离供给和便捷性供给是进一步突出“以人民为中心”的政策选择。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，不断满足人民群众对美好生活的需要是时代赋予财政工作的重要职责，抓住了主要矛盾可以让整个经济社会系统趋于稳定平衡。

第四，落实推动共同富裕的财政政策。一方面，推动共同富裕的财政政策应更多地体现为对中低收入群体的劳动激励和收入分配调节，可以为中低收入群体提供更多的政策项目，如工作福利(workfare)，而不是直接的财政补贴和转移支付政策。换句话说，就是鼓励为中低收入群体提供更多的公益服务、公共服务进而获得补助，这既可以减轻财政负担，又可以充分体现劳有所得。另一方面，为巩固中产阶级，提升其消费能力，可以考虑利用中央银行向中央财政上缴利润抵充其首套房的信贷部分(截至过去的某个时间点)，或是采用国有资本的利润进行抵充。这与部分国家和地区采取的“直升机撒钱”——给予中低收入群体或是特殊时期的群体现金补贴计划有着类似的形式，这可以作为后疫情时代、经济下行时期的特殊选择。总之，在整体发展中要稳定个体收入增长、协调个体收入之间的关系，财政政策要更加突出体现机会的平等，突出对最低生活保障及对资本性收入的调节，努力实现共同富裕目标。

第五，完善推动区域经济协调发展的财政政策。首先，完善现有的政策以促进地区振兴计划和国家发展战略目标的实现。这是处理好整体和局部关系，达到系统稳定平衡的长期战略和全局思考。建议未来以人均GDP、人均自主财政收入为分类标准，结合《全国主体功能区规划》开发和规划政策，重新定位和划分区域经济，由此制定并实施鼓励投资欠发达地区的经济计划。其次，针对地区的支持项目和扶持资金向“一村一品”“一镇一品”倾斜，促进各个地区以地方特色带动自身发展。除此之外，通过财政直接支持和财政基金支持，进一步加大欠发达地区的基础设施建设、基本网络信息和网络架构建设等，优化人文和营商环境。最后，塑造地区、城市的品牌，财政政策定位于辅助行政政策打造与地区品牌、城市品牌相契合的硬环境以及适宜品牌塑造的软环境。通过软环境和基本公共服务的提升，吸引人口和资源要素流入欠发达地区，促进欠发达地区人力资源的集聚是财政政策推动区域经济协调发展的关键要点。

第六，优化助力科技创新的财政政策体系。在促进高质量发展、推动经济系统演进的动力机制方面，瞄准科技创新优化财政激励政策。首先，为优化升级现有的各层级的产业园区、工业园区，应完善科技孵化平台、功能性机构集聚基地的财政政策。在全流程配套的行政服务方面提供便利性，实现“拎包入住”；对达到科技标准的技术团队和创业人员，可通过完善科创方面的贷款贴息、社会保险补贴等予以支持；打造科技和应用的公共信息平台，促进创新行为的交易达成。其次，优化财政税收的激励政策来鼓励真正的科技创新。对于科技创新人才做好精准识别，在个人所得税方面给予更多的边际税率优惠或专项附加抵扣制度优惠。再次，更多地关注中长期的基础性科学活动，为驱动经济增长的科技创新应用、项目转型、产业转型提供基础性的财政政策支持。对于基础性科学研究，制定长期激励政策鼓励感兴趣的、自发式探索性的研究；在容忍基础科研失败的前提下，设置科学合理的激励与绩效考核机制增强支持力度。最后，鼓励更多的国际合作与交流，鼓励更多的科技人才与境外科技人员合作。在进口环节，可降低高等教育与科研院所研发活动进口设备的关税负担；为鼓励更多的境内外科技创新合作，研发更便捷的进出关程序。