关于自然资源资产管理与国土空间规划的思考

刘晓城

(江西省上饶市玉山县自然资源局,江西 上饶 334700)

1 自然资源资产管理与国土空间规划的内在联系及协调融合的必要性

1.1 自然资源资产管理与国土空间规划的内在联系

新时期所开展的国土空间规划工作与以往是不同的，除了要保证人类生活空间、推动城市化进程、实现土地资源合理利用以外，还要对所规划区域的所有自然资源进行有效管理与优化配置，也就是说，国土空间规划工作对自然资源资产管理工作有着重要的促进作用，能够提升不同资源的资产价值。当前全国正在推进国土空间规划刚要编制和“三区三线”划定的试点工作，要求必须坚持以三调为基础，坚持底线、统筹发展与安全，坚持保护优先，坚持节约集约，紧凑发展，因地制宜，基于自然地理格局、城市发展规律规划，全面落实生态红线和耕地保护任务。“三区三线”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态红线三条控制线，其中“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，它是国土空间用途管制的重要内容，也是国土空间用途管制的核心框架。而通过国土空间规划，可以对其进行分类，根据对应用途来使用和管理，从而使资源数量保持稳定，具体来讲，可以对不同区域内的自然要素进行分析，及时调整不合理管理方式，然后基于可持续发展理念实施资产管理(见图1～2)，以便减少人类活动对自然资源的影响[1]。

图1 国土空间规划(1)

图2 国土空间规划(2)

首先，在进行国土空间规划时，要保证生态系统的完好性，将损失和破坏降至最低。这就需要对不同空间的用途进行合理管制，并限制相应的开发和利用活动，避免生态空间受到侵占或者破坏，同时对生态环境进行治理和修复，保证为多样化生物提供安身之所，使生态空间得以存续。与此同时，在进行自然资源资产管理时，要关注特定空间内自然要素的利用价值，同时思考资源开发、保护以及修复需要花费的成本，坚持资源保值与升值理念，以不同指标对相关工作的成果进行量化[2]。其次，在实施国土空间规划时，还应关注区域内的耕地和农田，在保证数量合理的同时，对其实行必要的保护，使之发挥作用，为生态、民生带来更多利益，同时要坚持推进现代化农业技术，结合区域情况发展特色农业经济，以推进城乡发展，使得自然资源得到合理利用。最后，在推进国土空间规划和自然资源资产管理工作的过程中，还要明确“控制线”，对处于重点区域、边界地区的自然资源资产进行针对性管理，避免重复、交叉或者冲突，然后要结合新时期的自然资源资产管理机制，守住自然生态安全边界，贯彻“以水四定”原则，以“双评价”为基础，发挥生态空间和对城市扩张的阻隔作用，从而使得各要素协调统筹，以满足社会经济发展的需求。

1.2 将自然资源资产管理融入到国土空间规划工作中的必要性

在开展国土空间规划工作时，往往需要对所开发地区内蕴含的自然资源进行调研，自然资源资产丰富的地区往往有较大的开发潜力，能够促进不同行业和领域的发展，带动地区经济进步。当前，我国一直强调在国土空间规划工作中对相关的自然资源实施精细化管理，即要求开发部门明确规划区内的资源状况，能够根据现有的资源和未来的发展方向，制定出更加科学、合理的规划方案，使得当地既能获得经济效益，实现长足发展，也能维持特有的生态系统，还要保证区域内的所有自然资源得到最大化利用，即便用不上也应具有保值和升值空间。为此，要想做好空间规划工作，相关部门必须提前勘察相应地区内的自然资源，了解种类、数量、用途以及保存条件等，然后对各自然要素进行协调，按照要求进行开发和利用，同时要遵循保护生态环境的理念，凸显生态文明建设机制，以便双管齐下，促使相关工作顺利开展。

2 促进自然资源资产管理与国土空间规划协调开展的策略

2.1 重视宣传教育，增强国土规划工作人员的专业性

在具体的工作中，国土规划工作人员的专业素养会影响到后续工作的开展效果，因此，相关部门必须重视前期的宣传和教育，使之了解自然资源资产管理工作的重要性及其与国土空间规划工作互相融合的必要性，然后结合实际，据此开展相应的规划工作，避免造成资源浪费或者生态破坏。为此，相关部门首先可以通过对工作人员进行培训和教育，使之了解相关的政策、法规，能够在实际工作中按照规定办事，也可以引导员工学习一些管理自然资源资产和规划空间的新知识，不断强化其专业素养，辅助其在规划之前做出准确判断，继而根据地区发展需求、自然资源管理需求设计出更加科学的规划方案，同时融入更为和谐的规划观念，有利于提升工作质量，推动开发地区的发展进度。

2.2 树立全局意识，充分考虑开发格局

在实施国土空间规划时，必须要树立全局意识，结合最新要求，按照“现状+管理+增量+流量”的方法预测集中建设区规模，将重点放在所开发空间的生态功能上，即保证规划效果、开发空间的日常用途以外，要关注其生态价值。目前，城镇、农业、生态空间是三种基本的国土空间类型，在具体规划和开发时，要坚持协调发展的原则，关注地区内的自然资源，对其进行合理利用，同时不断优化开发格局，使最终呈现的空间既可以满足人民的生产和生活需要，又能够起到维护生态环境的作用，从而突出自然资源资产管理的成效以及现代国土空间规划的价值。

2.3 统筹土地资源保护工作的安全与发展

在国土空间规划工作中，保护土地资源是最基本的原则，而这也是加强自然资源资产管理的重要举措。具体来讲，相关部门要关注开发区内的耕地，对其数量和质量进行统计，然后结合规划方案、生态发展需求制定相应的保护制度，坚持底线思维，确保粮食安全、生态安全与国土安全，落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，按照永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界的先后顺序，将永久基本农田作为最重要的刚性控制线优先划定，以“可以长期稳定利用耕地总量不减少”为前提，落实到地块、图斑上，在此基础上再合理划定城镇开发边界，同时实现资源管理和生态保护目标，并不断强化国土空间规划工作的科学性和有效性。

2.4 建立健全国土空间规划系统

针对国土空间规划工作，还应建立健全相应的工作体系，为自然资源的利用、保值、升值等创造有利条件，从而推动该项工作更加顺利地开展。例如，国土空间规划部门要以合理利用土地资源为根本目标，以促进城乡协调发展、维护生态文明为基本任务，对规划工作中的各个环节进行梳理，确定对接对象，然后与相关部门随时保持联系，确保具体工作高效率开展，同时要深入基层，与市县、乡镇等机关协作，按照规划的需求和要求下发对应的指标，促进各层级分工合作，为规划工作的全面展开提供便利。具体到江西省内，省级部门首先要明确国家对于国土空间规划的相关要求，明确具体的战略目标，然后为市县分发规划任务，让其结合实际开展工作，对乡镇地区进行合理分配，而乡镇也要立足现实，对相关的规划工作进行细化和分解，通过划定城镇开发边界，避免城市、集镇建设的无序蔓延，同时考虑预留充足的弹性空间，还应避免边界围合面积的大而无当，应当延续“现状+管理+增量+流量”方法，结合本地人口发展趋势，合理预测集中建设区规模，在确保不影响整体的规划进度和质量的前提下，通过层层覆盖，使得该项工作更加有效地推进[3]。

2.5 坚持用途管制，保证自然资源合理利用

不同的空间有不同的用途，所以在具体规划时，应当坚持管制机制，保证所有自然资源得到合理利用。例如，在规划城镇地区的空间时，可以按照混合用地的模式设定相应区域的兼容性，而在边界地区，可以预留空地，以应对后期的发展需求。针对农业和生态空间，则要对用途进行合理管制，明确可以使用和限制使用的标准，同时要注重修复和保护农田，若因建设需求要征用农业用地，还需考虑可行性、是否会对当地的生态环境造成破坏以及是否会造成资源浪费。对于生态空间，要实施分层管理，划定“开发禁区”，且明确要求禁区内不允许开展任何规划和开发活动，而禁区之外则需要按照生态保护的要求进行针对性开发，如森林、草地、沙地的开发要有科学的计划，且要能够物尽其用。当然，在实施用途管制时，要避免单一化，从更加多元的层面入手实施多维度管理，保证全面性、科学性，使得开发区内的自然资源得到最大化利用，同时不破坏原有的生态空间。这样一来，自然资源资产管理与国土空间规划工作才能够协调开展，也有利于促进我国经济的发展与进步，真正落实生态文明建设的战略目标[4]。

3 结束语

在新时期的发展背景下，自然资源资产管理与国土空间规划工作之间仍然需要相关部门深入研究，树立全局意识、坚持科学发展观，以实事求是的原则化解矛盾，推动相关工作有序开展。与此同时，相关部门要在实践探索中准确把握自然资源资产管理与国土空间规划的内在联系，并分别针对二者构建合理的管理体系，确保后续的相关工作得到进一步落实，同时不断提升管理质量，为社会主义生态文明建设增添助益。

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