我国跨区域联合办赛的生成动因、运行机制、治理困境与优化路径

张 磊，雍 明，刘爱霞，任园园，王国栋

党的十九大报告指出了实施区域协调发展战略和建立更加有效的区域协调发展新机制， 为日益紧密的地区间经济联系和政治往来提供了宏观指导与战略保障，驱动长三角一体化、京津冀协同等区域协调发展迈入了快速化进程。进入新时代，在新发展理念的指导下我国经济社会积极融入新发展格局，逐渐形成以城市群为着力点的国家综合实力的竞争。在这一背景下，跨区域创新、发展与治理成为提升区域核心竞争力的必然选择，通过突破地域边界、组织界限等逐渐消解区域壁垒与市场屏障， 从而优化区域治理效能、 推动区域创新升级以及强化核心竞争力。 积极实行跨区域创新联动发展既是加快建设城市群、 打造都市圈的有效举措， 也是国家谋篇布局、达成战略目标的重点工作。 体育赛事不仅与全民健康、居民消费和人民美好生活愿望息息相关，而且关系到我国经济发展、强国建设等方面，故此促进体育赛事高质量发展成为时代进步之需。 跨区域联合办赛是我国体育赛事创新发展的重要方式， 虽然这是一项多环节、多层次交错的复杂工程，但是通过跨区域、跨部门的合作与联动可以加速人才、信息、资本等资源要素循环流动，已成为体育赛事高质量发展的关键选择。例如2022 年北京冬奥会部分项目安排在河北张家口举行， 不仅可以充分利用地区资源优势，而且可以发挥跨区域发展的赛事交往、文化交流等功效，消解区域壁垒，有利于京津冀体育赛事高质量一体化建设。 跨区域事务本身裹携着主体行为越位（缺位）性、事务治理复杂性、利益分配冲突性等特征，因此，跨区域联合办赛加剧了跨区治理的难度。 基于此， 本文以跨区域联合办赛为研究对象，目的在于充分认识其生成动因与运行机制，深刻剖析现阶段的治理困境， 并针对现有问题提出优化策略，从而完善跨区域联合办赛这一创新模式，使之更好地被运用于实践， 形成体育赛事高质量发展的格局。

1 跨区域联合办赛的生成动因

1.1 内在动因：体育赛事成功运行与高质量发展的必然诉求

举办体育赛事尤其是大型体育赛事是对一个地区综合实力的全面考验，同时，体育赛事因其具有较强的关联性和带动性，能够刺激地区经济发展、核心竞争力提升等，故此，众多城市争先恐后地举办大型体育赛事。跨区域联合办赛是一种跨越地理边界、行政界限和市场门槛等， 促进赛事资源在区域内循环流动、 互通共享的多地区合作办赛的创新模式，主要通过充分利用不同地区的资源优势形成合理分工与务实合作，促使赛事的成功举办与高质量发展。因此，跨区域联合办赛成为体育赛事自身发展的必然诉求，也是大型体育赛事成功运行的关键选择。其一， 跨区域联合办赛既可以形成各地区多元主体紧密联系、利益互补、互动融合的发展态势，也可促使各地区加强合理分工、联动协同、携手共进。一场赛事的有效运行包括繁杂的步骤与程序，合理分工可以明确各地区的工作与职责，也可以借助其他地区的经济实力、 办赛经验等保证赛事的运行效率。其二， 跨区域联合办赛能够充分利用各地区的资源禀赋，保障赛事高质量发展。例如第十四届全运会部分帆板项目放在浙江省象山县亚帆中心举办， 冲浪项目置于海南省著名冲浪胜地日月湾进行。 体育赛事成功运行、 高效运转与高质量发展不能仅依靠单一地区的独自作战， 理应通过跨区域合作办赛弥补单一地区自身的劣势， 从而保证体育赛事举办得更加圆满和卓有成效。

1.2 外部动因：区域高质量一体化建设的关键举措

现阶段实行的区域联动与协同发展， 其最终目的是促进资源要素流动自由化和贸易投资自由化以达到一体化状态。 体育赛事作为我国产业经济中最活跃的构成部分， 通过跨区域联合办赛能够发挥其倒逼机制，实现区域高质量一体化发展。 第一，倒逼区域壁垒消解。 区域壁垒的形成主要是地方政府各自为政的思想造成条块分割与市场碎片， 破解这一问题的根本就在于各地政府部门要秉持一体化理念并践行一体化发展。 跨区域联合办赛就是倒逼各地行政主体主动构建相互联系、 利益共享的命运共同体关系，从根源上消解区域壁垒问题。 第二，增进区域文化认同。 体育赛事具有串联政治交往、 经济联系、文化交流的媒介作用，跨区域联合办赛可以积极发挥这些媒介作用， 尤其促成赛事文化在区域间的传播，推动各地区文化相互交流以形成文化交融，从而增进区域文化认同。 第三，推动市场一体化。 区域完全一体化形成的难点是市场一体化， 攻克这一难点就要完全打破市场分割行为， 促进资源要素自由流动和投资贸易壁垒消除。 跨区域联合办赛通过发挥运载资源要素，串联政治、经济与文化，跨区投融资等功能，加快区域基础设施体系建设与健全、资源配置合理与优化、政策环境完善与提升等，从而促进区域市场一体化。

2 跨区域联合办赛的运行机制

跨区域联合办赛得以顺利推进的关键在于构建行之有效的运行机制，结合实践来看，跨区域联合办赛运行机制是体育赛事相关主体（政府主体、市场主体、社会主体）在跨区域联合办赛过程中秉持区域利益共生、价值共存的命运融合理念，始终通力合作和携手共进，充分利用资源、要素等工具，切实保障跨区域联合办赛高质量发展的相互关系和运行方式。

2.1 树立利益共生与价值共存的命运融合理念

树立先进的理念至关重要， 有助于指导多元主体的认识与实践， 更好实现跨区域联合办赛的高效发展。 习近平总书记提出的人类命运共同体价值观为我国区域一体化发展强化了命运融合的时代理念。在这一认识指导下，跨区域联合办赛多元主体理应始终秉持利益共生、 价值共存的区域赛事命运共同体理念。 利益共生即表示在一体化战略指引下跨区域联合办赛所涉及的不同地区与各级主体的利益相互关联，荣损同在；价值共存则代表跨区域联合办赛的多元主体具备区域命运融合的理念， 从而认识到其价值所在。 利益追求是社会合作发展的关键纽带，跨区域联合办赛多元主体的长远利益是希冀借助这一创新行为突破行政区壁垒， 消解政府与市场的屏障，促进不同地区政府主体间、市场主体间、政府主体与市场主体间构成长期战略合作关系，从而实现区域体育赛事高质量一体化发展。 在利益共生、价值共存的理念驱动下，跨区域联合办赛可以从简单地跨越边界合作办赛演化至赛事诸多功能融合，再趋向体育赛事一体化建设。 但与此有悖的是， 长期计划经济沿袭下形成的行政区划、 市场壁垒、思维惯性以及政府与市场间的隔阂，使得各地区在管理辖区部分赛事项目时不自觉地忽略了利益共生与价值共存的理念认识，故此，跨区域联合办赛多元主体应坚持区域赛事命运一体的理念， 各地区政府主体间、 市场主体间积极架构横向的赛事利益共生格局，建构纵向维度的“政府—市场—社会”三级赛事主体利益联绑，以利益共生为推动，强化价值共存认识。

2.2 推进政府、市场与社会多元主体共同驱动

跨区域联合办赛要求多地区共同举办， 互联互通，这亟待多元主体共同驱动。 现有案例不难发现，办赛相关主体主要分为三类： 第一类是以政府机关为主的行政部门，如地方政府、体育局等；第二类是以行业协会为主的社会组织，如体育总会、单项运动协会等； 第三类是以市场为主的企业， 如运营公司等。 在跨区域联合办赛实践中三类主体构成了以政府部门调控行政资源、 行业协会提供专业技术指导与赛事相关服务、 市场企业配置资源并负责赛事运营的合作模式。伴随市场化推进、“放管服”改革的深入， 市场企业与行业协会逐渐掌握了举办体育赛事的运营权和主动权， 但是跨区域联合办赛具有跨越行政区并且涉及不同地区利益的特殊性， 所以单纯依赖市场主体和行业协会， 难以保证跨区域联合办赛的运行效率与质量提升。 因此，不能片面、简单地肯定市场与协会的作用而弱化政府功能， 更不能让政府主体只停留在市场失灵时或赛事运营受阻时发挥补救与引导的作用等。跨区域联合办赛事务工作项目繁多、程序复杂、关系交错，要保证办赛顺利开展、高效推进，必须依靠政府部门、行业协会与市场企业的交互作用，形成政府、协会与市场三级主体共同驱动的协同模式， 突破传统政府对赛事运营上传下达、命令布置的绝对领导方式，重新架构上下协调、公平合作、合理分工的办赛方式。 在跨区域联合办赛中政府主体应始终发挥宏观调控作用， 负责串联各地区相关部门、 机构共同制定赛事发展远景规划，调配公共资源等；行业协会需聚焦体育赛事专业性服务，保障体育赛事在规则、规程框架下，顺利、高效运行；市场企业则以合作共赢为指导思想，联袂各地区体育赛事市场主体，自由配置赛事资源，并发挥市场主体的灵敏洞察力、灵活执行力，实现区域体育赛事市场供需动态平衡。

2.3 发挥资源互通与要素共享的纽带作用

资源要素是助力体育赛事创造经济价值和社会效益的基础条件， 也是架构跨区域联合办赛模式的关键纽带。 资源要素流动不畅或配置不当是掣肘体育赛事快速发展、 造成区域体育赛事不平衡不充分的重要原因。 首先表现为地区资源禀赋不足导致承办大型体育赛事能力受限，当人力、资金等资源要素欠缺时，扩大体育赛事规模难以为继；其次严重制约赛事质量的提升，科技创新不足、人才素质不高和资本市场乏力等局限， 导致在体育赛事迈向高质量发展的进程中无法提供创新动力； 最后难以保障体育赛事的可持续发展， 如果一场赛事消耗了大部分甚至全部的资源要素， 就会导致赛事后期投入无法跟进并造成可持续发展能力匮乏。 跨区域联合办赛可加快推进资源互通、要素共享，从而化解虹吸效应、极化效应等引起的不平衡不充分困局， 实现体育赛事资源要素在区域内循环流动，推动区域循环发展。鉴于此，一是，秉持利益共生、价值共存的理念，充分发挥多元主体驱动作用，促进行政资源、市场资源、公共资源等在区域内循环流动， 架构起各地区多元主体横向、纵向之间的交叉联系，促使体育赛事资源要素跨区域、跨部门、跨行业的互通与共享；二是，积极构建体育资源交易平台，通过平台资源整合、信息发布、项目孵化、资源配置等功能，促使各地区资源相互流通、交汇、互补、融合，以破解地区资源稀缺性问题，实现资源交易市场化、规范化和多方利益最大化。

3 跨区域联合办赛的治理困境

跨区域事务治理已经从公共危机等突发事件扩展至生态、海洋等环境事务，并逐渐延伸至基础设施建设等公共事务，成为覆盖社会各领域的治理方式。跨区域联合办赛实际上是一个治理过程，强调各行为主体间的合作互动， 从而实现跨区域联合办赛有序进行与高效发展。 虽然我国跨区域联合办赛的实践，伴随大型赛事的举办早已有之，但囿于理论研究缺乏和经验不足，依然存在治理动力分散、长期治理效应匮乏和治理主体权责模糊而导致治理失效的困境。

3.1 属地管理思维固化，造成治理动力分散

跨区域联合办赛治理是基于统一制度安排下实行的不同地区分工与协作的治理， 由于跨越多个地区使得这种治理方式会出现赛事管理缺位、 各地发展失衡、地方利益难以保障等问题，因此，跨区域联合办赛往往采取在统一规划下的分权式治理， 即形成属地管理， 各地区对本辖区的赛事运营与管理负责。例如2008 年北京奥运会在北京奥组委的统一领导下，通过在青岛、天津、河北、上海等地分设管理机构，管理该地区承接的赛事活动。这种治理权力下放的方式实际上更好地发挥了属地优势， 完善了体育赛事跨区域联动合作并保障赛事有效运行。但是，跨区域办赛不仅牵涉政策制度安排， 而且还涉及资金投入与利益获得等问题。 体育赛事资金投入包括对赛事运营管理、基础设施、装备制造等方面的直接投入以及赛事相关产品研发、赛事服务、设备维护、人员保障等方面的间接投入。在统一治理方式下，赛事资金投入由指定单位或政府部门负责， 但在实行属地管理之后， 赛事资金的间接投入往往由地方政府负责拨款，例如赛事场馆的维护与维修、服务人员报酬等，对于地方政府而言是一笔不小的开销。尽管体育赛事对地区发展具有显著的积极效应， 尤其是对政治能力提升、 经济结构优化等具有明显的促进作用，但在属地管理思维下，各地政府会为了获得自身利益而采取各自为政的治理行动， 极易切断与其他地区的合作联系， 形成相对独立或相互竞争的关系，最终导致治理动力分散。

3.2 治理工具选择不明，掣肘长期效应发挥

跨区域联合办赛治理成效很大程度上取决于治理工具的选择， 由此也决定着跨区域联合办赛长期效应的发挥。前文已知，跨区域联合办赛的功效与价值在于其倒逼机制能打破区域壁垒， 增进区域文化认同， 但现阶段跨区域联合办赛仍存在一个普遍性问题，即一旦体育赛事活动周期结束，各地区的合作管理与协同治理也随之烟消云散， 并滞留一些后期问题，如赛事诱发的环境破坏、场馆设施整改修缮以及资源浪费等问题则会演变为地方政府需要处理的事务，严重消减跨区域联合办赛带来的积极作用，限制其长期效应的发挥。究其原因，就是治理工具选择不明。跨区域联合办赛的治理既包括相关政策制度、协作措施、办赛方案等文件的制定，也涵盖市场有序发展、运营企业竞争合作等问题的处理，更与居民的生活、生产与消费息息相关，故此，必须选择科学、合适的治理工具以促使跨区域联合办赛的价值与功效的长期发挥。当前，跨区域联合办赛多依托具有强制效应的政策指令等政策工具推进协同治理， 虽然具有高效率优势，但某种程度上会引发高成本，压制市场主动性、限制跨区域治理的长期效用等问题。倘若通过以竞争机制、 价格机制为手段的市场工具治理跨区域联合办赛，虽然可以发挥自由配置资源、自由竞争等优势， 但是又会缺乏行政力量的指导难以使各地区达到高度协同的程度。诚然，为保证跨区域联合办赛的治理成效发挥长期作用， 就必须优化治理工具的选择与使用。

3.3 利益分配与权责划分模糊，致使治理失效

不同地区的多元主体在参与跨区域联合办赛的治理过程中往往会因为权力与责任划分不明晰，导致利益分配不当， 这会引发主体参与治理的主动性和积极性受到影响，致使治理失效。明晰权责划分和利益分配的主要目的是保证跨区域联合办赛参与主体在获取自身利益的同时， 实现所办赛事利益的最大化。由于办赛不同地区所承担的在比赛项目、运行环节、工作职能等方面的职责不尽相同，很难采用标准化的制度文件、 法律依据进行权责划分与利益分配。 即使在长三角、京津冀、珠三角等一体化程度较高的区域，依旧未能解决跨区域事务的权力划分、责任归属问题， 多元主体在责权模糊时依然会出现结构性矛盾，故此亟待依据跨区域联合办赛的特征， 借助政府力量完善权责划分与利益分配的长效机制，保障跨区域的主体平等、互信互利。 现阶段我国跨区域联合办赛的权责、 利益问题处理基本上依赖行政力量的调控，这会暗生出利益争抢、权力割裂等诸多隐患。诚然，在跨区域联合办赛治理这项复杂的事务中， 权责划分与利益分配既关系多元主体间的合作进度与协同程度， 也关乎体育赛事跨区域的治理与发展，利益交织、权责交错等问题，若得不到妥善解决，将会导致治理失效。

4 跨区域联合办赛的优化路径

4.1 协同治理：破解跨区域联合办赛的治理困境

体育赛事作为社会大众关注高、 产业带动能力强以及参与主体关系杂的重大事件， 在治理方面具有天然的复杂性与挑战性， 跨区域办赛又牵涉不同行政地区和多元主体， 使得跨区域与体育赛事在互构互建的过程中加大了治理难度， 这就决定不能仅依靠单一主体承接治理的核心领导权， 而应该是一种在社会功能框架下的政府、 市场等多重力量进行协同治理的方式。 跨区域联合办赛协同治理要发挥政府、市场、社会的力量，为解决共同问题而采取正式或非正式的方式互动决策， 并分别对结果承担相应责任，这是化解当前治理困境的有效方式。跨区域联合办赛协同治理应注重从主体、理念、工具等方面着手。第一，构建跨区域联合办赛多元共治的格局，跨区域联合办赛涉及多地区、多主体，这就决定了治理过程中不能简单进行权力下放或各自管理，应该始终在统一筹划中进行协同合作；第二，强化以整体利益优先发展的理念认识， 加强各地区协同治理， 并坚持将维护体育赛事整体利益视为跨区域联动发展的应有之义， 这样才能实现整体利益与地区利益共赢；第三，综合运用政府工具与市场工具，既要发挥政府工具治理高效率的优势， 也要发扬市场工具资源配置的优越性， 将治理工具的使用由单一工具转向混合工具，使治理效能具有可持续性。

4.2 合理分工：提升跨区域联合办赛的治理效率

亚当·斯密在《国富论》 的开篇便阐释了分工与效率的关系，突出合理分工可以提升生产效率并助力经济增长。 跨区域联合办赛是超越单一行政区并形成多地区空间合作的复杂性事件， 错综复杂的关系与相互交叉的工作等致使治理效率与成效提升的难度更大。 跨区域联合办赛是基于不同地区优势而组织与运行的，故此，必须依据比赛项目特点、资源需求以及办赛经验等选择与赛事匹配的地区，充分发挥地区优势并架构更加合理的分工格局。2022 年北京冬奥会是典型的跨区域联合办赛， 积极响应京津冀协同发展战略，充分利用北京市、河北省的优势与条件， 构成合理分工与务实合作。 一方面， 借助2008 年北京夏季奥运会的场馆优势、 办赛经验，将开幕式与闭幕式等主要活动安排在位于北京市的国家体育馆。 同时， 结合北京市现有场馆改建了竞赛馆、训练馆，进行冰上项目的比赛。另一方面，对张家口市原有的场馆进行改造与扩建， 发挥云顶山地理优势，举办自由式滑雪、跳台滑雪等雪上项目比赛。基于各地区资源禀赋、 地区优势以及办赛经验等开展的合理分工和务实合作， 可以提升跨区域联合办赛的治理效率，也可以有效规避重复建设、资源浪费等问题。

4.3 责权划分：明晰多元主体协同治理的责权边界

跨区域联合办赛协同治理强调多地区、 多主体的交互和整合， 边界叠加与交错是诱导政府权力分割、责任模糊、市场割裂、主体恶意竞争的重要原因，会直接导致政府失信、市场失灵，从而使得跨区域联合办赛协同治理的主体在立场、目标、权力与责任等方面产生严重分歧， 造成责权划分不清晰与责任承担方不明确。虽然跨区域联合办赛实践早已有之，但是仍没有形成稳定的治理结构与有效的治理机制，因此，在协同治理过程中必须发挥政府、市场与社会作用，能否明确定位、划权定责成为协同治理成败的关键。 一是，要设立联合办赛相关政府单位、部门间的责权清单，包括不同地区的上下级、平级单位或部门， 围绕各单位或部门在跨区域办赛中承担的具体事项和责任制定责权清单， 强调在权限和义务的框架内加强部门间、地区间的协同治理，避免出现赛事治理权力交叉或治理盲区等问题。二是，要明确政府与市场、 社会之间的责权边界， 实现权力下放和转移。发挥赛事运行企业、行业协会在跨区域联合办赛治理中的主动权与选择权，自由配置市场资源，缓解政府在赛事运行中过度承担资金的压力， 从而切实加强跨区域联合办赛协同治理能力，并提升治理效果。

5 结束语

跨区域联合办赛既是体育赛事自身有序运行与高质量发展的内在诉求， 也是促进区域高质量一体化建设的关键举措。进入新时代，在强调区域协调发展、一体化建设的战略背景下，理应发挥跨区域联合办赛的价值与作用，倒逼区域壁垒消解，增进文化认同，构建体育赛事区域联动发展的新格局。 当前，跨区域联合办赛的创新实践不断涌现， 但尚未形成系统的理论体系和发展模式， 因此， 亟待更多的研究者、实践者不断开拓进取，将理论与实践相结合，优化跨区联合办赛并发挥其最大效用。