工业级无人机飞行安全规制的反思与转型

□ 王雪玉

（中国民航大学 法律事务中心，天津 300300）

随着智能技术的发展，无人机在带给人们生活便利的同时，其无序运行问题也造成了安全危害。2017年，成都双流机场的无人机事故导致几十架航班备降；2020年，杭州萧山机场因无人机扰航，造成多架航班延误。可见，无人机的无序运行容易影响传统载人航空器的正常运行，给民航安全、公民安全带来较大隐患，急需行政法予以规制。无人机可分为工业级别和消费级别，消费级别无人机的用途主要是娱乐和航拍，其体量较小，对安全的影响较低，对驾驶员基本上没有特殊要求；工业级别则大部分用于农林植保、物流配送等行业，其飞行高度较高、跨地域性强、体量较大、对驾驶员要求高，对飞行安全的影响较大。因此，本文主要探讨的对象为工业级别无人机。目前，我国对于工业级无人机的规制仍存在空白和短板，缺乏一些可操作性较强的具体规定，因此有必要在工业级无人机规制上探索出保障飞行安全的可行路径。

一、工业级无人机飞行安全规制的现状梳理

飞行安全是指不发生人员伤亡、航空器损坏或者其他财产损失等事故。我国工业级无人机属于航空器的一种，接受国务院、中央军委空中交通管制委员会（即国家空管委，空域管制最高机构）、中国民用航空总局及各地区管理局的管理。由于工业级无人机行政规制贯穿生产制造、登记、运行、交易全过程，涉及信息安全、飞行秩序等多方面社会利益，相关部门均在自己的规制领域里对工业级无人机进行规定。我国工业级无人机法规建设具有独立性、综合性、平时性和国际性特征。其中，综合性是指其涉及到宪法、治安管理处罚法等多个法律法规；平时性是指其用于调整和平时期的无人机活动；国际性是指相关法规参照了多个国际性条款。此外，部分地方人大以及政府也对本地无人机的运行进行了具体规定。为此，笔者选取了海南、厦门、四川、浙江、深圳、无锡、重庆共7个省、市出台的相关管理规定进行横向对比，同时将其与《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿，以下简称《暂行条例》）进行对比，以全面梳理无人机安全规制的现状。

就事前规制而言，主要围绕无人机登记与驾驶员资质展开（见表1）。可以看出，在登记管理方面，各省、市所出台的管理办法基本达成了一致；在驾驶员资质方面，《暂行条例》与各省、市出台的管理办法对驾驶员资质提出了多种不同的要求；在投保第三人责任险方面，多数地区采取鼓励或强制投保的方式，少数地区尚未作任何要求。其中，四川省根据无人机使用性质是私用还是经营性使用作出了不同要求。

表1 各省、市无人机事前管理要求

就事中规制而言，主要围绕空域管理与飞行运行展开（见表2）。在空域管理方面，我国实行空管、空防合一的空域管理体系，空域管理体制以军队为主，军航和民航按照职责分工分别管理航路外和航路内空域，空军管理80%的空域，低空空域开放范围有限。有学者认为，必须确立民众的低空使用权，民众的低空使用权与国家的所有权并不冲突。空域具有地域属性，空域申报、划定禁飞区、出台限飞命令等多由属地空域部门进行管辖。不同地区对于无人机的飞行管理有所不同，如海南、深圳的空域管理规定基本同《暂行条例》一致；四川划定了民用无人机自飞空域的范围，无人机在自飞空域活动可以不履行飞行空域和飞行计划申请以及飞行动态报备手续；浙江、无锡、厦门则是划定了无人机禁飞区；重庆对于空域的划分较为细致，划定了自飞、报备和管控空域以及禁飞区。各地区对无人机运行需要接入平台的规定较为不同：四川的规定较为宽松，不要求强制接入无人机数据库。浙江、无锡无相关要求。海南、深圳的规定较为严格，要求无人机必须接入相应平台，海南还对接入平台作出了强制性规定；厦门对于无人机运行规定的宽严程度介于以上二者之间，要求无人机应当在特定区域报告位置。

表2 各省、市无人机事中管理要求

就事后规制而言，《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）、《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称《飞行基本规则》）均规定了工业级无人机的法律责任。各省、市对于无人机的法律责任多采取行政处罚、治安管理等处罚手段，且多为罚款方式。值得注意的是，《暂行条例》第五十六条规定，对违反本条例的单位、个人，纳入社会信用管理系统，实施失信联合惩戒，同时将涉企行政许可、行政处罚等信息记于企业名下并在国家企业信用信息公示系统公示。与行政处罚等传统事后管制手段不同，失信联合惩戒不仅影响行政相对人的名誉，还影响其后续的申请许可行为。如深圳规定将有违法违规行为的个人或单位列入不良记录名单并向社会公布，严格限制其从事无人机飞行活动。

二、工业级无人机飞行安全规制困境剖析

（一）宏观层面：顶层立法设计的缺失

⒈无人机飞行安全规制欠缺统筹性。2018年修订的《民航法》授权国务院和中央军委针对无人机制定行政法规，同年《暂行条例》公开进行意见征求，但截至目前，无人机飞行安全规制仍更多依赖于民航局出台的一系列规范性文件和其他政策性文件。自2008年起，民航局就不再属于国务院直属机构，而是从属于国务院交通运输部，属于交通运输部下属国家局，其制定、公布的文件属于规范性文件，立法效力较低。无人机技术属于高新科技的一种，高新科技的发展速度较快，而法律具有相对滞后性。工业级无人机本身飞行跨区域程度和人为因素的影响导致无人机较其他高新科技风险更高。从生产销售到飞行运行再到报废退出整个流程，无人机立法存在一定的空白，如保障无人机飞行安全最重要的一环是适航审定，民用航空器的适航性通常分为初始适航性与持续适航性，这两个阶段分别独立却又是一个整体，关联性较大。目前，有关工业级无人驾驶航空器的适航方面仅仅出台了《大型货运无人机适航标准》（草案），仍缺乏一个完整的管理体系，各类无人机适航审定究竟适用何种行政许可标准仍无定论，致使无人机的生产标准比较混乱。

⒉地方立法属地化使得无人机飞行安全规制混乱。《暂行条例》颁布之前，地方政府规章对无人机主要进行的是临时性、紧急性的规定。《暂行条例》颁布之后，地方性法规、规章与《暂行条例》出现多处重复，有些因发布时间较早而出现了与《暂行条例》相矛盾的规定。有学者认为，地方性立法应当发挥地方特色，对无人机的飞行运行、生产制造按照地域特色进行规定，对此笔者持保留意见。与同为交通运输领域新兴事物的网约车相比，工业级无人机的生产制造、飞行运行、物流运输更具有跨区域的特点，无人机的飞行距离可超过6000公里，这一距离可以跨越数个省份，其在飞行、运行过程中存在的问题是一个全国性的问题。整体来看，属地管理虽然促进了无人机管理的便利化，但地方立法不可避免地存在一定程度的局限性与差异性，不利于无人机的跨区域运行。因此，对无人机采取属地化的管理模式，将会导致无人机的管理标准不统一，驾驶员在同一条航线上可能面临不同的要求，而对于法规、规章的选择也将无所适从。

（二）微观层面：行政许可与行政强制措施缺乏上位法依据

⒈工业级无人机适航许可的设置缺乏上位法依据。目前，我国无人机适航管理采用的不是传统的适航证而是适航检查、颁发特许飞行证。《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》中的部分内容涉及到了特许飞行证，而《暂行条例》只是明确了无人机登记注册的要求，尚未就其适航许可进行设定，因此工业级无人机的适航许可缺乏上位法依据。《民航法》及CCAR－25部等法律、部门规章中虽然对航空器的适航许可进行了规定，但因其出台较早，主要规范对象为民用载人航空器，有些条款仅仅规范的是载人航空器的发动机，所以不能作为设定无人机行政许可的依据。随着无人机技术进步以及种类增加，现有的适航检查模式已经不能保障工业级无人机的质量安全，在民航局的立法计划中也有针对无人机专门规定适航许可和审查程序的趋势，充分证明了工业级无人机适航许可对于飞行安全的重要性。《暂行条例》中对于适航证没有创设行政许可。2016年，《民用无人驾驶航空器系统适航管理要求（暂行）》进行意见征求，其中规定部分无人机应当申请相应的适航证件，大多均为工业级无人机。若仅仅通过出台规范性文件创设适航许可，实有悖于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中关于创设行政许可的要求，容易给无人机的飞行安全带来隐患。

⒉工业级无人机驾驶许可设置缺乏上位法依据。《暂行条例》第二十二条规定，独立操作的小型、中型、大型无人机，其驾驶员应当取得安全操作执照。《民用无人机驾驶员管理规定》对驾驶员执照的等级划分、取得条件进行了详细规定。驾驶执照是允许具有相关资质的人对无人机进行操控的一种许可证明。分析工业级无人机驾驶员执照的合法性需要明确行政许可中的“创设”与“规定”，创设是一种从无到有的概念，而规定则是在上位法已经明确某项许可的前提下，对其进行细则的划分和落实。根据《行政许可法》第十五条的规定，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。由于无人机驾驶员执照是一个长期性、普遍性的问题，不具有临时性和地域性的特征，所以设定驾驶执照这类行政许可最低法律位阶应当是行政法规。虽然《暂行条例》创设行政许可不存在违反《行政许可法》的问题，但《暂行条例》目前只是一份征求意见稿，属于法律的前置性文件，法律效力存疑，不能对具体工作进行指导，导致各省、市驾驶员执照的设定缺乏有力的上位法支撑。

⒊工业级无人机驾驶员资格条件设置缺乏上位法依据。各地增设的对无人机驾驶员的要求违反了《行政许可法》。根据《行政许可法》第十六条的规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。在工业级无人机驾驶员资质方面，《暂行条例》针对不同机型规定了操作者的年龄要求和执照要求，而深圳市政府规章增加了禁止故意犯罪曾经受到刑事处罚的人员担任中、大型无人机驾驶员的要求，显然深圳市政府规章增设的驾驶员主体要求明显违反了上述规定。其次，部分地区驾驶员资格条件设置同样违反了《行政许可法》第十五条第二款的规定。四川省政府规章中要求所有类型的无人机都必须由具有完全民事行为能力的人来操作；海南省政府规章中则增加了禁止在服用药物、饮酒情况下操纵无人机的要求。工业级无人机飞行跨度较广，其驾驶员资质显然是一个全国性的问题，不具有明显的地域属性，也不适合属地管理，需要制定全国统一的法律规定。

⒋工业级无人机行政强制措施设置面临正当性质疑。《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》第十四条规定，无人驾驶航空器违反规定飞行，可能危及公共安全的，公安机关可以采取拦截、迫降、捕获等方式对无人驾驶航空器予以扣押；《深圳市民用无人机管理暂行办法》（征求意见稿）第三十三条规定，无人机违反飞行管理规定、扰乱公共秩序或者危及公共安全的，南部战区空军飞行管制部门、民航深圳监管局和公安机关可以依法扣押有关物品、责令停止飞行、查封违法活动场所等紧急处置措施。笔者认为，公安机关采取的拦截、迫降、击落等行为在属性上应归于行政强制措施。从定义上看，行政强制措施表现在财产上是对财产实施暂时性的控制。总体来看，拦截、迫降、捕获等手段是为了保障公共安全和避免危害扩大，从而对无人机进行临时性约束的行为。拦截、迫降、捕获等手段具有以下几个基本特征：⑴有具体的行政行为对象；⑵采取手段时事态紧急；⑶具有临时性，不是一种常态；⑷具有强制性，相对人无法违抗且不得违抗；⑸目的是预防或者控制危害行为；⑹不具有终局性，一般附随有相应的处罚措施。以上这些基本特性都与行政强制措施的保障性、强制性、限制性、临时性、应急性、从属性等特性相吻合，行政强制措施的目的是保障一种秩序的形成，保障后续行政行为的有效做出。行政强制措施又分为限制人身自由、查封、扣押、冻结、其他这五类。无人机明显属于财产，所以对无人机的拦截、迫降、击落等行为显然不属于限制公民人身自由；查封是限制财产的使用和处分，主要是针对不动产或类似不动产属性的财产，无人机属于动产，因此对无人机的拦截、迫降、击落等行为不属于查封；冻结指的是控制资产的流动，这与无人机的拦截、迫降、击落等行为没有关系；扣押则是解除对财物的占有并限制处分，扣押主要针对的是可移动的财产，且扣押的财产由行政机关保管，如扣留机动车，虽然浙江的规定认为拦截、迫降、击落等行为应属于扣押的范畴，但笔者认为，拦截、迫降、击落等行为应属于行政强制措施中的其他范畴，而扣押仅仅是拦截、迫降、击落等行为的后续目的，拦截、迫降、击落等行为是扣押的前置行政强制措施，不能将拦截、迫降、击落等行为也定性为扣押。由此就引发了合法性的问题。

《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》由浙江省人大常委会通过，从法律位阶上属于地方性行政法规，其设定行政强制措施应当受到《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十条的限制。第十条中的“尚未制定法律、行政法规”在学界存在争议，领域说认为，国家只要在该领域制定法律、行政法规，那么就不属于尚未制定法律、行政法规；事项说认为，尚未制定应采取狭义理解，即指的是具体事项而不是一部法律或行政法规。如果采取前者的说法，那么浙江省的行政强制措施显然是违法的。因为关于无人机已经出台了相应的行政法规，但行政法规中没有设定拦截、迫降、击落等行政强制措施，浙江省地方性法规制定的行政强制措施不属于尚未制定法律、行政法规的情况，因此该行政强制措施的设定不具有合法性；如果采取后者的说法，即地方性法规满足第十条中“尚未制定法律、行政法规”这一要件，但其在“地方性事务”这一要件上存在问题。目前，对于地方性事务存在不同的理解。狭义的理解是具有区域性和地方性，某个地区专有的事物，主要是一些不需要中央立法的问题；广义的理解是指法律明确规定必须由中央进行统一规定以外的其他事物。而无人机的飞行安全涉及到国家安全，不具有地方属性。笔者认为，对无人机采取行政强制措施不应当属于地方性事务。此外，《行政强制法》第十条规定，地方性法规仅可以设定查封、扣押类的行政强制措施。前文已探讨拦截、迫降、击落等行为应属于行政强制措施中的其他范畴，地方性法规不能设定这类行政强制措施。浙江省有关无人机行政强制方面的规定显然违反了《行政强制法》。同样，《深圳市民用无人机管理暂行办法》由深圳市政府以及民航中南地区管理局制定，从法律位阶上属于政府规章，根据《行政强制法》第十条第四款的规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，行政强制措施的设定主体不能是政府规章，深圳市的相关规定也违反了《行政强制法》。

通过梳理各省、市出台的有关无人机的地方性法规、规章发现，多个省、市的立法存在违反《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十二条第六款的情形。与省级规章相比，设区的市政府规章还增加了限于城乡建设与管理等事项的要求。在无人机登记管理方面，《暂行条例》作为行政法规只规定了除微型以外的民用无人机应当进行注册登记，而四川、无锡、重庆的政府规章则要求所有类型的无人机必须进行注册。在无人机飞行运行方面，《暂行条例》不强制无人机接入监管平台，海南省政府规章和深圳市政府规章则规定工业级无人机都必须接入监管平台。虽然各省、市对本地的无人机问题存在差异化管理的需要，但无人机登记、强制接入平台等要求违反了《立法法》第八十二条第六款的规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。在无人机领域，法律依据为《民航法》、行政法规依据为《暂行条例》，四川、无锡、重庆的地方性法规暂时属于空白阶段。对于上位法依据有学者主张应当从宽理解，即上位法体现出此类立法精神者应当认为具有上位法依据，使得地方政府规章在设定权限性规范上获得更多的依据。有学者认为，上位法依据应当理解为具体条款的规定，而不能仅仅从立法目的、立法精神中推导。笔者较为赞同后者的观点，若仅仅可以通过立法目的、立法精神来推导出有上位法依据这一结论，则会授予地方政府规章过大的权限与自由裁量度。目前，不同地区立法技术水平差异较大，将会影响法律的规范与统一，存在损害相对人权益的风险。因此，在《民航法》《暂行条例》都没有规定“授权无人机登记、强制接入平台的具体要求由地方性法规、地方政府规章规定”的前提下，应当认为四川、无锡、重庆的政府规章对无人机登记、强制接入平台的要求缺少上位法的依据。对无人机登记、强制接入平台的要求属于减损权利或者增加其义务的情形。“减损权利”是对公民的权利进行减少，“增加义务”则是对公民的义务进行扩大，四川、无锡、重庆的政府规章则要求所有类型的无人机必须进行注册明显属于对相对人的义务进行增加，海南省政府规章和深圳市政府规章强制无人机接入平台同理。因此，四川、无锡、深圳的规章存在违反《立法法》第八十二条的情形。

三、我国工业级无人机飞行安全规制的转型

（一）进行无人机立法顶层设计

一是无人机立法的顶层设计需要建立保障飞行安全的立法原则，飞行安全是航空业的生命线，也是航空器运行的最低要求，飞行安全是写在《民航法》总则中的重要条款；二是顶层设计需要发挥协调整合功能，解决无人机规范相互割裂、各地区规范差异较大的问题；三是顶层设计应当具有前瞻性和引领性，重视无人机的发展规律，解决工业级无人机更新周期较短而带来的立法滞后问题。关于无人机顶层设计的立法位阶问题，有学者认为，应建立专门的《无人机法》，但笔者认为，对无人机进行单独立法是不恰当的。工业级无人机仍然属于民用航空器的一部分，我国目前已经出台了《民航法》，若再制定《无人机法》则会造成立法的重复与矛盾。此外，工业级无人机无论是从体量上、地位上还是涉及的飞行风险上都无法与传统民用航空器相提并论，且还处于一个飞速更新的时期，故对其进行单独立法的条件并不成熟。因此，可以考虑在《民航法》中单独增加一章对于无人机的管理规定，这样既能弥补无人机立法层面上法律位阶的缺失，也能为无人机各类细化的规定提供依据。同时，无人机顶层设计需要从宏观层面出发，但也不可过于宽泛笼统，对一些重要的准入事项如适航、飞行许可、驾驶员管理仍然要作出统领性的规定，确立行政许可以及行政强制的合法性。在应当进行立法授权的领域要明确授权对象与授权事项，尤其是对于地方立法的规范性与限度要进行限制。综上，我国建立的无人机立法体系，应当是以顶层设计规范为基础，以其他规范性文件层层落实、细化的规范体系。

（二）无人机准入许可合法化

一是修改《暂行条例》或《民航法》中关于无人机驾驶员执照的规定；二是修改地方政府规章中的要求。一方面，对工业级无人机驾驶员实行行政许可是有必要的。行政许可就是通过设定行政许可的方式对工业级无人机飞行员资格进行普遍禁止，继而对符合法定条件欲申请飞行员资格的人解除这种普遍禁止。《行政许可法》规定了应当设定和不应当设定行政许可的不同情况。根据《行政许可法》第十二条规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可。工业级无人机属于此类活动范畴。行政许可获得正当性的最主要理由是保护公共利益和公共安全。在无人机驾驶执照这一问题上就体现为公共利益与个人利益的冲突。但若是缺少驾驶执照这一行政许可，公民就可以自由运行无人机，那么工业级无人机高空坠落、随意运输、扰乱民航等事件发生的风险可能会增大，公共利益受到侵害的可能性增加。另一方面，单纯采取事中指导、事后监督、政企合作的模式无法完全保障飞行安全。事后监督即使采取严苛的处罚手段，也无法挽回无人机因为操作不当而导致的意外伤亡；实践中，行业协会无法对驾驶员进行有效管理，尤其是工业级无人机在操作时仍有一定的技术门槛，未受过训练的普通公民不具备随意操作的能力，若对工业级无人机的驾驶执照进行开放管理，即使行业协会提供驾驶技术培训与年度审查，所起到的作用依然有限，仍会对飞行安全造成较大的威胁。因此，对无人机设置行政许可有利于保障飞行安全，飞行执照是有其必要性的。

就驾驶执照而言，国家层面与地方层面应对无人机驾驶执照作出统一规定。工业级无人机驾驶员执照以及其他准入标准都必须以中央立法的统一管理为基础，如果由各地任意规范则难以对无人机实施有效管理。工业级无人机尤其是大型无人机在未来可能会进行跨行政区域飞行，各省、市对驾驶员标准的规定不同会导致航路上发生既存在合法飞行又存在违法飞行的尴尬局面，妨碍统一管理。如四川省政府规章中要求所有类型的无人机都必须由具有完全民事行为能力的人来操作；无锡市政府规章只要求驾驶员熟练掌握其所操控的民用无人机性能即可，无须进行证照管理。这类过严或过宽的行政许可条件都是不适当的。对于地方立法中一些合理的条款则可以被吸收到国家立法层面，如禁止在服用药物、饮酒情况下操纵工业级无人机，因为工业级无人机对飞行员的操作要求较高，理应保持清醒的工作状态。随着无人机的快速发展，较高位阶的法律规范已难以对其进行详细的规定，不少制度设计存在发生变化的可能，各地区的经济发展水平和人口密度也对无人机飞行提出了不同的要求。因此，各地对工业级无人机执照进行一定程度的属地管理是具有必要性的，但属地管理的对象一定要严格限制本行政区域内，如飞行距离较短的小型工业级无人机，此类无人机一般不会进行跨省飞行，因此可以由本省根据地区情况在有限的范围内进行证照管理，而大型无人机飞行距离较长则显然不适宜进行属地管理。随着无人机的发展，其规制应当逐渐向传统载人航空器法律体系发展，即主要管理规定都由中央立法决定，地方立法发挥辅助作用。

（三）无人机相关行政强制措施合法化

由于无人机突发事件较多，所以对其进行行政执法时应当遵循高效快捷的原则，如果对无人机违法飞行不能进行及时的处理和制止，可能会造成无法挽回的损失。可见，授权各地公安机关对无人机采取强制措施是必要的，但由于没有法律与行政法规对无人机强制措施进行设定，使得无人机执法陷入了困境。笔者建议对工业级无人机的行政强制行为应由《民航法》创设。因为对无人机进行击落、捕获等行为可能会对工业级无人机造成难以弥补的损失，此类对公民财产权具有较强限制性的行政强制行为最好由法律设定。另外，《行政强制法》第十六条规定了不采取行政强制措施的情形，但“没有明显危害社会危险”这一判断标准具有不确定性与模糊性，执法人员的自由裁量权较大。自由裁量权是需要辨别清楚是非真假的能力，不应当被个人感情所左右。在立法不够具体的情况下，此类模糊概念的判断将无法脱离于执法人员的主观判断，因此“可能危及公共安全”这一概念应在立法上予以明确、细化，通过具体的细化标准来指导执法机关的工作，减少执法中因自由裁量权界限模糊带来的不确定性，实现对工业级无人机飞行安全的保障。