高等学历继续教育质量定位：历史之争与时代诉求

□ 林世员 李翠红

一、研究背景

教育质量观是人们在特定社会条件下的教育价值选择，与社会环境和教育环境相适应。从合规定性质量观、合需要性质量观，到合发展性质量观（胡弼成,2006），再到卓越、完美、“适于目的”、“经济价值”和“突破性”质量观（Harvey&Green,1993），充分体现了质量观的主观性、相对性和动态性。教育质量定位是在教育特定发展阶段，面向经济社会发展水平和教育受众群体的需求，教育质量应该达到什么水平的选择。相比教育质量观，教育的质量定位更具复杂性和动态性。教育质量观、教育质量定位两者关系十分密切，有时甚至被混淆使用。教育质量观和质量定位是描述教育质量问题的两个侧面，教育质量观关注如何界定教育质量，教育质量定位侧重于把教育质量界定在什么程度，二者有着本质的区别。

质量定位问题是一个困扰高等学历继续教育发展的历史问题，也是现实问题，更是关系高等学历继续教育未来可持续发展的问题。我国高等学历继续教育肇始于新中国成立初期，历经我国高等教育的精英教育阶段、大众化教育阶段，但其质量定位始终不清晰，没有形成与特定发展阶段相适应的质量定位，一直存在同一性质量定位与分立性质量定位的争论。这导致各办学主体无法按照相应的质量定位开展办学，而社会总是以普通高等教育的质量标准审视高等学历继续教育的办学质量，极大影响了高等学历继续教育的质量声誉。随着我国教育进入高质量发展新阶段，高等教育进入普及化发展阶段，高等学历继续教育所面临的教育环境发生了变化，推进高等学历继续教育的高质量发展需要明确新阶段高等学历继续教育的质量定位。

二、研究对象与研究方法

在分析高等学历继续教育质量定位历史争论问题时，主要的研究对象是国务院、国家教育行政部门发布的各类有关继续教育（成人教育）的法规、政策文件。之所以选择教育法规、政策文件作为研究对象，是因为其反映政策制定主体的利益和要求，体现了政策制定主体明确的目的，能够反映当时继续教育发展的实际状态和趋势。

按照分层抽样方式，搜集整理了新中国成立以来113项国务院、国家教育行政部门发布的覆盖函授教育、业余教育（夜大学）、网络教育和高等教育自学考试四类高等学历继续教育形式的法规、政策文件。在此基础上，按照高等学历继续教育质量定位的研究主题，对113项文本的内容进行提取，筛选出与研究主题直接相关的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》《普通高等学校函授教育暂行工作条例》等11项法规、政策文件进行重点分析，这11项法规、政策文件发文时间自1955年至2019年，基本覆盖新中国成立以来我国高等学历继续教育发展的全过程。

采用结构性记录的方法对11项法规、政策文件有关高等学历继续教育质量定位的内容进行定性分析。对关于高等学历继续教育质量定位的文件内容分为两类进行标记：一类为高等学历继续教育应该与普通高等教育坚持同一质量要求，即同一性质量定位；另一类为高等学历继续教育应该建立自己的质量要求，即坚持分立性质量定位（见表1）。通过记录分析，呈现出法规、政策文件关于高等学历继续教育质量定位的差异。

表1 法规、政策文件定性分析的结构性记录

续表

在解释高等学历继续教育质量定位之争产生的原因时，在政策出台时教育发展情况的背景下，分析不同阶段的法规、政策文件在高等学历继续教育质量定位上的差异。

三、我国高等学历继续教育质量定位的历史审视

通过对法规、政策文件的分析可以看出，与普通高等教育坚持一个质量要求，还是建立高等学历继续教育自有的质量要求，这是我国高等学历继续教育发展过程中一直存在的同一性质量定位与分立性质量定位的争论。从政策文本来看，已有政策在人才培养质量方面更倾向于高等学历继续教育质量向普通高等教育靠拢，但是也强调高等学历继续教育的特殊性，从而强调高等学历继续教育的教育过程要考虑成人学习的特点，在过程质量要求上呈现出逐渐分离的趋势。

1980年国务院批转的《教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见》提出，“高等学校举办的函授教育和夜大学，要参照全日制高等学校相关的教学计划和教学大纲进行教学，要建立严格的考试制度，保证毕业生达到相当于全日制高等学校同类专业的水平”（国务院,1980）。1983年国务院办公厅转发教育部《关于职工大学、职工业余大学、高等学校举办的函授和夜大学毕业生若干问题的请示》，强调“这些学校的毕业生必须达到全日制高等学校全日制同类毕业生水平，才能够享受同等待遇”（国务院办公厅,1983）。1987年国家教委颁布的《普通高等学校函授教育暂行工作条例》，不仅要求“本专科函授毕业生必须达到高等学校同层次、同类专业毕业生的相应水平”，而且要求“函授教学计划规定的各门课程，应参照全日制同类课程教学大纲要求”（中华人民共和国国家教育委员会,1987）。1988年的《高等教育自学考试暂行条例》要求“高等教育自学考试的专科（基础科）、本科等学历层次，与普通高等学校的学历层次水平的要求应相一致”（国务院,1988）。2000年教育部颁布的《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》在论及试点学校的基本条件时，提出“培养规格和教学基本要求符合国家同层次同类专业的标准”（中华人民共和国教育部,2000）。2019年《教育部办公厅关于服务全民终身学习促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》要求，“推动网络教育毕业生达到相当于本校全日制同类专业的水平”（中华人民共和国教育部,2019）。通过对以上政策的历史分析可以看出，在人才培养的结果质量方面，国家相关政策更倾向于高等学历继续教育的质量要求要与普通高等教育保持一致。

随着我国高等学历继续教育实践的发展和对成人教育规律的认识加深，在教育过程质量方面相关政策也越来越强调高等学历继续教育的独立性。1957年《中华人民共和国高等教育部关于修订业余高等工业学校教学计划的通知》提出，“在参考附发的教学计划草案、修订夜大学有关教学计划时，要结合夜大学师资条件及学生已具有一定的生产经验和专业知识的特点”修订教学计划（中华人民共和国国家教育委员会,1988）。1987年国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》指出，成人教育“教育思想、教育内容和教学方法不尽符合成人教育的要求和特点”，“要按照成人学习的特点，采取多种办学形式和灵活多样的教学方法，不断提高教育质量”（国务院,1987）。1993年国务院办公厅转发了《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》，要求“教学计划、大纲和教材的制订和编写要注意针对性、实用性和职业性，强化实践技能的培养。有条件的成人高等学校可在部分专业实行教师职务双师制”（国务院办公厅,1993）。这是少有的要求从成人教育自身规律出发开展教育教学的政策文件，能够看出政策文件在引导办学机构按照成人教育规律和成人学习特点办学，试图纠正因人才培养质量要求向普通高等教育靠拢而导致的过于强调人才培养过程与普通高等教育趋同的问题。

对以上教育政策的分析表明，在高等学历继续教育的质量定位上一直具有明显的向普通高等教育靠拢的倾向。这一倾向贯穿了我国高等学历继续教育发展的全过程，在2002年我国进入高等教育大众化发展阶段之前体现得更加明显。这个时期所发布的法规、政策文件不仅要求高等学历继续教育结果质量要与普通高等教育一致，甚至要求教学计划和教材也要参照普通高等教育。这与我国高等教育在2002年之前一直处于精英教育阶段有密切关系，精英教育阶段的高等教育机构具有明显的同质性特征，对于教育质量的要求也趋于一致。其间尽管也有文件提到高等学历继续教育有其独特属性，强调在人才培养过程中要注重按照成人教育规律和成人学习特点进行教育教学，但始终没有提出高等学历继续教育独有的质量定位。导致这一问题的另一方面原因在于我国高等学历继续教育发展阶段的限制。在实践中我国高等学历继续教育已经形成了独立的办学体系，但没有形成相应的政策制度体系，不能很好地支撑高等学历继续教育的发展。

四、高等学历继续教育发展成为独立的办学体系

1987年国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》确立了成人教育在我国教育体系中的独立地位，明确了成人教育的主要对象、主要任务和发展路径，从中央政府政策层面确立了成人教育的独立地位。1992年，成人教育学作为教育学二级学科纳入作为中华人民共和国国家标准的《学科分类与代码》体系（中国成人教育协会,2008），从学科视角确立了成人教育的独立地位。1994年《国务院办公厅关于印发国家教育委员会和国家语言文字工作委员会职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》明确，在原国家教育委员会内设立成人教育司，专门管理全国的成人教育工作。这是在教育管理体制上对成人教育独立地位的认可。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第二章第十九条规定，国家实行成人教育制度，从法律上确立了成人教育的独立地位。到20世纪90年代，我国成人教育的独立地位正式确立。

作为成人教育的重要组成部分，高等学历继续教育的发展促进了成人教育独立地位的形成，并随着成人教育独立地位的确立深化了相对于普通高等教育的独立发展。1993年国务院办公厅转发的《国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》提出，“党的十一届三中全会以来，成人高等教育事业有了很大发展，初步形成了调动社会各方面力量，多形式、多层次、多渠道办学的体系，出现了成人高等教育与普通高等教育‘两条腿走路’共同发展的新格局”（国务院办公厅,1993）。这从中央政府政策层面确立了高等学历继续教育相对于普通高等教育的独立地位。

截至目前，我国高等学历继续教育形成了独立的办学体系，主要体现在以下几个方面：一是其办学主要面向社会在职成人，即非高等教育适龄人口，这与普通高等教育主要面向18～22岁高等教育适龄人口办学有着重要区别。高等学历继续教育的学习者所处地域分散、行业背景各异，其学习动机和学习能力相差较大，有着丰富的工作和生活经验。二是其教与学方式基于成人学习者的特点，遵循成人教与学的规律。教与学活动和方式更加丰富、灵活，尤其重视学习者已有的知识、经验和工作经历对于成人学习的重要性，教与学更加需要学习者的贡献，依赖生成性的社区型课程，对话和协商是成人教育教与学的核心（Eneau,2008）。三是其办学形式丰富多元。高等学历继续教育在办学形式上形成了函授教育、业余教育、成人脱产教育、网络教育、开放教育、高等教育自学考试等多种形式，满足了成人学习者多样化的学习需求。四是高等学历继续教育在入学方式上也形成了自身的特点，统一招生考试、注册入学、自主招生考试等多种方式并存。其与普通高等教育探索多种入学方式的本质区别在于，普通高等教育的初衷在于更好地选拔人才，而高等学历继续教育在于为学习者提供更加开放的学习机会。五是其培养目标是现实的应用型人才，与普通高等教育培养未来人才有着本质的区别。这要求高等学历继续教育的教育方式和途径要注重与学习者的生产生活实际相结合。

高等学历继续教育形成独立的办学体系仅仅是其独立地位的体现和支撑之一。与成人教育形成鲜明对比的是，成人教育独立地位的确立在办学体系、政策制度、法律保障、理论研究等方面都有其支撑，而高等学历继续教育还没有形成独立的教育体系，在法律保障、政策制度、管理体制等方面还存在诸多瓶颈，与成人教育相比有一定差距。首先，我国没有在国家层面为高等学历继续教育乃至继续教育专门立法，尽管有些省市制定出台了终身教育、社区教育方面的地方性法规，但是国家层面的单独立法一直缺失。其次，我国高等学历继续教育缺少政策制度体系作为支撑，没有形成与高等学历继续教育办学实践相适应的、完备的制度体系。即便是围绕高等学历继续教育所建立的政策制度，面对高等学历继续教育的多种实践形式，彼此之间也没有实现政策上的统一。现实情况是，作为一个独立的办学体系，高等学历继续教育既缺乏像普通高等教育那样相对完整的政策制度体系，也没有实现内部政策的衔接和统一。政策滞后于实践发展是我国高等学历继续教育发展过程中面临的最大问题。最后，我国高等学历继续教育在行政管理层面没有形成相对完善的组织管理体系，从国务院教育行政部门到省级教育行政部门，在机构设置上很少有专门的管理机构，管理职能被分散到不同的机构，彼此之间缺乏统筹和协调。

进入新发展阶段以来，在终身教育理念下高等学历继续教育向发展性教育转变，国家实施构建服务全民终身学习教育体系和建立高质量教育体系战略，高等学历继续教育所处的发展阶段和所承担的任务发生相应变化，亟须建立和完善高等学历继续教育法规保障体系、政策制度体系和组织管理体系，以明确新阶段高等学历继续教育的功能定位、发展定位和改革路径，这是高等学历继续教育作为一个独立的教育体系在新阶段充分发挥作用的重要保障。在新阶段，基于高等学历继续教育的功能定位确立其质量定位，推动高等学历继续教育质量保障制度建设，是完善高等学历继续教育政策制度的重要内容之一。

五、新时代高等学历继续教育发展面临的新形势及其功能定位

不同类型的教育在教育体系中发挥着不同的作用，共同促进教育功能的发挥。继续教育作为我国教育体系中的一种类型，主要面向非教育适龄人口提供学历继续教育和非学历继续教育服务，发挥着与普通教育、职业教育不同的作用。作为继续教育的重要组成部分，高等学历继续教育的作用主要是为学习者提供学历继续教育，但在教育发展的不同阶段，其功能定位随着教育环境的变化而有所差异。必须从高等学历继续教育面临的新形势出发，梳理其在我国新时代教育体系中的作用，并据此确立其新的质量定位。

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（一）构建服务全民终身学习的教育体系

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》做出了“构建服务全民终身学习的教育体系”的战略部署。全民终身学习的主要特点是任何需要学习的人在任何人生阶段都可以随时随地接受任何形式的教育（谢倩芸,2021）。服务全民终身学习的教育体系，其基本特征是横向的广覆盖和纵向的深延展，既要满足全体国民的学习需求，又要满足每一个人终身的个性化的学习需求。构建服务全民终身学习的教育体系需要各级各类教育的统筹协调和高质量发展，普通教育、职业教育、继续教育各按其功能定位，协同推进服务全民终身学习的教育体系建设。

在服务全民终身学习的教育体系中，继续教育的功能定位是什么？这是关系到新时代继续教育发展定位的核心问题，它规定和约束着今后一个时期内继续教育的发展方向和发展策略。《中华人民共和国教育法》规定，“国家鼓励发展多种形式的继续教育”，体现出继续教育灵活多样这一本质特征，这是继续教育的重要属性。基于此，继续教育在服务全民终身学习的教育体系中的功能定位是为学校教育之后的学习者提供灵活多样的教育服务，包括学历继续教育、职业技能培训、社会文化和生活教育等。

目前，我国继续教育发展成为涵盖群体最为广泛、教育形式最为多元、教育手段最为灵活的教育类型，能够为成人学习者提供多种形式的教育服务。高等学历继续教育也体现出形式多样的特征，函授教育、业余教育、成人脱产教育、网络教育、开放教育和高等教育自学考试六种形式的高等学历继续教育共同为学习者提供了多种可供选择的学习形式，满足了学习者多样化、个性化的学习需求。在构建服务全民终身学习教育体系的过程中，高等学历继续教育的功能定位依然是通过多种形式为学校教育后的成人学习者在知识更新和学历提升方面提供服务，为经济社会发展培养实践型人才。但是已有的学习形式应该进行一定的整合，如函授教育作为第一代远程教育，其原有通过信函传递教学资料和开展教学的方式在信息化时代已经落伍，应该与现代信息技术相结合，实现资料传递、师生交互的数字化、便捷化。另外，高等学历继续教育的层次也应该向多元化发展，在目前提供专科、本科层次教育的基础上，探索研究生层次的教育。

（二）高等教育进入普及化新阶段

高等学历继续教育在我国高等教育大众化背景下获得了快速发展，并为高等教育大众化做出了积极贡献。2019年我国高等教育进入普及化阶段，高质量发展成为高等教育发展的价值取向。进入普及化阶段以后，高等教育制度的多样性、灵活性和社会性更加鲜明（别敦荣,2021），高等教育在规模持续扩大的同时，会从公平的角度越来越注重受众群体在不同阶层和领域的分布，越来越注重高等教育质量标准的多元化。从持续扩大规模的角度看，进入普及化阶段后高等教育依然要坚持教育途径和形式的多样化。从促进高等教育公平的角度看，要增加非适龄人口接受高等教育的机会，增加“非传统大学生”是提高普及化水平的关键因素之一（别敦荣,易梦春,2021）。由此，高等教育的质量标准应该在统一要求的基础上越来越体现出多样性，以质量标准体系的形式引导高等教育发展。这一质量标准体系将呈现出学校特色、群体特征与统一要求相结合的特点。

作为高等教育的重要组成部分，高等学历继续教育在高等教育普及化过程中会发挥更加重要的作用。高等学历继续教育需要建立自身完善的制度体系，推动高质量发展，为广大学习者提供高质量的教育服务。质量保障制度是高等学历继续教育亟须完善的制度之一，而质量保障制度又与质量定位密切相关，所以明确新时代高等学历继续教育的质量定位至关重要。

六、新时代高等学历继续教育的质量定位

新时代高等学历继续教育的质量定位要综合考量多方面因素，包括其在新时代的功能定位和发展定位，其作为高等教育重要组成部分的高等教育属性，以及其作为独立办学体系的特殊性。高等学历继续教育在新时代应坚持的质量定位包括以下四个方面：

（一）体现高等教育属性

《中华人民共和国高等教育法》赋予学历继续教育以高等教育性质，非全日制教育形式的各类学历继续教育都属于高等教育范畴。1993年国务院办公厅转发的国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》提出，“我国高等教育已经出现了职前与职后教育并举，全日制教育与业余教育相互配合”的新局面（国务院办公厅,1993）。因此，从法律层面、政策层面、办学层面来说，高等学历继续教育属于高等教育。

从人才培养角度而言，高等学历继续教育应坚持“培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才”这一质量定位（第十三届全国人民代表大会常务委员会,2018），“突出培养相应专业能力和实践应用能力”（中共中央、国务院,2020）。

从服务经济社会发展角度而言，高等学历继续教育要充分发挥贴近市场的优势，在专业设置上更加紧密对接区域经济社会和产业发展需求，在人才培养过程中加强与地区和行业的互动，为地区和行业培养留得下、用得上的实践型人才。

（二）坚持同校同质

普通高等学校举办的高等学历继续教育其质量要求要与举办学校整体品牌和声誉相适应。同一所高校以不同形式举办的同层次教育实行同样的质量标准，高等教育就有了底线（Robinson,B.,2004）。就像同一品牌的不同产品，同一高校的普通高等教育和高等学历继续教育面向不同的学习群体，其人才培养规格有差异，提供服务的途径有区别，评价服务的标准有不同，但其服务的品质应该是一致的。这样一种质量定位，既有利于高等学历继续教育更好地融入学校整体发展和人才培养体系，也有利于提升高等学历继续教育的整体社会声誉。高等学历继续教育质量定位体现学校整体办学水平是新时代高等学历继续教育质量发展的鲜明趋势。在符合国家统一要求的基础上体现出学校自身的特色，这也体现了高等教育普及化阶段高等教育质量标准多元化的特征。

（三）形成体现高等学历继续教育特殊性的质量标准体系

高等学历继续教育已经发展形成了不同于普通高等教育的独立办学体系，其在办学对象、办学途径、资源投入、教育教学方式、人才培养目标等方面都有其特殊性，不能简单套用普通高等教育的标准来衡量其办学质量。从高等学历继续教育整体质量定位来看，应坚持与普通高等教育相分立的质量定位。分立性质量定位体现出高等学历继续教育与普通高等教育在质量上的差异，但这种差异不是质量水平高低的差异，而是质量结构不同，具体体现为在衡量维度和指标上存在差异。从教育结果质量来看，应重点考量高等学历继续教育的人才培养和社会服务质量。在人才培养质量方面，由于教育对象不同，高等学历继续教育人才培养规格与普通高等教育有差异，在知识、技能、能力、态度等方面的具体衡量指标上应体现出在职成人的特点。从教育条件质量来看，高等学历继续教育在基础设施、师资队伍、教育经费等方面要体现出业余学习为主、无固定财政经费投入、专兼职教师兼备等特点，在具体衡量指标及权重上应体现出高等学历继续教育的特殊性。从教育过程质量来看，在课程设置、教学实施、学生支持、学习评价等方面的指标上应体现出成人学习的特点，注重学习者的学习参与和学习体验，建设生成性课程，等等。分立性质量定位是由我国高等学历继续教育所处的发展阶段决定的，随着我国高等教育的进一步发展，高等学历继续教育与普通高等教育会逐渐走向同一性质量定位，但这种同一性质量定位也会体现出人才培养规格的差异，在人才培养过程质量上也有所不同。

（四）高等学历继续教育体系内部坚持同一质量标准

高等学历继续教育存在六种办学形式，由于产生的时间和背景各不相同，导致不同办学形式之间在政策上不统一，不仅不利于不同办学形式间协调发展，而且影响了高等学历继续教育的整体社会声誉。统一的政策制度能够推动不同办学形式整合发展，巩固高等学历继续教育作为独立教育体系的地位。质量标准统一是政策制度统一的重要方面。无论是普通高等学校还是独立设置的成人高校，其举办的函授教育、业余教育、成人脱产教育、网络教育、开放教育和高等教育自学考试等，其教育对象群体、人才培养目标和规格都是一致的，所以其教育条件质量、教育过程质量和教育产出质量的标准应该一致。教育体系内部坚持同一质量标准，这是国务院教育行政部门在引导高等学历继续教育高质量发展中应该坚持的一条基本原则。但是，考虑到普通高等学校与独立设置的成人高校在学科建设、专业水平和师资力量上存在巨大差异，而这三个因素对于高等教育的发展有着关键性影响，因此，应引导普通高等学校尤其是双一流建设高校在遵循国家基本质量要求的前提下，基于学校整体办学水平和社会声誉，制定并执行高于国家基本质量要求、体现学校整体水平的高等学历继续教育质量标准，发挥引领作用。

在高等教育领域存在多种利益主体，各利益主体受利益的影响都会持有不同的质量观（Tam,2001），主张不同的质量定位。不同主体的质量争议更像是“权利争斗”，各主体都希望自己的声音成为高等教育质量的主旋律（Barnet,1994）。质量观无法曲意迎合，质量定位也不能简单定义出来，应该是在充分考虑需求和现实条件后所达成的共识。高等学历继续教育分立性质量定位的确立，是高等学历继续教育发展成为独立办学体系的结果，也是构建服务全民终身学习教育体系的内在要求。同一所学校对高等学历继续教育和普通高等教育坚持相同的质量品质定位，把继续教育纳入学校整体发展规划和人才培养体系，是维护学校整体办学声誉的需要，更是高等学历继续教育高质量发展的需要。不同办学形式坚持同样的质量标准定位，逐渐统一各项政策和制度，实现整体协调发展，是高等学历继续教育在新时代重要的改革发展举措，也是其功能定位和发展定位的内在规定。