新时期我国金融安全保障面临的风险与应对路径

□涂明辉 谢德城

一、引言

党的十九届六中全会强调，党的十八大以来，在经济建设上，我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路。2021 年召开的中央经济工作会议指出，要正确认识和把握防范化解重大风险，并提出要加强金融法治建设，压实地方、金融监管、行业主管等各方责任，完善金融风险处置机制等工作要求。金融安全作为国家安全的重要内容，关系着我国经济社会发展的全局。在百年未有之大变局的新时期，国际经贸竞争和地区冲突加剧了国际金融安全风险，国内潜在的高杠杆风险、互联网金融风险等因素也不可忽视，我国金融安全保障面临着国际国内的双重风险挑战。为此，我国需要统筹金融发展与金融安全，密切关注和及时研判新时期金融安全可能面临的风险挑战，并提出防范化解风险的应对之策，从而保障金融稳定，为国家经济社会的可持续发展创造良好的金融环境。

二、文献综述

对于金融安全保障的研究，国内外已进行多年研究且产生了大量研究成果，这也为本文的探讨提供了宝贵的经验和启发。通过梳理和总结已有研究成果不难发现，国内外对于金融安全保障的研究集中在金融安全的概念、金融安全的基础理论、金融安全保障制度的构建等方面。

金融安全的概念阐释是金融安全保障研究的基础和起点。国外对于金融安全的概念界定并没有明确统一的认识，而且金融安全网往往被指代金融安全的含义。在Kane 和Edward（1995）看来，帮助金融机构应对风险冲击的一套机制就是金融安全网。Hoenig 和Thomas（1998）则从金融安全网构成内容的角度详细描述了金融安全网的内涵，他认为存款保险制度、最后贷款人职能以及大宗货币结算体系等构成了金融安全网的核心内容。国内对于金融安全概念的阐释，集中在1997 年亚洲金融危机之后。如陈放（2021）认为“金融安全的本质是指与货币和信用相关的经济活动处于安全的状态，或者说金融安全的本质就是保证金融体系运行整体的安全稳定和繁荣”；杨少春和赵世军（2021）则指出“金融安全是国家金融体系在内外条件下保持正常运转，并与经济发展相协调，助力国家安全的一种状态”。

金融安全相关基础理论的研究主要包括金融稳定理论、金融危机理论等。国外对于金融稳定理论的典型代表便是金融内在不稳定理论，即金融信息不对称、金融决策者的有限理性等因素使得金融不稳定性风险必然存在。国内冯宗宪和管七海（2001）、伍志文（2002）等从实证分析的角度对金融稳定性问题进行了研究。国外对于金融危机理论的研究，往往从银行危机、货币危机的角度进行。如Stiglitz 和Weiss（1981）认为，在利率上升的背景下，由于借款人的金融信息不对称，因而降低了其风险偏好，从而埋下银行信贷损失的危机。又如发展中国家的本币债券市场缺少广度和深度，难以实现本币的国际借款，这也就导致了发展中国家的金融脆弱性。国内对于金融危机的理论研究，更多是带有实证特征的金融危机预警指标体系的思考。如张元萍和孙刚（2003）总结出3 个指标用以预警金融危机，即涵盖GDP 增长率、通货膨胀率等在内的宏观经济指标，包含金融机构资产质量、经营稳健性、信贷增长率等的指标，以及利用外资情况、外汇汇率等的指标。

金融安全保障对策的研究，主要体现在金融监管、结构性改革、涉外金融风险防范、金融安全网等方面。关于金融监管，黄翔宇（2021）从金融思想、金融反腐、金融违法惩戒、金融风险预防体系构建等方面指出了加强金融监管的路径；关于结构性改革，樊欣和闫晨佳（2019）认为要“把握好金融与实体经济之间的节点，促进健康良性金融发展模式的构建”；关于涉外金融风险的防范，陈炳才（2021）提出人民币国际化、货币互换、多元化投资、主权货币计价等应对建议。国外学者对于金融安全网的探讨集中在金融安全网内在构成要素对金融风险的影响方面。如Diamond 和Dybvig（1983）研究了存款保险制度对于银行共担金融风险的激励作用，Frankel 和Rose（1996）则研究了最后贷款人制度对银行承担风险的影响。

通过梳理金融安全保障方面的文献资料并总结研究现状可知，国内外学术界对于金融安全保障研究给予了高度重视并在多年的研究中产出了丰硕的成果，对于我们进一步理解和把握金融安全保障问题具有重要意义，也激励着后来的研究能够“百尺竿头，更进一步”。但是，已有的研究成果对于新时期我国金融安全面临的新挑战、存在的新问题较少关注和深入探讨，并对我国金融逐步开放即将面临的难题未及时跟进研究并提出应对之策。由于金融安全关系着国家经济社会发展的整体安全，因而有必要从整体上分析研判新时期金融安全保障面临的不足和挑战，以及找到应对金融开放中的安全风险路径，这也是本文所要重点解决的问题和意义所在。

三、新时期我国金融安全保障面临的风险

本文所指的“金融安全”，可简要理解为资金融通安全和整个金融体系稳定，它包括金融机构安全和金融市场安全。国家金融安全，则指国内金融机构和金融市场对国内外风险因素的抵御和化解能力。我国金融市场在进行全方位开放，金融科技发展在不断拓展其金融行为，加快金融国际化的同时，也使得我国金融暴露在全球视野下，不可避免地增加国家金融安全风险。

（一）金融开放中面临的风险

1.部分国内金融机构可能存在被外资控制或挤对的风险。国务院2019 年公布的《关于进一步做好利用外资工作的意见》规定，取消外国资本进入我国金融市场的持股比例限制，也全面放宽在华外资金融机构的业务范围限制。国务院的上述规定确实激发了我国金融市场活力，提振我国乃至全球投资者信心，为打造我国公开、透明、可预期的外商投资环境营造了良好的金融基础，以此践行习近平总书记的“让经济全球化进程更有活力、更加包容、更可持续”的价值理念和经济发展道路，向世界展现出我国与美国为首的西方国家不同的金融发展观。在肯定前述金融政策的积极作用的同时，其潜在的负面风险也应值得我们时刻保持警惕。如取消外资在金融市场持股比例的限制，有可能面临强势外资力量挤压国内资本的问题，进而出现外资控制部分国内金融机构的现象。一旦外资控制的金融机构所占金融市场份额超过国内金融机构的市场份额，或者外资及其控股的金融机构在国内市场的份额已足以“叫板”国内金融机构时，外资在国内金融市场的话语权将占据主导或者举足轻重的地位，进而可能影响我国金融市场和金融政策的独立性。又如，放宽外资金融业务范围限制，可能导致国内金融机构的金融业务被外国财团挤对出市场的问题。因此，我国在全面开放金融市场的同时，如果没有完善的对外国资本安全审查制度，也存在金融市场、金融机构和金融服务被其控制或挤对的风险。

2.国际经济博弈中可能面临金融制裁的风险。这些潜在的风险具体包括：一是可能冻结或没收我国在国外的金融资产的风险。我国在美国储存的大量外汇和外汇资产，一旦发生对我国外汇储备冻结的情况，可能导致可用于偿还债务的外汇资产减少，进而诱发国家债务违约危机；还有可能造成外汇储备减少，引发系统性危机和地方政府债务危机，加剧社会动荡。二是可能切断我国国际支付通道的风险。若我国被禁止使用SWIFT 系统，则将会打击我国进出口贸易，可能使得我国的进出口减少；还有可能打击为我国提供金融服务的第三方金融机构，使得其无法为我国服务，并引发系统性金融危机。三是可能制裁在国外上市“中概股”的风险。近几年，某些国家基于经济或非经济理由的监管要求和措施，使得很多中概股公司股票面临被做空或索赔的风险，有些已经被摘牌。即使现在还没有被踢出相应的金融市场，但客观上影响这些上市公司的经营业绩和抗风险能力，打击投资这些公司的投资者信心，产生恐慌心理而抛售股票。如果长此以往，则将可能会影响我国国内整体金融信心，并因此而形成系统性风险。

（二）金融数字化发展中面临的风险

1.数字金融底层科技漏洞危害我国国家金融安全的风险。数字经济的崛起，即为金融科技的发展带来了前所未有的契机，同时也带来了新型金融风险和新的安全挑战。数字金融是在科技创新基础上，与金融高度融合形成的新金融模式，依托云计算、大数据、第三方支付、社交网络等互联网工具，实现资金融通、支付和信息中介等业务的一种新型金融。但是，数字金融在改变金融形态的同时并没有改变其金融本质，金融风险也没有因此消失，甚至还由于新科技的介入而加大了金融风险的隐蔽性、传染性、广泛性和突发性，以及互联网节点、算法趋同、密码计算和其他黑客攻击的外生性风险。

2.敏感金融信息被窃取的风险。数字金融的基本特征建立在科技创新基础上，以新科技作为底层技术，利用互联网、云计算与大数据进行金融数据信息和金融产品传送、计算和保存。新科技在缩短交易数据信息与金融产品传送的时空距离的同时，也衍生出了一些新问题，使得巨量金融数据信息面临巨大的风险。金融数据安全不仅关系到投资者的人身权利和经济利益，更多时候还涉及国家安全。数字金融底层技术记载的一些敏感性金融信息，如大额交易支付、货币发行与存储、国家之间金融交易等，将会成为违法犯罪分子窃取的对象，以此分析判断出我国社会、经济发展现状和国家行为目标，并作为相应的反制行为，从而影响我国国家安全。

四、新时期我国应对金融安全风险存在的不足

金融是国之重器，金融安全是国家总体安全的重要组成部分，维护国家金融安全是关系我国经济发展、社会稳定的一件带有战略性、根本性大事。我国作为一个后发国家未能掌握金融规则制定权，使得我国在世界上的金融地位与经济地位不相符合，是一种典型的金融大国而非金融强国，客观上影响了我国的金融安全。

（一）金融国际化程度较低

虽然我国已经实现了经常项目下的货币可自由兑换，资本项目的开放也在有序推进，2016 年国际货币基金组织也将人民币纳入了“世界货币篮子”，但是人民币在世界贸易、投资、储备中还不是主流货币，仅为世界贸易总额的6%左右，其国际化程度与我国的经济地位不相匹配。在金融业务国际化方面，我国商业银行已经取得了较好的成绩，但离真正的国际化还有很大的距离。相对于商业银行，其他非银行金融机构的国际化则更加迟滞，主要表现为投资银行国际业务缺失，期货公司和保险公司等金融机构未能走出国门，金融服务的国际化程度与实体经济需求差距较为明显，没有很好地在国际金融市场发挥应有的作用。

（二）反金融制裁的措施和工具不够充足

中美战略博弈中，美国联合其盟国对我国进行的金融制裁将会对包括我国金融机构、企业和个人的跨国经营、国际结算以及我国外汇储备安全等在内的国家金融安全构成严峻挑战。虽然我国2021 年6 月10 日颁布了《反外国制裁法》，但是由于我国并没有在国际金融市场上掌握主导权，所以我国没有充足的应对措施和工具，而是处于被动地应对状态。至今为止，我国没有建立定向金融制裁机制，更没有就外国对我国金融制裁的应对措施进行立法，务实操作经验也不丰富。如何利用联合国和其他国际组织既有规则，采取我国的定向金融制裁措施，积极应对美国定向金融制裁等，我们尚缺乏相应的政策措施和技术储备。

（三）外资安全审查机制有待完善

我国在全面降低外资进入我国金融市场条件的同时，却未能及时构建健全的外资进入我国金融市场的国家安全审查机制，仅在《外商投资法》进行原则性规定，要求建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。《国家安全法》要求国家健全金融风险处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击。虽然我国在全面开放外资进入我国金融市场时，已经意识到其可能带来的国家金融安全问题，但是还处于法律宣示阶段，既没有制定具体的实施细则，也没有建立相应的审查机制，客观上也表明监管层还没有充分认识到由此产生的国家安全问题的严重性。

（四）金融安全监管的权责不够明确

一是存在监管权力分散、重复监管的问题。一方面，法律对于监管机构的具体监管权限和监管领域没有明确规定，导致监管范围过于宽泛，监管权力也被分散。监管执法工作也可能出现相关监管机构之间相互推诿的问题，从而影响监管的力度，甚至造成部分监管失灵。此外，监管的层层审批和监管信息的延迟，降低了监管的效率，增加了经济成本。另一方面，由于监管机构和职能的重叠，有时存在既是监管者又是服务者的情形。二是金融安全监管法律缺乏系统性，专门立法相对滞后。涉及金融安全监管的规定散见于各种法律法规，不同主体制定的监管规则，在内容上可能存在重叠甚至相抵触的情形，暴露出金融安全监管法律缺乏系统性的弊端。与此同时，虽然金融监管的相关规定在不断修改完善，但是还没有完全跟上快速变化的金融创新步伐，从而影响了金融监管的执法效果，一些新兴金融产品和创新金融行为仍处于监管的灰色地带。

五、新时期我国金融安全保障的应对路径

金融安全是国家安全的重要组成部分，然而国家安全的实现离不开金融安全的保障，金融安全在党和国家工作全局中的重要性日益突显。为了有效应对可能的金融安全风险，我国应该未雨绸缪，综合施策。

（一）提高我国金融国际化程度

1.支持我国金融机构“走出去”，提高服务国际经济贸易与投资的能力。一是要鼓励我国金融机构走出国门，为世界经济发展提供资金融通、支付结算服务，在世界金融市场中实现“你中有我、我中有你”；二是我国金融机构在为国内外机构、政府和个人提供服务的过程中，应该不断提高金融服务能力，应该从通用产品向个性化方案设计转变，满足不同类型和层次客户的个性化需求，提高金融竞争能力，在做大服务规模的同时，做强我国金融产业。

2.加速推进人民币国际化进程。一是努力采取措施维护人民币币值坚挺，以此提高其他国家特别是“一带一路”国家和地区使用人民币进行大宗商品计价、结算的吸引力；二是在风险可控，确保金融安全的前提下加快人民币资本项目可兑换进程，采取一切措施鼓励和支持跨国金融机构为外国特别是“一带一路”沿线国家和地区大宗商品贸易提供人民币资金借贷和结算便利；三是开发大宗商品的人民币避险金融产品，创新境外人民币金融产品，推动人民币计价、结算的境外股票、债券和衍生品市场发展，鼓励外国企业进入我国金融市场开发以人民币作为计价、结算货币的证券、期货和保险产品；四是继续强化人民币双边（多边）清算合作协议的签订，尽快将“一带一路”沿线国家和地区归入人民币双边清算合作框架内，拓展跨境人民币清算网络，加强人民币在上述国家的使用。在中国与沿线国家和地区距离较近的省份，建立人民币跨境清算（结算）区域中心，在沿线国家和地区中建立完善的跨境人民币业务网络。

（二）提升反金融制裁的能力

1.推进人民币数字货币开发与应用，尽快掌握国际货币市场制高点。货币数字化与法定数字货币的开发与应用，是以互联网为代表的新科技金融的货币基础。新科技金融底层技术具有高效、快捷、无疆界的信息传递特点，利用“新科技+金融”的高渗透、快反应、优体验、低成本等特征，可克服传统金融服务、传统金融市场和传统金融机构难以解决的诸多难题，当然也可能绕过国外的某些制裁。因此，我国一方面应该大力创新金融科技与发展数字金融，掌握数字金融话语权；另一方面要加速人民币数字货币的研究与开发，力争走在世界前头，掌控国际货币市场话语权。

2.建立SWIFT 可替代支付系统。由于我国在世界经济中的重要地位，以及在国际贸易体系中的体量，使得美国难以轻易切断我国使用SWIFT 支付体系，但是难以轻易下决心并不等于不会下决心。我们应该未雨绸缪，尽快建立SWIFT 替代性机制。具体措施和途径：一是大力发展以双边货币互换协定为主的双边货币合作机制，扩大货币互换范围，在此基础上加强与周边国家的货币合作，借助各种数字货币，建立区域性货币合作机制，形成金融利益共同体；二是完善人民币跨境支付系统（CIPS），加快推进人民币支付清算体系建设，尤其是将与国家安全紧密相关的能源、粮食、矿产、基础原材料等的经贸交易、支付、清算纳入其中，形成一个完整的支付清算系统；三是与其他受美国和欧盟排挤的非美元国家合作建立SWIFT 替代性系统，利用新科技发展后发优势建立新的支付结算体系，逐渐取代美国主导的SWIFT 系统，为世界各国使用非美元支付流通的国家提供货币支付流通渠道。

（三）完善国家金融安全保障审查认证制度

金融开放是提高我国金融业水平的前提，但金融业开放也会给我国带来潜在的金融安全风险和危机。国家金融安全审查制度是应对金融开放风险和危机的“安全阀”。

1.金融安全审查要遵守以下三个基本原则：一是遵守适用中国法律原则。外资并购过程中涉及的协议签订应当遵守中国的法律法规和公序良俗，协议的履行产生争议时，纠纷的处理依据也应当是中国的法律法规。二是遵守经济主权原则。作为国际法基本原则的主权原则，要求在进行金融安全审查时坚持国家安全的不可妥协性。三是遵守国家适度干预原则。国家对金融安全审查的边界应当是以是否有利于保障国家安全和促进经济发展为衡量标准，并以法治化的方式适度干预。

2.金融安全审查要解决以下两个重点问题：一是建立独立的金融安全审查委员会，借鉴美国经验建立独立于一般外资准入审批程序，以保障审查程序和审查决定的独立性和权威性；二是国家金融安全审查外资在准入阶段是否具有反华性背景，经营阶段则包括外资控股金融机构和非控股金融机构行为规范和目的，特别是日常经营管理中可能获得的金融关键技术、金融关键数据、金融基础设施等。

（四）明确金融安全监管权责

1.促进各金融监管机构之间的沟通和协调。面对分业监管的现状，要冲破各监管机构各安一隅、各自主导的分割局面，在行动上协调，在数据上共享，从而形成监管合力，共建法治金融环境，共护金融安全稳定。

2.完善金融安全监管的法律责任体系。一方面，在监管执法中要坚持法无授权不可为，防止监管范围的无序扩大；另一方面，要重视金融反腐，及时严厉打击金融职务犯罪。金融监管机构及其工作人员，应当严格依法实施监督权力，对于监管的过程和结果尽职尽责。同时，还要发挥社会监督的作用，依法重视信息公开工作，保障公众对金融监管的合法知情权。

3.进一步完善金融安全监管的法律体系。金融安全监管立法要做到与时俱进，及时回应金融创新行为和创新金融产品的监管需求，弥补监管漏洞；立法既要有前瞻性，也要有稳定性，更要有科学性、实践性，立法制定的各项规则要真正适用于金融安全的监管需求，避免与现实脱节、与科学相悖。

六、结语

金融不只是为经济发展和建设筹集资金问题，更是如何实现国泰民安的一种金融基础、制度建设和国家安全问题。“金融稳，则社会稳”这一论断已被世界历次金融危机和社会动荡所证实。我国是一个金融大国，正在通向金融强国的道路上，又面临国际上金融创新泉涌且金融动荡不断的复杂景象。所以，我国的金融发展应该秉持“明者因时而变，知者随事而制”的思维，要加强对人民群众的国家安全教育，提高全民国家安全意识”，以“明者防祸于未萌，智者图患于将来”的理念建立国家金融安全体制，内练内功、外建藩篱，以保障我国国家金融安全。