后疫情时代金融监管下的政策合规初探

■ 中国农业银行上海市分行 宋汉莘

习近平总书记指出，当前，我国经济面临周期性因素和结构性因素叠加，短期问题和长期问题交织，外部冲击和新冠肺炎疫情冲击等多重影响，但长期以来，我国积累的雄厚物质基础、丰富人力资源、完整产业体系、强大科技实力以及我国全球最大最有潜力的市场，是我们推动经济发展和抵御外部风险的根本依托。我国经济长期向好的基本面没有改变，但仍面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。因此，金融不确定性增多，并传导渗透到银行内部，形成新的合规隐患。在此背景下，银行机构辨识后疫情时代的金融监管新形势，推行创新举措，具有重要意义。

一、后疫情时代的金融监管态势

从国际看，2022年以来主要经济体的监管政策由松转紧，美欧针对银行的监管举措频出，全方位监管时代来临。从国内看，2022年4月发布的《中华人民共和国金融稳定法》征求意见稿，标志着金融风险的防范、化解、处置将有全局性法律依据，金融监管理念也从重程序性的形式合规转向更重风险性的实质合规，执行操作从合规为本转向风险为本，“强监管、严执法、重处罚”正在向纵深推进，金融监管呈现出“三个并重”的特征：

（一）审慎管理与行为监管并重

从目标来看，宏观审慎管理着眼于防范整个金融体系的系统性风险，以减少金融危机对经济稳定的影响为目标；微观行为监管着眼于防范金融机构的个体性风险，以保护消费者为目标。2019年，习近平总书记就提出“坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合。”银保监会在解读完善现代金融监管体系时也指出，“金融监管作为整体，应当始终具备宏观审慎视野，以微观审慎为基础，以行为监管为支撑。”

（二）法律制裁和合规体系建设并重

法律制裁和合规体系建设并重具体表现在：一是建立银行整改承诺机制。2020年10月《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》中首次提出存在违法违规行为的商业银行经监管同意可以提出书面整改承诺，按期整改完成可依法减轻、从轻处罚，逾期未完成整改将依法从重处罚。二是建立企业从宽第三方监评机制。2021年6月《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》明确涉案企业如果能完成合规承诺，将作为依法处理案件的重要参考。三是“个人信息保护”成为监管硬约束。2021年11月起施行的《个人信息保护法》将使银行在个人信息查询、信息来源合法性证明、信息使用范围等领域面临更严苛的合规监管硬约束。

（三）机构处罚和个人处罚并重

2021年，银保监会在启动“内控合规建设年”活动时强调，“各银行机构不得以诫勉谈话、扣减积分、经济处理等方式替代纪律处分”，要严肃内部问责，切实增强惩戒震慑效果。2022年初至今，在银保监系统披露的罚单中，除罚款、警告、责令改正及给予纪律处分外，还出现了禁止从事银行业（1年至终生）、取消任职资格（3年至终生）等较严厉的处罚。

二、强化政策合规管理的现实要义

从银行内部管理来看，政策合规风险是指因未能满足国家金融监管要求而受到处罚的风险。从国家金融监管的大视角来看，政策合规就是银行机构运行要遵循国家宏观政策导向，符合国家宏观经济调节的根本要求。国有银行更应把贯彻落实国家宏观经济政策和金融监管要求作为职责与担当。

（一）明晰政策合规的监管定位

近年来，法律、规则和准则及金融监管机构曾多次强调政策合规。一是《中华人民共和国审计法》新增第二十六条“根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督”。二是《“十四五”国家审计工作发展规划》中将政策落实跟踪审计放在突出位置，从审计内容上明确政策落实跟踪的审计定位，强化宏观政策研究，加大对审计发现问题的宏观分析。三是2021年11月，银保监会在《关于持续深入做好银行机构“内控合规管理建设年”有关工作的通知》中明确要求商业银行“坚守主责主业，坚定贯彻落实中央重大决策部署”。这就对政策合规监管作出了明确定位。在后疫情时代，坚持政策合规为统领，有利于银行紧跟经济社会发展趋势，将国家战略与自身发展有机结合，落实国家宏观政策。

（二）把握政策合规的内涵

强化政策合规监管，绝不意味着要银行机构“躺平”，而要在政策合规的框架下把握监管思路、积极作为。政策合规的内涵至少包括以下几个方面：一是打造“人民满意的银行”。高质量推进服务效率高、体验佳、口碑好的银行建设。二是回归本源、专注主业。服务实体经济发展，大力支持科技创新和新兴产业，精准护航小微企业健康发展。三是大力发展绿色金融、推动低碳生态发展，保护消费者权益，积极履行社会责任。四是契合国家金融安全战略要求，着力于当下监管热点，比如促进房地产市场平稳发展、“保交楼稳民生”以及银行服务收费质价相符等。

三、把握2022年主要监管政策导向

2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议再次强调了“金融以服务实体经济为本，持续强化金融机构监管，健全风险防控体系，保护金融消费者合法权益”。笔者通过分类整理2022年1月至7月出台的、银行应重点关注的部分法规和监管文件（表1），梳理出当前金融监管的要点：引导银行坚守服务实体经济主业，全面推进乡村振兴，完善普惠贷款机制，规范服务收费，促进房地产行业平稳发展，扶持绿色金融，支持基础设施建设。

表1 2022年银行应重点关注的监管政策（续表）

表1 2022年银行应重点关注的监管政策

2022年是应对三重压力挑战、保持经济稳定发展的关键时期，围绕中央“稳字当头、稳中求进”的总体要求，银行的工作也应契合监管政策的重点，着力做好基础设施重大项目、制造业、科技创新、绿色发展等重点领域信贷投放，保持普惠贷款稳定增长，积极帮助受疫情影响的市场主体纾困，扛起稳增长的责任担当。

四、落实政策合规的举措

（一）科技赋能，深入开展外规内化机制建设

合规首先是合乎外规，而银行内部管理则要将外规加以内化，将纷繁复杂、动态变化的外规要求嵌入银行内部制度和流程中，对实际操作要求很高。某些外资行详细规定了各部门在外规的收集、归档、解读、控制和后评价方面的职能。银行人员在对外部监管发现问题进行复盘时往往发现一些问题的源头是银行内部规章制度未能很好地遵循外部政策法规。

后疫情时代，在银行数字化转型发展的趋势下，银行要做好外规内化工作。一是要紧跟外规变化，及时解读并转化为行内制度。如根据2022年发布的金融监管政策，某国有银行陆续新增或修订了“管理办法与规定类”“操作规程与细则类”两种效力层级的规章制度，从加大对保障性租赁住房的金融支持，确保绿色金融债券募集资金专项用于支持绿色产业，创新用于满足农村人居环境整治提升及配套设施建设资金需求的固定资产贷款，规范三农与普惠产品创新专业委员会工作程序和管理流程，加强中间业务服务价格管理等几个方面入手，贯彻落实监管政策要求。二是充分发挥科技赋能作用，提升内部控制效能。比如某股份制银行于2021年启动了外规内化自动映射项目；某热门咨询机构于两年前推出了监管政策风险点数据库，涵盖了法规关联条款演示、典型处罚案例演示、按业务场景分类查询演示的功能，尝试在数据库中解读和对比多领域的监管规则。

（二）智能风控，提高普惠贷款发放质效

后疫情时代，全球数字化转型催生了越来越多的大中企业走向资本市场，减少对于银行间接融资的依赖，倒逼银行对公业务逐渐向小微企业倾斜。银行要逐步解决一直困扰普惠贷款的信息不对称难题，可以从以下几个方面入手：一是精准发力，推进普惠贷款“增量扩面”。精准服务薄弱环节，重点加强对乡村振兴、制造业、绿色发展等领域小微企业和餐饮、零售、旅游、交通运输等受疫情影响严重行业的支持力度。二是提升小微企业的数据应用能力。推广主动授信、随借随还等服务模式，尝试联合金融科技公司共同开发智能风控模型，形成数据驱动的、合理的小微贷款定价，降低贷款成本。三是与增信机构合作，缓解融资担保难题。后疫情时代，银行应深入推进银政合作、银保合作，构建共同支持小微企业生态体系，如依托政府采购服务平台、政策性担保公司创新批量担保业务，联合当地政府设立引导基金，建立小微企业信贷风险共担机制。四是严格落实减费让利政策惠企利民。主动分担小微企业贷款抵押登记费、评估费等费用，减免小微企业开户手续费、转账汇款手续费等费用，切实降低小微企业经营负担，坚持对违规收费行为“零容忍”。

（三）主动作为，促进房地产行业平稳发展

基于房地产行业的历史和现状，为促进城市房地产的趋势性调整，银行在“稳房价、稳预期、因城施策”的主基调下，可采取以下措施：一是持续动态关注房地产市场风险点。银行要按照“穿透原则”评估项目的合规性，强化房地产业的信用资质审查，关注可能引发的次生风险，加强并购贷款的风险控制和贷后管理，做好资金用途监控。二是优化房地产贷款结构和服务类型。针对优质核心房企的上游建筑和基建类企业进行贷款结构优化，加大对新兴产业的支持力度，动态调整资产结构。同时，整合信贷、投行、金融市场的业务资源，提供融资顾问服务。三是做“早起鸟”，支持保障性住房开发建设。以上海为例，2022年4月1日，人民银行上海分行印发《2022年上海信贷政策指引》，提出辖内金融机构“要正确理解和执行房地产金融审慎管理制度，做好房地产项目并购金融服务，加大对保障性住房的金融支持，助力缓解新市民住房压力。”基于此，银行可争取提前介入保障性住房专项债的包装、发行、募集、管理环节，并为财政、中标企业、上下游企业账户提供推进保障性住房建设各类融资需求服务。四是把握长租房机遇，助力房地产企业转型升级。银行可尝试创新供应链金融模式，加强对保障性租赁住房建设上下游企业的信贷支持，助力房地产企业转型升级。特别关注“地产+养老医疗”、“地产+物业管理”、长租公寓等转型方向。

（四）模式变革，探索服务绿色金融新途径

国家推进的“双碳”目标深刻影响着相关行业的绿色转型，绿色金融成为助推高质量发展的新动能。银行发展绿色金融面临诸多挑战，一是绿色金融项目一般规模大、周期长、价格敏感。二是大多刚创立的绿色企业往往缺乏稳定的现金流和充足的抵押品。

根据同业的探索经验，银行可从五个方面发力：一是完善绿色金融产品创新体系。比如以碳汇收益权作为质押发放贷款；再如运用投行创新产品，在绿色债券承销业务上实现突破；又如向规模小、资产轻的绿色企业提供综合管理融资方案，加入金融市场衍生品等。二是提升绿色金融风险管理水平。重点关注高碳排放企业的信用风险，对其进行风险提示，助力其转型升级。三是完善考核激励机制。通过银行碳达峰碳中和领导小组、可持续金融管理委员会等高级别协调组织统筹前中后台部门建立协同机制，加大业务资源倾斜力度，充分运用差异化政策、专项信贷规模、内部资金转移价格、经济资本、绿色通道审批等方面的激励。四是强化合规审查。比如在日常合规审查中将气候风险也考量在内，尝试实行绿色金融一票否决制，探索针对绿色金融的快速审查响应机制。五是加强绿色金融合规文化建设。在银行合规文化建设活动中融入绿色金融的理念，加强员工自觉环保意识。

（五）发挥优势，全力服务“三农”金融需求

2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作”。以农业银行为例，采取了一系列创新措施：一是党建引领，建设“信用村”。农业银行“党建引领农户信用贷款模式”入选了农业农村部2021年金融支农创新模式。该模式联合各地基层党组织开展支部共建、信用村信用户评定、客户推荐评议，开创了党建引领农户信用贷款模式。二是创新驱动，推动农民线上办贷。推出线上农户贷款产品——惠农e贷，研发配套线上办贷系统，农民申贷、用贷、还贷全部通过手机在线完成，十分方便快捷。三是让利于农，实行利率优惠。农业银行对农户贷款提供随借随还、循环使用的灵活还款方式，农民用多少借多少、不用款不计息，贷款利率逐年下降。