竞争性采购装备合同监管创新方法体系之（二）状态核查法

■ 杨建强 张锋 吴力 陈俩兴 孙也尊

装备竞争性采购，是指军队装备采购部门采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、评审确认等竞争性采购方式，确定供应商和采购价格，获取装备预先研究、研制、试验鉴定、订购和维修保障等产品、技术与服务的行为。凡具有多家潜在供应商、采用竞争性采购所需时间可以满足采购任务时限要求的装备采购任务，装备采购部门应当积极开展竞争性采购。

为确保装备竞争性采购合同履行质量，需要对合同相关管理工作进行监督检查。广义的合同监督管理范围包括合同的订立、履行、变更、终止、违约责任、合同履行监督及相关合同管理工作的督导检查，监督对象包括合同甲乙双方。狭义的合同监督管理即常说的采购合同监管限定于对合同乙方的合同履行过程进行监督管理。为降低装备采购风险，提高装备建设水平，2018 年建立装备采购合同监管工作运行机制，2022 年发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，在法规制度层面明确了装备采购合同监管工作要求。

1 竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性地提出了15种单项监管方法（追溯历史法、状态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5 种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。本文介绍单项监管方法之状态核查法。

2 状态核查法

2.1 状态核查法的提出背景

目前竞争性采购合同的两种典型类型为科研合同和订购合同，在合同监管实践过程中，由竞争性采购方式和规则所导致技术状态管理存在较多问题。对于科研合同监管，主要体现在有多个科研中标单位时的技术状态统型问题，如何统、统到哪一层级，到底是操作界面、使用方式、对外接口统一，还是技术状态、图样和文件完全统一，还是部分配套产品采用统型产品，研制总要求规定的不够明确，仅仅以“满足统型要求”进行约束，并且统型的基准状态（一般是中标第一名单位的样机）也在变化。科研合同监管时还会有分层次竞争性采购的要求，在系统总体中标后每家总体单位正式研制时，分系统也陆续进行招标，且分系统中标单位也一般取两家以上，导致最终的状态纷繁复杂，有多种技术状态组合；有的项目为了激发承制单位产品不断改进的积极性，不仅仅立项招标时采取竞争性采购，正式研制阶段的各阶段（初样、正样、鉴定、定型）均采取竞争策略，导致产品不同阶段技术状态变化较大。

对于订购合同监管，经过规范的科研程序技术状态得到稳定固化的竞争性采购型号装备，一般是采取竞争性谈判方式后签订订购合同，合同监管时技术状态管理相对问题较少，只需做好装备使用时个别地方需优化改进时的技术状态更改控制管理。对于未经规范科研程序的非型号竞争性采购装备，则合同监管时技术状态管理问题较多，这类合同签订前通常以会议形式进行技术状态确认，合同条款中约定“按甲方确认的技术状态”进行制造和验收，限于技术状态确认会的局限性（相对于严谨的科研程序而言），甲方确认的状态却往往不够科学和明确，比如技术状态确认会的重点一般是确认指标，对于没有经过比测验证的技术指标的确认是否适宜合理；中标后签订合同后开展合同监管实施时，如果需对没有比测验证过的指标同步进行补充试验如果测试结果未达到投标承诺或者出现故障，或者为解决前期竞标试验中出现的技术质量问题，需要对中标样机进行技术状态更改，还要对技术状态进行再次确认和签订合同补充协议；除指标外确认的图样和技术文件质量不高、可生产性较差，图样和技术文件与中标样机状态是否真正一致很难考证，特别是配套和外购产品往往以投标书中所列的清单目录为依据，没有充分核对配套外购产品的状态以及和系统指标的协调性；技术状态确认专家审核时间有限，基本上是承制单位怎么报，上面就怎么备案；加上技术状态确认后图纸往往较难签章，生产所需图纸版本的有效性和正确性有待认定；军选民用竞争性订购产品相当于市场货架采购，其生产管理采用的是民用标准，和目前合同监管要求的技术状态管理军标要求不匹配。

2.2 状态核查法的设计思路

基于以上考虑，有必要在多个关键节点对产品状态进行多种方式的核查，确保产品实现过程技术状态受控，军事代表对产品技术状态底数能够有效掌握。

（1）核查的内容 ：对照图样技术文件、参考样机实物等，对产品的技术状态进行全面或部分核查。

（2）核查的方式 ：物理状态核查、功能性能核查、内部构成核查、产品过程核查。

（3）核查的时机 ：技术状态确认前、合同签订前、转阶段、首件试制、节点考核、批产检验时。

2.3 状态核查法的实施流程

状态核查法的实施可分为分析承制单位状况、确定核查基准、选取核查方式、开展状态核查、问题处理五个步骤。

（1）分析承制单位状况：对承制单位质量管理状况进行分析，包括竞标样机工程实现成熟度、研制生产过程管理规范性、产品相关人员质量管理水平等。

（2）确定核查基准：根据不同的开展时机，确定不同的核查基准。技术状态确认前是以投标样机状态为基准，合同签订前是以技术状态确认状态为基准，转阶段是以上一阶段确定的技术状态（出现的问题整改后）为基准，首件试制是以试制准备状态检查确认的技术状态为基准，节点考核是以节点约定的技术状态为基准，批产检验是以状态鉴定/列装定型确定/批复的技术状态为基准。

（3）选取核查方式：综合考虑承制单位质量管理状况、前期问题处理、产品复杂程度、核查效率等因素，采取物理状态核查（如外观）、功能性能核查（如性能指标检验）、内部构成核查（如器件部件技术鉴定）、产品过程核查（如查阅记录）等一种或多种方式进行核查。

（4）开展状态核查：军事代表室组织人员现场核查，通常以会议形式，最后形成核查报告。

（5）问题处理：军事代表室根据核查结论，提出处理意见。如果不存在问题，可直接进行下一步工作；如果存在一般性问题（个别一般指标或少数非关重件的状态不一致），若合同已签订，督促承制单位及时整改；如果存在严重性问题（部分主要指标或关重件的状态不一致），若合同未签订，向监管委托单位发出风险告知单，且承制单位整改后才接受监管任务，若合同已签订，督促承制单位进行整改的同时报告军代局并向监管委托单位发出问题报告单；如果存在重大问题（大部分指标或样机主要组成状态不一致），若合同未签订，向监管委托单位发出风险告知单并拒绝接受合同监管任务，若合同已签订，专题上报军代局提出处理意见并向监管委托单位发出问题报告单。

2.4 需要注意的问题

此工作可纳入军事代表技术状态管理监督工作的范围，属于军事代表主导开展的技术状态专项审核。状态核查时，应对承制单位技术状态标识、技术状态纪实等情况一并检查。

参考样机是指状态核查时上一阶段或当前阶段作为技术状态基准的样机，对于科研监管，为竞标样机、初样机、正样机等；对于订购监管，为竞标样机、技术状态确认样机、定型/鉴定样机等。

需技术鉴定的器件部件一般要包含关重件、重要原材料、价值较高的器件部件，还应随机抽样普通器件部件。技术鉴定应在第三方有资质的机构进行，所需经费应在合同或监管协议中约定。

3 结语

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第二种单项监管特性方法，状态核查法适用于合同监管过程的各个阶段。此方法的运用可以有效监控产品技术状态，尽早发现监管风险，从而提高合同监管质效。