我国荒漠化防治政府主导责任的实践困境及其应对

2022-11-06 06:25李智卓

法学论坛 2022年4期

李智卓

(清华大学公共管理学院，北京 10084)

2021年3月袭扰北京的沙尘暴再次让荒漠化成为人们关注的对象。荒漠化作为一种十分严重的环境退化现象，被称为地球的“癌症”，也被《千年生态系统评估》认为是“当代最大环境问题之一”。据统计，荒漠化影响到全球大约10亿人口、180多个国家和近36亿公顷的土地，几乎占世界陆地面积的1/4，且这些数字每年都在持续增加。根据2015年的《中国荒漠化和沙化状况公报》，我国荒漠化土地面积虽比2009年减少1.21万平方公里，但如今仍有261.16万平方公里的荒漠化土地，占国土总面积27.2%，都是“难啃的硬骨头”。鉴于政府在现代民主法治社会中是社会公共利益的主要供给者，负有提供社会公共利益的重要职责，而荒漠化防治是一种典型的社会公共利益供给，因此，本文旨在探讨我国荒漠化防治中的政府责任问题及其完善。

一、政府应当负有荒漠化防治的主导责任

(一)政府负有社会公共利益供给的主导责任

荒漠化防治直接为社会提供良好的环境品质和生态安全，都属于典型的社会公共利益。从社会公共利益供给的角度看，政府应当负有荒漠化防治的主导责任。

一方面，社会公共利益具有非专有性、非排他性和使用上的非竞争性或有限竞争性等特点，导致具有经济理性的普通社会主体在面对公共利益的供给和保护时总具有“搭便车”心理，从而造成哈丁笔下的“公地悲剧”。换言之，在没有外部约束的情况下，对普通社会主体而言，公共利益的供给行为具有明显的正外部性，而公共利益的利用行为具有明显的负外部性。在没有外部约束的情况下，对于普通的社会主体而言，提供公共利益的成本由提供者个人负担，由此产生的公共利益却又不能为提供者专有，只能由其他社会主体共同分享。社会主体从自身利益最大化的动机出发，都希望从公共利益中获得好处而不承担公共利益供给的相关成本，进而没有动力主动提供社会公共利益。相反，普通社会主体对公共利益利用，好处归利用者享有，由此而产生的副作用则由其他社会主体分担，从而具有明显的负外部性。而社会公共利益供给行为与利用行为的外部性是无法通过自由市场由普通社会主体主动解决，只能由作为社会公共利益代表的政府通过一定的激励和约束措施加以解决。

另一方面，政府负有社会公共利益供给与保护的主导责任也是政府职责的必然要求和具体体现。根据古典社会契约理论，人们通过签订社会契约而组建政府，其目的是为了避免霍布斯所言的人与人之间的战争，保护人们与生俱来的不可剥夺的各项天赋权利，这也是政府的职责。在自由法治国时期，政府的责任尽量最少化，仅限于维护社会公共秩序。政府把与社会主体利益相关的大量事情留给了市场这只看不见的手，此时的政府成为“夜警政府”。随着资本主义社会从自由资本主义向垄断资本主义的发展，自由市场所暴露出来的副作用越来越多，仅仅通过市场这只看不见的手无法确保社会主体的利益，需要政府的积极干预，从而出现了社会福利国。与自由法治国相比，社会福利国时期的政府责任除了维护社会秩序外，还主动采取各种措施确保社会的公平与福利。因此，在现代国家中，保障社会公平和福利已经成为政府的一项重要职责。

(二)从环境主导责任到荒漠化防治主导责任

在环境危机时代，政府负有环境保护的主导责任已经成为世界各国环境法学理论与环境保护实践中的普遍共识。生态环境的整体性和不可分割性已经在客观上将生存于环境中的所有人紧密地联系在一起，形成环境共同体。环境品质的好坏既直接影响着共同体成员的利益，也在一定程度上决定着共同体本身的兴衰存亡。无论是从国内还是从国际来看，一国政府都有责任保护好其管辖范围内的生态环境。从国内看，生态环境的好坏直接影响国民的健康和福利，甚至影响社会的安全和稳定，已经成为一种典型的社会公共利益，从而使政府负有保护生态环境的主导责任。从国际看，整个地球就是一个大的生态系统，各民族国家实际上已经被地球生态系统紧密地联系成一个人类环境利益共同体，在这种情况下，每个国家都有义务和责任维护好地球生态系统。这是个体对共同体所负的一种义务和责任。在实践中，明确和加强政府的环境责任已成为世界各国共同的趋势。一方面，《斯德哥尔摩人类环境宣言》、《内罗毕宣言》等国际性环境法律文件都把强调各国政府的环境责任作为重要内容；另一方面，一些国家的环境基本法，如美国《国家环境政策法》、日本《环境基本法》、俄罗斯《环境保护法》等都把规范政府环境管理活动、明确政府环境职责作为其重要内容。

土地荒漠化作为当今人类共同面对的重要全球性环境问题之一，政府在防治荒漠化时理应负主导责任。此外，土地荒漠化问题的综合性特点也在一定程度上决定了政府防治荒漠化的主导责任。荒漠化往往是由人们追求基本的生存保障所致。生存权相较于发展权和其他各种权利而言无疑更具第一性，它是保障其他所有权利实现的基础性权利。现代发展模式所形成的过度消费主义对自然造成了巨大的破坏，因此为保护环境以实现更长远的人类利益而限制被过度行使的发展权便具有合理性。那么，限制为追求基本生存权而进行的极为低效的放牧、农垦、樵采和伐木等行为也具有合理性吗？答案是否定的，即使其目的是为了防治荒漠化。被贴上“过度”标签的各种求生手段往往只能勉强维持、甚至不能满足当地居民的温饱，若以正义的人类中心主义环境伦理观来审视，通过“侵犯”自然利益而追求生存权利的行为绝非是真正的“过度”。对荒漠化土地而言，这些行为的确是超出其承载力的“过度”行为；而对于当地居民而言，所有追求生存权的行为都具有无可争辩的合理性。“合理的”荒漠化需要的绝非是对荒漠化“直接责任人”的“过度”行为进行禁止或限制，亦非单纯地提高植被覆盖率。荒漠化防治需要的是政府通过采取生态修复、生态补偿、生态移民在内的各种有效制度和措施来最大限度地保障当地居民生存权，进而实现荒漠减少、人民脱贫致富这一根本目标。有能力且有意愿实现这一目的的不是个人、社区、企业或其他组织，只能是政府。

(三)国际荒漠化防治实践证明政府主导责任的有效性

如果说政府主导的荒漠化防治路径是自上而下的，而与之相反的市场主导的荒漠化防治路径则是自下而上的。《荒漠化防治公约》采取的荒漠化防治路径是自下而上的市场路径，但是，国际社会在《荒漠化防治公约》指导下的荒漠化防治实践已经被证明是失败的。这在一定程度上反证了政府在荒漠化防治中的主导责任是必要的。自下而上模式被认为是《荒漠化防治公约》特有的标志，该模式一度被认为是应对荒漠化的有效手段。许多参与《荒漠化防治公约》谈判的缔约国一开始就认为，优先考虑当地居民的参与是开展荒漠化防治工作的先决条件。在《荒漠化防治公约》缔结后，自下而上模式被贯彻到多国荒漠化防治的国家行动计划(NAP)中，受影响地区的居民、社区以及非政府组织的作用被过度放大。由于《荒漠化防治公约》常被称为“非洲环境公约”或“发展中国家公约”，发达国家缔约国出于对某些发展中国家缔约国政府的不信任，要求将援助的资金和技术直接用于受影响地区。过分重视自下而上模式而让地方社区参与的偏见导致了对政府主导的集中式防治模式的严重怀疑。然而，经过几十年的自下而上防治所取得的效果却不尽人意。全球荒漠化的面积不减反增，且蔓延速度还在加快。这在一定程度上说明自下而上防治模式是失败的，其主要原因有三：一是荒漠化和贫困相伴相生，当地的居民已陷入极度贫困，而由其组成的社区也是极度虚弱而难有良好的组织性和凝聚力；二是作为追求利益最大化的“理性经济人”，企业深谙在荒漠化土地上进行生产活动难有可观的产投比，所以鲜有企业能够不计成本在此投资；三是广袤的荒漠化土地使所有非政府组织和国际社会的技术和资金援助似杯水车薪，且发达国家缔约国出于经济、政治动机常吝于援助。反观人类历史，荒漠化出现的原因便是源于政府未发挥有力的监管作用，进而导致追求自身利益的个体在自然条件较差的土地上恣意而为、破坏土地。

相比之下，我国采取的环境问题治理模式始终是自上而下式的政府主导模式，当然也重视个人和其他社会力量的参与。目前，我国实施了6项规模浩大的造林工程，进而实现了居世界首位的4666万公顷造林保存面积，占到了世界人工林面积的26%。在政府主导的荒漠化防治模式下，我国荒漠化面积实现了三个监测周期的持续缩减，被联合国作为成功典型全球推广。2001年，我国制定了号称“世界第一部荒漠化防治法”的《防沙治沙法》，填补了荒漠化防治的法律空缺。无独有偶，美国、德国等先进国家防治荒漠化的成功经验也是采取了“自上而下”的政府主导模式。美国政府早在20世纪30年代就开始主导制定专门法律限制载畜量，开发节水技术，培育优良畜种，禁止滥垦滥伐。二战后的德国政府也积极倡导城乡环境回归自然，1965年便大规模兴建海岸防风固沙林等大型林业生态工程。国内外的成功实践证明，自上而下的政府主导模式才能最有效地防治荒漠化。荒漠化需要政府发挥主导性作用，而政府的主导性责任则是发挥政府主导性作用所必需的。

二、我国荒漠化防治政府主导责任的实践困境及其法制原因

(一)我国荒漠化防治政府主导责任的实践困境

目前，我国还没有一部专门的荒漠化防治法，有关荒漠化防治的法律规范是以《宪法》为根本，以《环境保护法》为基础，以《防沙治沙法》和《水土保持法》为核心，以《草原法》《森林法》《水法》《土地管理法》等单行法和其它相关法规、政策性文件为补充而组成的一个体系。这些立法均以政府“应为”的表述方式将荒漠化防治主导责任指向政府。但是，我国荒漠化防治的政府主导责任在实践中仍然存在以下主要问题：

第一，个别荒漠化防治成功案例揭示政府主导责任缺失的隐患。其中具有代表性的典型案例就是由个人精神发挥主导作用的榆林治沙模式，榆林模式突显了政府主导责任缺失所带来的严重问题。毛乌素治沙过程中诞生了中国最多的“治沙英雄”：石光银带领村民治理荒地19.5万亩，植树2000多万株，营造近100公里长的绿色屏障；白春兰累计种树6万多棵，封沙育苗900亩，治理沙漠2200亩；殷玉珍造绿6万亩；牛玉琴植树2700万棵。他们都为毛乌素的荒漠化防治做出了突出贡献。但是，政府却没有充分落实其主导责任，对这些治沙英雄进行充分激励。早在2000年石光银承包治理的荒地上林木总价估值就达3000多万，但由于政府的禁伐政策使其一夜之间成为生态林而不能实施合理的间伐来获利。然而，石光银超过1800万元的投资，仅得到陕西省政府提供的50万元奖金。当时国家林业局的相关补偿也只能使其勉强偿还贷款，最终导致“千万富翁”成“负翁”。除了石光银，牛玉琴和白春兰等“治沙英雄”也都面临过同样的问题。虽然“治沙英雄”的“治沙精神”值得鼓励，但仅有精神鼓励而缺乏政府主导责任的充分落实，无法使荒漠化防治具有持久性。

第二，部分大型防治工程暴露起主导作用的政府有时存在“短视”行为。被誉为世界四大造林工程之首的“三北”防护林工程成为我国抵御荒漠化的“绿色长城”，对盘踞在我国北方的荒漠化防治起到了重要作用。但是，“三北”防护林存在的问题也成为了政府“短视”的缩影。中国林业专家侯元兆曾表示，急于求成的中国造林方式亟须扭转。实际上，政府在“绿色长城”建设中存在的诸多问题受到国内外专家的广泛争议。一是地方各级政府为追求政绩而只重短期利益。“三北”防护林工程建设中多以无性繁殖的速生杨树为主，然而无性繁殖的杨树树龄只有短短几十年。现在，仅张家口坝上地区就有50多万亩防护林衰死和濒临衰死，而这种现象在“三北”防护林中普遍存在。当前的地方政府自然不会对几十年后的杨树死亡负责，但可因短期提高的森林覆盖率而获得荒漠化防治的良好政绩。二是部分造林政策不符合自然规律，忽视科学而搞绝对的“一刀切”。在树种选择和种植技术方面，政府选择的树种单一，种植时行距过近，忽视了自然育林和当地生态整体性。在著名的塞罕坝林场，当地政府大量栽种落叶松，这使其在干旱季节面临着严重的火灾威胁。此外，“三北”防护林工程存在的其他大量问题使其是否能够真正起到防治荒漠化的作用受到了一些学者的质疑。

第三，轻度荒漠化蔓延凸显地方政府在荒漠化防治中存在“逆向”选择问题。荒漠化的程度一般被分为四个等级，即轻度荒漠化、中度荒漠化、重度荒漠化和极重度荒漠化，这也是健康土地最终演变成荒漠的一般过程和规律。第五次《中国荒漠化和沙化状况公报》显示，全国荒漠化土地面积由2009年的262.37万平方公里减少至2014年的261.16万平方公里，总面积减少1.21万平方公里。在荒漠化整体逆转的背后，轻度荒漠化的面积却不减反增，增加面积约8.36万平方公里。这意味着荒漠化防治在源头上出现了问题。众所周知，预防荒漠化的成本和难度一般小于荒漠化的事后治理。而政府在荒漠化防治实践中的举措之所以如此不“经济”，并非因为其“有限理性”，而是因为过于“理性”的政府领导并不愿意考虑治理成本。让严重的荒漠化土地实现逆转无疑会让自己在政绩考核中加分，而预防荒漠化被视为“低收益”的任务。轻度荒漠化不断扩张的背后是地方政府同中央政府在利益考量方面出现偏差以及政绩考核和目标责任考核机制的不完善。

(二)政府主导责任实践困境的法制原因

1.荒漠化防治立法对政府主导责任的规定不明确。第一，立法未明确规定荒漠化防治的责任主体为政府。《水土保持法》第4条第1款规定“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导”，第5条第3款规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作 ”。可见，地方政府对水土保持的责任为“统一领导”责任，而水土保持的直接“主管”责任在水行政主管部门。其他荒漠化防治单行法也多采取类似表述。反观2010年修订前的《水土保持法(1991)》，其第5条规定“国务院和地方人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，采取措施做好水土流失防治工作”。这明确地将水土保持的责任加给中央政府和地方政府，水土保持成为国务院和地方政府的“重要职责”。然而，如今当水土保持工作出现问题时，一般为此担责的主体为水行政主管部门而非政府。

第二，立法对政府权责的设置不合理。根据权责一致原则，政府防治荒漠化的职权(负责)应匹配相应的职责(担责)，但是相关立法并没有很好地遵循。各荒漠化防治单行法通篇都在表述政府及其所属行政部门应该做什么，这种“应为”是职责也是职权。然而，当缺乏不履责应担责的法律规定时，政府“应为”的权力属性便会增强，“应为”就容易变为乱为、滥为乃至不为，但各荒漠化防治立法并没有确保政府担责的有效规定。例如，在《防沙治沙法》“法律责任”一章，只有第43条(行政处分)、第44条(行政处分和刑事责任)和第45条(刑事责任)对政府及其行政主管部门的责任进行了极为简单的规定，这三条所包含的行政和刑事责任无法与通篇的行政权力相对应。行政权力天生具有极强的渗透性和扩张性，没有与之相制衡的行政责任，政府负责只会成为宣示性的立法表述，政府也必然不能有效履责。

第三，立法对荒漠化防治担责主体和担责方式的规定过于笼统，不能对政府履责产生有效的负向激励。《环境保护法》第68条规定了担责主体为“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，担责方式为记过、记大过、降级、撤职和开除处分以及引咎辞职。但是，荒漠化防治单行法中却没有明确规定政府担责和担责方式。《防沙治沙法》第43条规定担责主体为“直接负责的主管人员和其他责任人员”(这其中可能包括政府行政首长)，担责方式为“依法给予行政处分”；《水土保持法》第47条规定担责主体为“水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门”的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，担责方式为“依法给予处分”；《草原法》第61条、第72条规定担责主体为草原行政主管部门工作人员和国家机关有关工作人员”、“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，担责方式为“依法给予行政处分”。理论上，政府的行政法律责任主体不仅包括行政机关，还应包括行政公务人员。荒漠化防治单行法中都将责任的承担者规定为行政公务人员，忽视了政府及其行政主管部门的责任。而且，在确定具体的担责主体时，下达行政处分的机关需自行甄别，这极易造成责任推诿、包庇纵容等现象发生。对于担责方式而言，“依法给予行政处分”中的“依法”指向哪些立法以及“处分”如何选择适用需行政处分主体自由裁量，也在一定程度上无法保证政府积极履责。

2.任期目标责任考核制对政府履责的激励不强。任期目标责任考核制是由部分荒漠化防治单行法确立的，对政府积极履责具有激励作用的制度。该制度兼具法制性和政治性双重属性：法制性主要表现为其设立和考核程序由法律规定，政治性主要体现为考核结果的运用上。“混血”的任期目标责任考核制作为保障政府防治荒漠化责任得以落实的核心制度设计，抓住了政府防治荒漠化的“牛鼻子”。然而，本应通过给政府领导施压以督促政府履责的考核制度漏洞频出。以《防沙治沙法》和《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》(以下简称《防沙治沙决定》)中规定的任期目标责任考核奖惩制度为例，可以窥见该制度的部分缺陷。

第一，任期目标责任考核对象的范围不全，且考核内容相对简单。《省级政府防沙治沙目标责任考核办法》(下文称《考核办法》)中规定的考核对象只限于北部13个荒漠化严重的省级政府，而忽视了北京、天津、山东、河南等地的荒漠化。考核对象的范围无法全面地覆盖荒漠化实际存在的范围，这使其他负有荒漠化防治责任的省级政府获得了不应有的“减负”，为荒漠化的整体防治带来不利影响。《考核办法》中规定的总分100分的考核内容分值构成如下：防治任务40分、防治措施30分、保障措施30分。其中很多得分项目规定十分笼统和简单。例如，“不断加强防沙治沙队伍能力建设”分值为3分，然而达到何种程度算是加强了防沙治沙队伍的能力建设并未规定。再如，省级政府或所属部门“制定并实施了禁止滥开垦、滥采挖等沙区植被保护制度”和“以草定畜制度，推进饲养方式转变”二者分值共为6分，省级政府只需要满足“制定”和“实施”有关制度即可得分，但《考核办法》未规定如何对这些制度的实施效果进行考量。

第二，任期目标责任考核程序设置不合理。《考核办法》第5条规定每5年为一个考核期，考核期期中开展中期督促检查(第3年)，考核结束后开展期末综合考核；第6条、第7条规定，中期督促检查先由省政府组织自查，之后考核工作组通过听取报告、查阅资料、座谈了解、现场调查等方式检查工作；期末综合考核也重复上述程序进行最终打分。“政府自查”和“听取报告、查阅资料、座谈了解”这类停留在“室内”和“纸面上”的评分程序易受到“暗箱操作”的影响而导致考核结果失真。即便是现场调查，考核主体能否摆脱当地政府拟定好的考察路线和考察区域而获得真实的一手资料也存在疑问。

第三，任期目标责任考核结果奖惩的激励性较弱。《考核办法》第7条规定：考核结果分为工作突出(90-100分)、工作合格(60-89分)和不合格(60分以下)三级；国家林业和草原局将考核结果上报国务院审定后向考核对象通报；工作突出的政府得到表扬，工作不合格的政府只需向国务院作出书面报告，提出整改措施。考核结果对政府领导能起到的威力主要体现在第8条的规定，即国务院将考核结果交由中央干部主管部门，作为对省级政府领导班子和领导干部综合考核的重要依据。然而，无论是表扬、作报告、提出整改措施这些奖惩手段都无法对省级政府产生有效的正向或负向激励，只有中央干部主管部门的综合考核能够引起省级政府的高度重视。但是，结合“十一五”“十二五”的省级政府荒漠化防治任期目标考核结果来看，小部分省级政府因“工作突出”受到表扬，其余省级政府均被评为“合格”，没有任何一个省级政府被评为“不合格”。众所周知，即便是所有省级政府都获得“合格”评分也并不代表荒漠化防治是成功的。而且，这种考核结果客观上会给某些荒漠化防治方面“无为”的政府带来“不求有功但求无过”的消极暗示。

3.中央环保督察对荒漠化防治的督政效果不佳。中央环保督察具有级别高、威慑力强、机动性好等特点，其采取的运动治理方式能有效震慑不履行环保责任的地方政府。即便如此，中央环保督察由于以下原因并未对政府积极履行荒漠化防治责任发挥应有的威力。

第一，中央环保督察工作重心是环境污染而非环境退化。相较人口稠密的沿海发达省份，荒漠化主要分布于北方内陆省份，其影响力也受闭塞地理区位的限制而被严重忽视和低估。从中央环保督察组发布的历次反馈情况来看，只有部分省份涉及到荒漠化防治的内容，许多荒漠化严重的地区如山西、西藏和东三省并没有涉及荒漠化防治的督察内容。

第二，中央环保督察行使的新型环境监管权的权力构成仍不科学。中央环保督察组成员主要由生态环境部、中组部和中纪委的负责人组成，其权力自然来源于三者。但是，荒漠化防治的主管部门主要隶属于自然资源部的国家林业和草原局，其荒漠化防治司负责具体的风蚀荒漠化(土地沙化)防治工作。此外，水利部下设的水土保持司及各水利委员会、流域管理局负责具体的水蚀荒漠化(水土流失)防治工作。中央环保督察现有的新型环境监管权如若缺乏具有荒漠化防治职责部门的权力加入，定会削弱其在荒漠化防治中的权威。

第三，中央环保督察的威慑力大但不持久。囿于督察人员的数量有限和广大的国土面积，每轮中央环保督察实施的周期较长且无法细致有效地做到全覆盖，进而使其对政府的监管不具有长期性和连贯性，使其沦为一种“下猛药、药效短”的制度。

三、我国荒漠化防治政府主导责任的完善

中共十九届四中全会明确提出继续推进国家治理体系和治理能力的现代化，而法治是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。“让政府责任法制化是责任政府、法治政府、服务政府的题中应有之意”。在法律的基础之上，通过健全任期目标责任考核制和中央环保督察制以使政府担责法制化，进而促进政府积极履行荒漠化防治的责任。

(一)荒漠化防治政府主导责任的进一步明确

第一，出台专门性、综合性的《荒漠化防治法》，明确表述政府防治荒漠化的主导责任。长期以来，考虑到荒漠化防治的复杂性和所涉部门众多，我国始终未有一部针对荒漠化的立法出台，各相关立法的宗旨各不相同也严重妨碍了政府防治荒漠化工作的顺利开展。随着我国荒漠化防治法律体系的完善和政府环保责任理论的丰富，国家立法机关出台一部《荒漠化防治法》以明确政府防治荒漠化的责任已不存在合法性和技术性障碍。因此，《荒漠化防治法》应明确将“政府主导责任”作为一般原则规定下来，将荒漠化防治的主导责任而非一般意义上的普通责任加给政府。同时，应表明荒漠化防治的主要责任在地方政府，同时也应作出中央政府防治荒漠化责任的表述。

第二，明确防治荒漠化的责任主体为中国防治荒漠化领导小组和地方政府以及二者的行政首长。立法上，让地方政府成为责任主体并无障碍。为了让中央政府责任不至于成为一种立法宣示，《荒漠化防治法》可以将履责和担责交给代行荒漠化防治职责的新部门——中国防治荒漠化领导小组，对其进行“赋权”和“赋责”。首先，充实现存的中国防治荒漠化协调小组(下文简称“协调小组”)的权力，即“赋权”。如今的协调小组在荒漠化防治中发挥的作用式微，具体工作主要由国家林业和草原局执行。实践中，协调小组涉及十几个国家部级单位，其本应具有高效解决部门权力重叠问题的能力。但是，由副部级的国家林业和草原局领导任组长来负责协调其他正部级单位共同防治荒漠化的实际效果并不理想。因此，将协调小组转变为领导能力更强、行政级别更高的中国防治荒漠化领导小组，其组长可由更高级别的中央政府领导兼任而非国家林业和草原局局长兼任，其组员也应由相关部委的“一把手”而非“副手”兼任，使其由“协调”功能转变为“领导”功能。其次，让中国防治荒漠化领导小组的“一把手”代负全国荒漠化防治的总责，让相关部委的“一把手”负与部门职责相对应的责任，以激励各部门通力合作、积极履责，即“赋责”。在出现全国性的涉及荒漠化的重大问题时，由组长负责。例如，因国家政策或决策导致的全国荒漠化总体任务不达标或荒漠化加剧，组长应负总责。在涉及具体职能部门导致的问题时，由其部门首长负责。例如，因水利部监制建筑的某黄河水利工程导致的水蚀荒漠化加剧，水利部首长应负责，而组长负次要的连带责任。在地方政府责任方面，《荒漠化防治法》应把荒漠化防治的责任主体明确为地方各级政府“一把手”，实施政府行政首长负(总)责制。

(二)健全荒漠化防治任期目标责任考核制

第一，在对地方政府的传统考核时，可对症下药。首先，扩大考核的范围和对象。将荒漠化防治任期目标责任考核范围扩展到所有存在荒漠化省份的各级政府，将考核对象扩展至中国防治荒漠化领导小组。其次，科学化考核标准。依照荒漠化地区的所需的环境品质将考核标准细化，将环境质量目标主义贯彻到考核标准的制定和分数的分配中。再次，严格考核程序，转变考核方式。让考核程序从“室内”、“纸面”考察转变为实地考察、突击检查。最后，提升考核结果在政绩考核中的地位，发挥让行政首长“能上能下”的奖惩激励作用。政绩考核对地方各级政府的环保能力建设具有十分重要的作用，提升荒漠化防治目标责任考核在政绩考核中的比例也会极大地提高政府的防治积极性。同时，将荒漠化防治目标责任的考核结果作为领导干部能否胜任职位的重要依据，充分发挥考核结果的奖惩激励作用，让荒漠化防治成果突出的干部获得更多的晋升机会，将引咎辞职、调离领导岗位、撤职等严格的惩罚方式作为领导干部不作为、乱作为的负向激励措施。鉴于荒漠化发展的长期性和隐蔽性，任期目标责任考核制还应有终身追责制和离任审计制的共同配合。

第二，在对中国防治荒漠化领导小组进行考核时，需要效力位阶更高的立法并设计新的考核评价主体。为了节约行政成本，不应设立新的考核评价机构。面对高级别的中国防治荒漠化领导小组，能起到最有效、最直接监督作用的是中央政府的行政首脑和国家最高立法机关。考虑到行政效率，让中央政府的行政首脑对其进行监督更为可行。但是，中国防治荒漠化领导小组的成立一是领导各机构协同防治荒漠化，二是代替中央政府负责和担责。考虑到权力的同质性，让其对全国人大负责、受其监督也十分必要。中央政府可委托多个第三方科研院所提供全国性的荒漠化先期数据，设置防治任务，并提供最终完成程度报告。中央政府可将最终报告纳入到年度政府工作报告中，让最高权力机关进行审议。此外，应由国务院出台更高位阶的考核办法以替代现行的、效力较低的《考核办法》，由此可对中国防治荒漠化领导小组和省级政府的任期目标责任考核产生更有力的规范。

(三)完善中央环保督察制

扩大中央环保督察的权限和范围，发挥中央环保督察的灵活性和机动性，充分运用中央环保督察结果。首先，中央环保督察可以吸收更多涉及荒漠化防治职能的中央行政部门加入，也可以寻求和中国防治荒漠化领导小组的联合督察。督察时应对所有存在荒漠化的省份均给予关注，并将环境污染防治和荒漠化防治并重。其次，由于中央环保督察组的较大权限使其在突击检查中遇到的阻力较小，这使其最能得到贴近实际的一手资料。因此，在对荒漠化地方政府防治成果的督察中做到不事先“打招呼”，这也可以最大程度减少数据作假并极大提高政府防治荒漠化的积极性。再次，中央环保督察因其特殊的身份和权力可对荒漠化地方的党政“一把手”均产生威慑力，所以充分运用督察结果以实现“党政同责”和“一岗双责”也可督促政府高效履行荒漠化防治的责任。

结语

国家治理体系和治理能力的现代化不仅要求健全国家的各项制度，而且要求各项制度能够得到完全地贯彻和落实。就我国荒漠化防治的政府责任而言，不仅需要健全和完善我国荒漠化的政府责任，而且还要将该政府责任具体落实到荒漠化防治的实践中。荒漠化的特性和客观实际使其防治工作具有长期性和艰巨性，让政府认真负责、积极履责和有效担责以发挥其主导作用势在必行。在依法治国的当下，需要认真考量荒漠化防治政府责任的法制化。由于“违法责任绝对不能产生‘积极责任’所能创造的业绩”，因此，在未来政府责任的法制构建中还应当充分考虑如何能让政府更好地履行“积极责任”或“建设性责任”。