《宪法》自然资源基本条款的规范意涵阐释

许瀛彪

(中国法学会法治研究所,北京 100081;中国社会科学院法学研究所,北京 100720)

引言

自然界是一个相互联系的系统,各类自然资源要素普遍联系、相互影响。 土地是资源之母,在这些自然资源的历史上土地最为重要且最先独立成为物权客体。 历经时代变迁,许多自然资源又逐渐有了不同于其所附着土地的独立价值,各类自然资源要素成为自然资源立法的重点。 当前,中央正大力推进自然资源资产产权制度改革。 具体观察研究我国自然资源资产产权制度,应从作为国家根本法的《宪法》的基本条款展开。 在我国现行《宪法》第一章总纲部分,《宪法》第10 条是我国土地法律规范体系的原点,与之并列的《宪法》第9 条为我国自然资源法律规范体系的原点。《宪法》第9 条有如下特点:其一,体现我国生产资料社会主义公有制及反对人剥削人的特征,规定了自然资源属于国家所有,由法律规定属于集体的除外,排除属于私人的空间。 其二,体现人民主体性的特征,强调国家代表全民利益,明确提出自然资源属于国家所有,即全民所有。 其三,明确强调国家对自然资源合理利用的保障及对自然资源的有效保护。 作为社会与国家财富的自然源泉,自然资源肩负维系社会与国家运转的公共责任,故需在宪法控制和保障下通过公私法协力调整。《宪法》自然资源基本条款具有深刻历史背景与丰富内涵精义,蕴含着对自然资源归属、利用与保护的根本指引,凝聚着对公法与私法在内的自然资源治理制度体系的根本规制,是对自然资源资产产权制度进行合宪性控制的价值原点。 在强调依宪治国、全面贯彻实施《宪法》的背景下,应对《宪法》自然资源基本条款的规范意涵进行深入阐释,以准确理解《宪法》对自然资源资产产权制度的根本价值指引与实质规制作用。

一、《宪法》自然资源基本条款的历史考察

对《宪法》自然资源基本条款的规范意涵的研究,需对现行《宪法》自然资源基本条款的历史进行考察,分析宪法文本变化所反映出的社会变迁。

(一)《宪法》自然资源基本条款的历史脉络

现行《宪法》是新中国成立以后的第四部《宪法》,也是新中国成立以来最完善的一部《宪法》。回溯《宪法》自然资源基本条款的历史脉络,可发现早在1954 年《宪法》第6 条即已规定: “国营经济是全民所有制的社会主义经济,是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济。 矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。” 往后的两部《宪法》均乃沿袭1954 年《宪法》的规定。

值得关注的是,新中国前三部《宪法》都没有对自然资源设置专门条文。 在1982 年《宪法》之前的三部《宪法》文本中,自然资源都与国营经济分享同一宪法条款,而这种结合可追溯到1954 年《宪法》之前的纲领文件。 新中国成立前夕,1949 年9 月29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》,该纲领性文件第28 条规定: “凡属国有的资源和企业,均为全体人民的公共财产,为人民共和国发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。” 新中国成立后,我国1950 年6 月30 日颁布施行《土地改革法》,该法第18 条规定: “大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等,均归国家所有,由人民政府管理经营之。 其原由私人投资经营者,仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。” 再追溯历史,亦可发现苏联宪法对我国宪法的深刻影响。 全俄苏维埃代表大会于1918 年1 月颁布了由列宁起草的《被剥削劳动人民权利宣言》。 该宣言提出了一系列原则,以确立一种崭新的国家制度。 它废除了土地、矿藏、水域、工厂、银行的私人所有制,庄严宣示了与资本主义列强的帝国主义作斗争的决心、全世界劳动者和被压迫者的兄弟情谊、亚洲和殖民地被剥削人民的自由。 随后,该宣言又作为第一部分而被移入1918 年7 月通过的世界历史上第一部社会主义宪法——《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法(根本法)》。 该宣言的精神在1924 年《苏联宪法》中亦得到重申。在此之后,1936年《苏联宪法》(又称《斯大林宪法》)第6 条规定: “土地、矿藏、水流、森林、工厂、矿井、矿山、铁路运输、水上和空中运输、银行、邮电、国家所建立的大型农业企业(国营农场、机器拖拉机站等等),城市和工业区的公用企业和主要住宅,都是国家的财产,即全民的财产。” 在1936 年《苏联宪法》的规定中,自然资源与国营经济一道成为国家财产,即全民财产。

从上述规定发展线索分析可得出,现行《宪法》的自然资源基本条款有以下特点:其一,专门条文规定自然资源。前三部《宪法》文本中自然资源与国营经济分享同一宪法条款,而现行《宪法》在总纲部分对自然资源进行专门条文规定,极为凸显自然资源在国计民生中的重要意义。 其二,新增自然资源类型,区分自然资源的国家所有与集体所有。 对比新中国前三部《宪法》文本,现行《宪法》第9 条增加列举山岭、草原、滩涂等自然资源类型,并以 “等自然资源” 为兜底。 此外,该条款明确森林和山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源可归属集体所有,集体所有的自然资源采用 “法律规定除外” 的立法技术。 其三,并列规定国家所有与全民所有。 现行《宪法》第9 条明确提出自然资源归属 “国家所有,即全民所有” ,其中的价值意蕴与制度潜力应充分挖掘。 其四,专款规定国家对自然资源合理利用的保障与对自然资源的保护,从仅强调自然资源的归属到对自然资源的归属、利用及保护一并规定。 现行《宪法》自然资源基本条款分为两款,其中第2 款专门规定国家对自然资源合理利用的保障与对自然资源的保护,这是在自然资源利用与保护方面对国家义务与责任的强调。

(二)《宪法》自然资源基本条款反映的社会变迁

一定法律文本的变化反映一定的社会变迁。 1975 年《宪法》与1978 年《宪法》延续了1954 年《宪法》对自然资源的规定,故新中国前三部宪法文本在自然资源的规定上基本一致,但1982 年《宪法》的条款则有重大调整。 事实上,1954 年《宪法》与1982 年《宪法》分别对应新中国建国初期与改革开放初期,这两个时期社会历史背景有所不同。

从1954 年《宪法》的自然资源条款中,可观察得出我国深受苏联宪法、计划经济体制、重工业优先发展战略的影响。 上世纪中叶,被殖民主义压迫后得以民族解放的国家有着惨痛的丧失资源主权的教训,往往在宪法中强调重要自然资源属于国家所有,以便掌握国民经济的命脉。 我国亦复如是。 具体在条文设计上,苏联宪法更是对我国宪法产生极为深刻的影响。 俄国十月革命胜利后,1917 年苏维埃政府颁布关于土地问题的第一个立法文件《土地法令》,该法令废除了土地私有制,同时规定所有地下资源,如矿石、石油、煤炭、盐等等,以及具有全国意义的森林和水流,归国家专用。1918 年,《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法(根本法)》颁布,该法第3 条规定,全国性的一切森林、蕴藏与水利,全部家畜与农具,实验农场与农业企业均为国有财产。 1936 年《苏联宪法》规定苏联的社会主义所有制有两种形式:国家所有制(全民的财产)、合作社——集体农庄所有制,并规定土地、矿藏、水流、森林、工厂、矿井、矿山、铁路运输、水上和空中运输、银行、邮电、国家所建立的大型农业企业(国营农场、机器拖拉机站等等),城市和工业区的公用企业和主要住宅,都是国家的财产,即全民的财产。 苏联在宪法中规定 “国家财产” 等于 “全民财产” , “国家所有” 等于 “全民所有” 的做法得到社会主义阵营的其他国家的追随,于是社会主义国家宪法中普遍规定了 “国家所有” 与 “全民所有” ,我国亦受其影响。 生产资料公有制是社会主义经济制度的基础,在《宪法》中规定作为重要的生产资料的自然资源归于全民所有,表达了社会主义制度的初心与使命,反映了反对人剥削人、实现共同富裕的政治愿景。 自然资源与国营经济位于同一宪法条款,呈现国家掌握国民经济命脉的战略意图,也反映出我国 “一边倒” 学习苏联,在社会主义探索阶段对计划经济体制的依赖与赶超战略背景下国家动员资源能力的需要。 在斯大林所理解的苏联社会主义公有制模式下,社会主义是纯社会主义,其中全民所有制经济与商品货币关系不能相容,实行计划调拨、统包统配、统收统支,表现为 “纯之又纯” 、高度集中的显著特征。因此,在建国后的很长一段时间,我国奉行统制经济模式、遵循重工业优先的赶超型经济发展战略,在自然资源的利用配置方面实施高度集中的计划经济体制,国家计划与行政命令成为配置自然资源的重要手段。

在1982 年《宪法》的自然资源条款中,对自然资源进行专门并且分款规定,具有时代进步性,基本反映出我国从计划经济时代逐步迈向市场经济时代的社会变迁背景。 上世纪七八十年代,我国在坚持社会主义制度的基础上开启改革开放序幕,在探索经济改革的历程中商品经济与计划经济双轨并存,并且市场调节的作用逐步被重视与强调。这意味着,国家对资源的配置方式已然发生转变,自然资源也朝着引入市场机制的方向演进。 故而,从新中国四部宪法文本来看,自然资源条款都立基于社会主义生产资料公有制,在归属上防止剥削、垄断与分配不公的基调不变,惟1982 年《宪法》专款规定强调对自然资源的合理利用与保护,更为凸显自然资源在国计民生、生态保护方面的重要意义。 同时,随着时代发展,国人对自然资源的认识不断深化,《宪法》中增加列举山岭、草原、滩涂等自然资源,丰富了自然资源类型,并以 “等自然资源” 为兜底,预留了国家对重要战略性自然资源的待立法形成空间。 1982 年《宪法》自然资源基本条款的规定表明国家对自然资源的重视。据记载,在讨论中许多代表都提出了自然资源的相关问题,说明广大人民对利用与保护自然资源的关注。从根本上,《宪法》自然资源基本条款的历史变迁,深刻反映我国深化经济体制改革与优化配置资源要素的整体推进。 1982 年《宪法》的自然资源基本条款是我国法秩序中关于自然资源的最根本、最权威的条款,其为后续《物权法》《民法典》等立法奠定了宪法基础,也为当前自然资源资产产权改革提供根本法依据。

二、《宪法》自然资源基本条款 “国家所有” 与 “全民所有” 的关系阐释

在坚持社会主义生产资料公有制的背景下,我国自然资源归属存在国家所有与集体所有两种形式,其中绝大多数自然资源归属国家所有,即全民所有。 分析现行《宪法》自然资源基本条款,即可发现该条款最鲜明的表达特征在于规定自然资源属于国家所有,即全民所有。 由 “即” 连接的 “国家所有” 与 “全民所有” 二者究竟存在何种关系? 对于这个基础问题的解读,必然对全面准确阐释《宪法》自然资源基本条款的规范意涵,完善我国自然资源法律制度具有重大意义。 由国家代表社会占有生产资料的公有制或国有制,是社会所有制的一种实现形式。《宪法》自然资源基本条款的 “国家所有” 与 “全民所有” 主要从所有制的意义而论。 尽管国家所有与全民所有经常被同义替换,如 “国家所有制” 与 “全民所有制” “国家所有权” 与 “全民所有权” “国家所有自然资源” 与 “全民所有自然资源” ,然而本文以为《宪法》自然资源基本条款中 “国家所有” 与 “全民所有” 有不同的侧重。法秩序的统一应基于宪法价值的原点,应充分挖掘与释放《宪法》自然资源基本条款中 “国家所有,即全民所有” 的价值意蕴与制度潜力,构建与完善符合我国国情、具有中国特色的自然资源全民所有的法律实现机制,更好促进社会公平,更加增进全民福祉,更为体现以人民为中心的发展思想,确保国家改革发展成果全民公平分享。

(一)自然资源 “国家所有” 侧重手段, “全民所有” 侧重目的

自然资源属于国家所有具有多重语义:其一,自然资源归属主权国家控制,这是由国际法上自然资源永久主权原则所决定,主权或国土意义上的自然资源范围最为广泛,而对于某一自然资源是否适宜设定法律意义上的权属在所不问。 自然资源主权,不管是被视为 “绝对的” “完整的” 或 “不可分割的” ,还是被视为 “受到限制的” “相对的” 或 “功能性的” ,在国际法上并不必然意味着对这些自然资源的所有权。其二,在宪法上规定自然资源归属国家所有。 基于自然资源永久主权原则,主权国家可根据国情在宪法上宣告自然资源归属国家所有。 其三,在民法上规定的自然资源国家所有权。 三者互有联系,但是不可混淆。 在我国,《宪法》上的自然资源归 “国家所有,即全民所有” 不仅是一种主权意义上的宣誓,更是生产资料公有制 “初心与使命” 的法律表达。 生产资料公有制是社会主义制度的基础与核心,马克思所主张的公有制是生产资料归社会占有,生活资料归个人所有。 在经典作家看来,国家所有制是社会所有制的过渡。由国家代表社会占有生产资料的公有制或国有制,只是社会所有制的一种实现形式,且是被实践证明只在特殊领域发挥特殊作用的社会所有制形式。社会主义生产资料全民所有制下的 “国家所有” 不同于资本主义国家的 “国家所有” ,其根本差异在于社会主义国家 “国家所有” 的全民性。在社会主义国家,一切权力来源于人民,全民意味着国家权力的最终根源,故而改革发展成果应由人民共享。《宪法》中的自然资源归国家所有即全民所有,既表现出一种避免人剥削人的国家控制,更体现出一种面向全民的国家义务。 换言之,全民是被代表者,国家是代表者。 “全民所有” 的规范涵义从本质上要求国家应立足于自然资源的财产属性、资源属性与生态属性的基本属性和实现全体人民共同富裕的价值目标,保障自然资源的经济价值、社会价值、生态价值实质由全民分享。 全体人民是目的而非手段,从经济价值的角度看,国有自然资源是国家财政收入的重要来源之一,国家代表全体人民控制作为生产资料的重要自然资源,通过自然资源资产所有权委托代理机制等实现自然资源财富再分配,继而平衡国民收入,这是实现自然资源 “全民所有” 的有效路径之一。 从社会价值的角度看,确保国有自然资源对于全民的保障性利用,也是实现 “全民所有” 的有效路径之一。 从生态价值的角度看,保障全民对于国有自然资源的生态环境利益分享,同样也是实现 “全民所有” 的有效路径之一。 由此观之,自然资源 “国家所有” 侧重于手段, “全民所有” 侧重于目的。

(二)自然资源 “国家所有” 侧重形式, “全民所有” 侧重实质

任何一种财产制度都难以保证财富的平等分配,一些人总会比另一些人富有,财富积累对分配正义和民主进程提出了问题。在经典作家看来,社会所有制是实现全民所有的最终极目标。 在现有社会发展条件下,社会主义国家全体人民的唯一代表就是国家,通过国家所有是实现全民所有的最理想选项。 社会主义全民所有制是生产资料归全体人民所公有,人民作为整体拥有生产资料,任何个人或者一部分人都不能充当所有者和拥有所有权。 我国生产资料的全民所有制一般以国家所有的形式出现,这是因为在社会主义国家里,人民是国家的主人,国家代表人民,所以全民所有制也就是国家所有制。在自然资源归属方面,重要自然资源归国家所有的目的在于防止形成垄断、防止人剥削人、防止个人非理性利用。 全民是国家的基础和主体,国家是全民的人格化身。 只有代表全体人民利益的国家,才能对自然资源进行控制,才能正确处理全体人民对自然资源的长远利益、整体利益问题。 在 “国家所有” 与 “全民所有” 的关系中, “国家所有” 是 “形” , “全民所有” 是 “实” 。在制度设计运行中要通过国家所有的 “形” 实现全民所有的 “实” 而非相反,应有效防范自然资源 “国家所有” 异化为自然资源 “政府所有” “部门所有” 。 全民所有不仅是国家主权在民也是国家以人为本的体现。 从形式意义的 “国家所有” 到实质意义的 “全民所有” 需要国家承担相应的法律义务,所有权本身成为规制的一种工具,尤其是建立自然资源的国家所有权是为了防止私人恣意侵夺自然资源, “国家所有” 预设了责任、约束和国家保护义务。根据对所有自然资源的人民主权以及对自然资源的公共所有权,人民通过《宪法》已经为国家规定了一种职责,由之制定政策、组织、监督、管理和监督,从而为人民实现最大福祉。作为社会公共财产的自然资源,具有财产属性、资源属性与生态属性。 通过国家保障自然资源的经济价值、社会价值、生态价值实质由全民分享,是我国全民所有自然资源法律制度体系的根本出发点与落脚点。 由此观之,自然资源的 “国家所有” 侧重于形式, “全民所有” 侧重于实质。

(三)自然资源 “国家所有” 侧重过程, “全民所有” 侧重结果

在《宪法》中强调自然资源归 “国家所有,即全民所有” ,即在价值取向、结果导向上强调了全民利益的重要性。 国家在《宪法》上宣告对自然资源的控制,从国家治理角度而言就需要一套有效的治理体系与完善的制度进行配套。 国家对自然资源的治理,需要从管理、规划、分配、收益具体制度展开,需要通过包括公私法在内的各种途径发挥自然资源对于国计民生的重大价值,最终实现还权于民,实现自然资源的财产价值、社会价值与生态价值全民共享。 宪法实施是将宪法文本落实到社会生活、国家政治生活中的一套观念和制度,它不是简单的技术与程序,而是一种公共理性的生活。在当代社会,自然资源所有权的概念内涵得到极大拓展,其更强调公众参与和民主治理。 自然资源所有权关涉到国家与公民的关系,体现在过程、结果与分配各个环节之中。在《宪法》中规定作为重要的生产资料的自然资源归于全民所有,反映了在全过程人民民主基础上实现共同富裕的政治愿景。 习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话强调: “我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。 我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”我国《宪法》规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。 对国家所有自然资源的管理、规划、分配、收益,需要完善民主决策、民主管理、民主监督制度,让全民参与国有自然资源治理过程。国家虽为自然资源所有者但不能有自身的私利,这是社会主义国家以人民为中心的根本要求。 自然资源国家所有权制度是为全民利益而设,从根本上是国家代表全民保留对自然资源的最终控制权与对参与市场竞争的自然资源的专有收益权,而全民所有自然资源的利益应当以各种有效路径最终实现全民分享。 由此观之,自然资源的 “国家所有” 侧重于过程, “全民所有” 侧重于结果。

三、对自然资源全民所有、合理利用与有效保护的合宪性控制

作为主权国家,我国通过根本大法《宪法》的形式进行相应的立法规制,原则上规定了自然资源的归属、利用与保护,根据《宪法》的指引可再进一步通过相关法律形成对管辖范围内的自然资源的归属、控制、利用、保护的详细规定,而这些制度的展开须以公私法配合完成。 《宪法》所规定的内容是国家生活中具有全局性、根本性的问题,各种细节留待一般法律具体化。《宪法》自然资源基本条款对自然资源领域相关具体立法具有指引作用,是其他自然资源领域具体法律的立法基础与立法依据。 在国家以法治手段推进自然资源治理体系与治理能力现代化的进程中,应充分阐释《宪法》自然资源基本条款的规范意涵,重视对自然资源全民所有、合理利用与有效保护的合宪性控制。

(一)对自然资源领域的立法指引

《宪法》是国家根本法,是其他法律的立法基础。 《宪法》第9 条构成了我国自然资源领域法律中自然资源归属、利用与保护的根本条款,将对自然资源领域的一切部门法产生指引作用。 在以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系中,存在私法与公法的相互区分、互动配合,私法与公法有不同的调整范围与调整方式,具有不同功能、目标及手段。 在宪法精神指引下,对自然资源的法律调整需公法与私法协力完成。 在中国特色社会主义法律体系中,我国通过整合民法手段、行政法手段、刑法手段对国有自然资源进行综合调整。 在《宪法》之下,分别有《民法典》《刑法》及《矿产资源法》等自然资源单行法对国有自然资源进行立法保护。 在各自然资源单行法中,有关自然资源国家所有权的财产权利与行政权力并存,这些法律同时调整自然资源国家所有权涉及的横向财产关系与纵向行政关系,既包括国有自然资源的归属关系、利用关系,也包括管理关系。 国有自然资源的权利机制、分配机制、保障机制与监督机制,均体现公私法交融的特点。 习近平总书记指出,全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在各部门法中,民法承担了最主要的实施宪法的任务。1986 年制定的《民法通则》首次在民事法律中规定国家财产全民所有,《民法通则》第73 条规定: “国家财产属于全民所有。” 继而《民法通则》第81 条对国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源进行了专门规定。 2007 年《物权法》首次对自然资源国家所有权作出系统规定。 这种立法传统被《民法典》整体继承。 《民法典》第246 条第1 款规定: “法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。” 第2 款规定: “国有财产由国务院代表国家行使所有权。 法律另有规定的,依照其规定。” 由此可见,《民法典》第246 条对《宪法》第9 条进行了对接,将自然资源 “国家所有,即全民所有” 的宪法实施义务贯彻于《民法典》之中,并且置于所有权之下,延续了我国自《物权法》以来 “国家所有权” “自然资源国家所有权” 等概念。 进一步,《民法典》用益物权分编还对《民法典》第246 条进行对接,《民法典》第324 条规定: “国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,组织、个人依法可以占有、使用和收益。” 《民法典》第325 条规定: “国家实行自然资源有偿使用制度,但是法律另有规定的除外。” 上述条文体现了 “自然资源权、环境权等集体人权——宪法上自然资源归国家所有(全民所有)——民法上自然资源国家所有权——自然资源用益物权(准物权)——个别资源产品所有权” 的对接实施路径,且在自然资源利用方面体现了 “一般有偿使用,例外无偿使用” 的利用原则。 此外,在自然资源单行法领域,全国人大常委会先后制定了《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《煤炭法》《海域管理使用法》《野生动物保护法》及《海岛保护法》等关于具体自然资源的归属、开发、利用、保护、节约、管理的单行法律。 《民法典》与自然资源单行法都旨在贯彻实施《宪法》第9 条关于归属、利用、保护的根本规定,以此形成了 “《宪法》——《民法典》——各自然资源单行法” 的自然资源法律制度体系。

(二)对自然资源治理的刚性约束

近代以来,法律成为社会控制的主要手段。二战后,广大新独立国家为了获得经济上的独立与维护国家主权,以联合国大会决议的形式提出对自然资源的永久主权,并逐步得到国际社会普遍认可。 自然资源永久主权成为国际法原则之一。国家对自然资源享有永久主权是指国家可以通过相关制度政策对管辖范围内的所有自然资源进行控制、处置以及合理开发的权利。 自然资源永久主权原则包含:国家具有自由处置自然资源的权利,可以根据本国国情决定自然资源的归属;国家拥有对自然资源的有效控制权和要求损害赔偿的权利;国家有按照环境政策管理自然资源的权利。自然资源永久主权是权利与义务的统一,该权利的行使应考虑民族发展与人民福祉,并强调国家对自然资源的保护与保障自然资源合理利用的义务。国家对自然资源享有主权,且国家享有与此相关的诸多权利,其中国家所享有最重要的权利是可以根据政策需要对自然资源占有、使用、处分、规制、国有化、征收的权利。 国家也承担着对自然资源的诸多义务,最重要的义务是要在行使国家主权时符合国家发展需要、人民利益需要。作为主权国家,我国通过根本大法《宪法》的形式进行相应的立法规制,根据《宪法》的指引可再进一步通过相关法律形成对管辖范围内的自然资源的归属、控制、开发、利用、保护、节约、规划、收益、监管的详细规定。 国家在《宪法》上宣告对自然资源的控制,从国家治理角度而言就需要一套有效的治理体系与完善的制度进行配套。 对国家所有自然资源的管理、规划、分配、收益,需要完善民主决策、民主管理、民主监督制度,让全民参与国有自然资源治理全过程。 《宪法》对自然资源治理的约束要求建立严格的合理利用规则体系,如科学规划、用途管制、利益共享等,并建立健全利益相关者的监督机制,在自然资源治理全过程进行合宪性控制,从而保障自然资源可持续利用与科学保护。 作为管理者的国家享有的监管权是一种公权,直接来源于主权。 国家作为管理者强调的是国土范围内 “自然资源” 以区分国家作为所有者对应的 “自然资源资产” 。 此时的国家以政治国家的面貌呈现,监管权更为强调国家基于资源安全、生态安全对国土范围内一切自然资源的管理。 一般而言,国家行使监管权的范围不限于重要的自然资源,而是国土范围内一切自然资源,即便农村集体所有的自然资源也为国家统一管理的范围。国家对国土范围内自然资源行使监管权涉及的是 “权力” 的思维,主要涉及公法制度,即通过 “统一规划——区分保护——公共管制” 等路径实现对国土范围内自然资源的监管和治理,强调的是资源安全及永续发展,统筹考虑政治、社会、经济、生态等方面利益。

(三)对自然资源全民利益实现的本质要求

社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。我国在《宪法》中明确提出自然资源归属 “国家所有,即全民所有” ,依照社会主义本质的理解,国家利用国有自然资源解放与发展生产力,既反对剥削与两极分化,又强调公平分享与共同富裕。 共同富裕有着科学内涵和丰富内容。 它不仅指物质方面的共同富裕,也指精神方面的共同富裕。 共同富裕是由物质与精神双轴驱动的。 在物质意义上,共同富裕指幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、环境宜居等;在精神意义上,共同富裕指享有充分的政治权利和自由、经济社会文化权利、人身权、人格权、财产权、信息权等,依法参与全过程民主,全面而自由的发展,获得感、幸福感、安全感、公平感、尊严感更加充实、更有保障、更可持续。对国有自然资源全民利益的实现,真正落实还权于民需要完善的制度保障。 对国有自然资源全民利益实现的保障机制,既要重视效率价值,也需保障公平分享,既须重视秩序价值,也须保障公民自由。 对于自然资源,宪法上的 “国家所有” 首先应理解为国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下,通过使用负责任的规制手段,以确保社会成员持续性共享自然资源。对自然资源全民利益的实现,应当立足于自然资源的基本属性和实现共同富裕的价值目标:其一,基于自然资源的财产属性,在国有自然资源作为生产要素参与市场的条件下,国家应代表全民发挥中国特色社会主义体制优势创造与积累物质财富,最终实现改革发展成果全民共享。 其二,基于自然资源的资源属性,在国有自然资源非作为生产要素并不参与市场竞争的条件下,国家保障发挥自然资源的社会价值,确保社会公众对国有自然资源的必要接近与合理利用。 其三,基于自然资源的生态属性,国家重视保存与发挥国有自然资源的生态价值,确保可持续发展与生态利益惠及全民。 由于国有自然资源承载全民利益,故而对国有自然资源的法律调整公私法均不可缺位。 国有自然资源治理是一个系统工程,以法治思维和法治手段推进国有自然资源的保护和利用,须在合宪性控制下运用私法保护、公法规制等技术合理分工、配合完成。 在国有自然资源之上,既有私法上自然资源国家所有权,又有公法上国家对自然资源合理利用的监管权。 以法治思维和法治手段推进国有自然资源的保护和利用,一方面,仍需公法完善加以监管配合;另一方面,亟需对自然资源国家所有权进行系统反思与科学阐释,构建具有中国特色的自然资源国家所有权制度,更好促进社会公平,更加增进全民福祉,更为体现以人民为中心的发展思想。

结语