全面预算绩效管理视角下高校预算绩效管理优化路径研究

袁萍（陕西科技大学 陕西西安 710021）

一、引言

教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是发展教育事业的重要物质基础，是公共财政保障的重点领域。2019年国家财政性教育经费支出首次突破4万亿元，并连续八年保持在4%以上。随着我国教育领域财政支出的不断增加，高校获得的财政资金持续增长，为高校进行供给侧结构性改革提供了资金支持，保证了高校教育教学服务质量、科技创新能力的提高。在高校资金规模不断扩大的同时，“以绩效为导向”的财政支出管理体制不断改革，国家也相继出台政策要求高校重视绩效管理工作。

党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。2019年12月教育部《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求各地各单位各司局必须将思想和行动统一到党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署上来，把全面实施预算绩效管理作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措，确保各项改革任务落到实处。伴随着大量资金的投入及大量项目的实施，高校资金“重申报、轻管理”“重收入、轻支出”等问题日益凸显，在预算绩效管理方面还存在着预算绩效目标不明确、预算执行率不高、预算绩效监督评价体系不健全等问题。因此高校应全面推进预算绩效管理，合理优化资源配置，提高资金使用效益。

二、预算绩效管理的概念及高校实施全面预算绩效管理的必要性

预算绩效管理是一种新兴的管理方式，是指以绩效指标为核心，对预算绩效管理的各个环节进行分析评价的一种管理方法，强调一种重视支出的责任、效率和“花钱必问效、无效必问责”的管理理念。也就是资金投入与支出效果的比较，实际上解决三个问题：一是该不该投入资金做这项工作，二是花多少钱做这项工作，三是资金投入是否物有所值（袁萍，2021）。

就外部环境来说，自2003年中共十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系以来，国家层面相继出台文件，明确要求各级政府及相关部门加快建立现代化财政制度，全面推进预算绩效管理。高校也应当积极落实国家政策，逐步由追求快速发展模式向高质量、内涵式发展转变。就内部环境来说，高校实施全面预算绩效管理有利于促进投入与产出的有机结合，合理优化资源配置，避免资金闲置、浪费，充分发挥高校教学、科研、社会经济效益等方面的优势，提高资金使用效益，提升财务管理水平。因此，高校全面实施预算绩效管理具有一定的必要性和重要性。

三、高校实施全面预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效目标制定不合理。高校在确定预算项目的同时，需要制定相应的绩效目标。绩效目标制定得是否合理，一定程度上决定着预算项目能否成功获批。高校财务部门是预算编制的牵头部门，在预算编制过程中主要承担着汇总责任，其他各相关部门自行申报预算并提交预算绩效目标。由于高校经费来源广泛、机构设置复杂，预算绩效目标制定普遍存在以下问题：一是绩效目标制定偏低。为了预算项目顺利通过绩效考评，相关部门往往在申报预算时制定较低的绩效目标，这在一定程度上影响了预算资金的使用效率。二是缺乏一套完整的绩效目标体系。现行的绩效目标范围广泛，各业务部门仅根据自己部门的经费情况填报绩效目标，主观性较强，且由于部门之间信息不对称，存在交叉情况或相同类型的预算项目之间定量与定性目标制定不明确、统一性差，难以发挥绩效目标在绩效评价工作中的重要作用。三是缺乏专业的审核人员。财务部门在汇总绩效目标时，由于缺乏专业能力，无法对个性且专业性强的绩效目标进行科学合理的评价。

（二）预算编制不科学。高校在编制预算时，通常采用“二上二下”的编制方式，各业务部门将年度资金需求上报至财务部门，最终由财务部门分析汇总上报至上级财务部门。就现行高校预算编制方式来看，还存在一些问题：一是业务部门预算编制缺乏约束性，主观性强、随意性大，“重金额，轻效益”，仅考虑部门内部资金的最大需求，不能将预算编制与学校战略目标挂钩，忽视了资金分配使用及效益的发挥；二是财务部门与业务部门之间缺乏有效沟通，存在业务壁垒。财务部门在编制学校整体预算时，难以科学论证业务部门的预算需求是否合理，在研究审议后视财力情况，仅能对学校资金重点投入方向如学科建设、人才引进、师资培养、智慧校园等，以及一些重复预算、缺少预算的项目按照“轻重缓急和统筹发展”的原则进行分配调整，而无法保证学校整体资金预算绩效结果最大化。三是除财务部门外，其他部门负责预算编制的人员相对不固定，且缺乏专业性的财务知识，一定程度上对预算编制的科学性造成了影响，进而影响预算绩效评价效果。

（三）预算绩效运行监控不到位。预算绩效运行监控在预算绩效管理全流程中起着至关重要的作用。就当前实际情况看，高校在预算绩效运行监控方面还缺乏有效的内外部监督机制。就外部环境来说，除了审计和纪委巡视，上级部门并未设置单独的绩效运行监督机构。对预算单位绩效运行考核时，基本只采用预算执行率，忽视了资金投入与成果产出，一定程度上来说很难对预算绩效目标是否偏离进行监控，未能达到监控目的，落实监督责任。就内部环境来说，一方面，在上级部门下达预算绩效监控任务时，高校财务部门要按照上级部门要求进行相关数据填报并完成考核。也就是说，从预算绩效目标设定、预算编制到预算绩效运行监控、预算绩效评价这个“评估、执行、监督、评价”的过程中只有财务部门及相关业务部门参与，身兼多职的财务部门很难做到权责分明，缺乏第三方如校内审计部门的监督。另一方面，财务部门在日常预算绩效运行监控时，仅能对预算执行过程中经费支出的合理合规性进行审核，无法对预算项目是否完成阶段性目标进行有效监督。

（四）预算绩效评价体系不健全。预算绩效评价是一项流程环节多、复杂程度高的综合性评价工作。现阶段，高校预算绩效评价体系还存在多方面问题：一是指标体系不科学。一方面，目前的绩效评价指标具有一定的通用性，共性指标多，个性指标少，未考虑到不同水平、不同类别高校的特殊性。除规定的指标大类外，细化的绩效指标均由高校自行设定，无统一的参考标准，一定程度上造成了绩效目标设定不科学、不合理，个别指标与项目的契合度和相关性程度不高，指标设置前后连贯性不强。这就导致绩效评价工作不能有效地在不同单位间进行横向对比，也不能有效地对同一单位前后年度进行纵向对比。另一方面，绩效评价指标具有多样性、随意性特征。现有的财政部《项目支出绩效评价管理办法》仅对涉及项目支出的四个一级指标进行了赋权，并未涉及二三级指标，指标权重的不确定性会对绩效评价结果的准确性产生影响。就高校实现全面预算绩效评价来看，这种适用于项目支出绩效评价构建的指标赋权，并不适用于高校整体支出绩效评价。二是绩效评价方式单一且覆盖范围不全。首先，预算绩效评价基本依赖单位自评，缺少第三方的有效监督。其次，预算绩效评价侧重于事后评价，忽视事前、事中评价，未形成一个闭环的管理体系，造成预算绩效评价严密性、规范性不够。再次，现阶段的预算绩效评价基本以项目及专项资金为主，对高校整体支出绩效评价重视度不够。三是信息化手段较薄弱。目前高校预算绩效评价基本采用表格填报评价方式，容易造成绩效评价信息滞后及信息孤岛现象。

（五）预算绩效评价结果运用不理想。预算绩效评价结果的充分运用是全面实施预算绩效管理的最终目的。预算绩效评价的目的不仅在于对现存问题进行分析与掌握，更在于解决问题并提升资金管理水平与使用效益。但在实际工作中，多数高校未建立绩效评价结果运用反馈机制，无法将评价结果运用和奖惩机制、资源配置、预算管理等有机结合，存在“重评价，轻应用”现象。此外，参评的业务部门仅将此项工作当成一项任务完成，评价结束则代表这项工作完成，不关注评价结果分析。这就导致绩效评价表面化，无法充分发挥其对实际工作的约束、监督与促进作用。

四、提升高校全面预算绩效管理的优化路径探析

（一）切实合理，制定预算绩效目标。2014年，新《预算法》首次强调“绩效目标”这一概念，是实施全面预算绩效管理的基础。全面实施预算绩效管理应当将绩效目标制定作为关键点，发挥绩效目标的源头控制作用。科学合理制定预算绩效目标，一是明确绩效目标。绩效目标应当突出预算绩效管理的有效性、效率性、效益性。高校整体绩效目标的制定应当考虑学校整体发展，突出目标和战略；业务部门绩效目标的制定要以学校整体绩效目标为导向，突出重点和特色。二是建立完整的绩效目标体系。选取绩效目标指标时，应当将定性与定量指标相结合，并根据高校预算项目的不同类别、不同特征，从质量、数量、成本、产出、效益等方面多维度细化，同时应当与绩效评价指标相关联，确保绩效目标的可考核性；绩效目标的设定不仅要保证高校整体绩效目标与业务部门绩效目标的相关性、统一性，而且要保证相同类型的预算项目之间绩效目标的协调性，避免绩效目标之间出现矛盾与冲突。三是强化绩效目标质量管理。加强相关人员专业培训，对绩效目标的合理性、完整性、匹配性进行审核，充分发挥绩效目标在绩效评价中的重要作用。

（二）细化认真，提高预算编制水平。预算编制是高校获得资金的起点，科学合理地编制预算显得尤为重要。首先，预算编制应当紧密围绕高校发展理念，坚持以“保基础、强保障、建高峰”为重点的工作思路，强化责任意识，严格执行编制程序，引入项目库管理模式，细化认真编制预算，努力发挥好预算编制推动学校事业发展的作用。其次，以支出结果为导向，将绩效理念融入预算编制环节，对资金的预算投入与预计产出结果进行科学论证，引导资金投向，发挥资源配置功能，提升资金使用效益，确保预算编制在预算绩效管理的事前评估环节得到有效控制。最后，强化财务部门与业务部门之间的有效沟通，加强业财融合，掌握业务部门真实的资金需求，对资金投入大、实施难度高、项目周期长的预算项目，应当充分探讨，反复论证，确保项目可行性，以实现学校资金预算效益最大化。

（三）严格监督，强化全流程监控管理。预算绩效运行监控是对预算绩效管理全流程中绩效目标的实现程度、预算执行进度、预算资金绩效评价等方面施行监督管理的一种重要手段。首先，有效的预算绩效运行监控不仅应当监督预算资金日常是否严格按照预算编制计划使用，而且应当对预算执行全过程进行监督检查及评价。即在资金日常使用过程中，应当严格执行“无预算不支出”“谁支出谁负责”的原则，将内部控制管理与绩效运行监控相结合，通过内部控制管理手段强化绩效运行监控效果；同时，应当对资金执行缓慢、绩效目标偏离轨道、绩效评价结果不理想等情况进行分析与预警，及时调整，确保资金在预算执行全过程中得到有效监督与管理。其次，预算绩效运行监控应当适当引入第三方监督机制。在外部环境中，除审计、纪委巡视外，可以通过公开招标的方式引入专业的第三方机构参与绩效运行监控，充分发挥监督责任；在内部环境中，不能仅依靠财务部门，应当将审计部门融入到预算绩效管理全过程中，打破监督管理中存在的“部门化”“碎片化”问题，发挥内部审计的监督控制作用。再次，提高信息化管理水平。通过引入信息化管理手段，将预算数据纳入信息系统管理，实现预算数据实时、动态监控，更好地发挥预算绩效运行监控职责。

（四）科学有效，建立预算绩效评价体系。在当前预算绩效管理基础薄弱的情况下，预算绩效评价是有效推进预算绩效管理的突破口。一是建立健全指标体系。在现有的共性指标基础上，分类规范确定绩效评价指标。共性指标由上级部门统一设定，个性指标由各高校根据办学特色自行设定，设置共性指标与个性指标时既要兼顾当前也要着眼长远；选取不同类别项目如教学、科研、管理等方面指标时，应当有所侧重，将定量指标与定性指标相结合、绝对性指标与相对性指标相结合、投入与产出指标相结合；不同大类指标应当根据重要程度、项目实施阶段等因素综合确定，细化差别，分别赋予其权重，加权计算评价得分，以解决目前存在的各高校自行设置所有绩效评价指标带来的随意性和不可比性，提高绩效评价结果的横纵向对比性。二是完善绩效评价机制。一方面，建立高校内部自评与上级部门评价监督相结合的协同机制，强化责任约束，进一步提升绩效管理质量；另一方面，重视高校整体及专项项目预算绩效评价，构建“事前有目标，事中有监控，事后有评价，评价结果有运用”的预算绩效管理闭环系统，全方位推进高校开展预算绩效评价。三是加快建立预算绩效管理信息化体系。以陕西省为例，在整合、优化现有部门预算管理系统的基础上，将绩效管理纳入“财政云”一体化系统，做到校内预算申报、批复、执行、调剂、监控、评价等工作全流程信息化管理，推进预算和业务一体化规范管理。

（五）奖惩结合，强化绩效管理激励约束机制。绩效评价相关工作结束后，应当以结果为导向，明确绩效评价责任，将绩效评价结果运用落到实处。一是建立绩效管理与结果相结合的改进机制。高校需要对评价结果进行全面、认真的梳理，深入剖析预算绩效管理中存在的问题，追溯源头，厘清责任，将得出的评价结果及时向相关责任部门反馈，限期整改，并进一步改进和完善管理制度，使相关人员在制度的约束下增强结果应用意识，确保整改结果的长效。二是严把绩效关。将绩效评价工作纳入部门年度考核，并与次年预算安排紧密挂钩，切实提高资金绩效评价工作整体质量。三是信息公开。将考评结果进行公开披露，接受社会监督。

五、结语

全面实施预算绩效管理是落实政府部门过紧日子、应对财政收支矛盾、提高资金使用效益的重要抓手。现阶段我国高校距实现全面预算绩效管理还存在一定距离，高校可以从以上几方面入手，推动建立适应高校健康发展的全面预算绩效评价体系。