由静态治理走向动态协作：上海里弄社区治理方式转型的经验及镜鉴

■ 翟宇琦 ZHAI Yuqi 陶思旻 TAO Simin 彭姗妮 PENG Shanni

0 引言

在我国社会环境中，社区指改革开放以来、单位制解体后的中国城市基层空间。上海里弄社区既是承载城市文脉的历史遗产，也是一种极具地方特色的居住形态。阮仪三等[1]指出，里弄是上海城市中最精华的部分，它见证了上海现代化进程中城市居住模式的变化，浓缩了上海生活的点点滴滴；李彦伯[2]曾以上海里弄街区为切入点，解读上海市中心城区范围内，以1949 年前后的城市肌理为底留存至今的里弄住宅，包括从属或服务于居住的其它功能的城市街区。上海里弄中复杂而模糊的社会、空间与功能关系，是当前里弄社区治理的困境所在，本文将以上海里弄社区为主要对象，借鉴西方国家社区治理中建立社区民间协作平台、引导多方高效协作的实践案例，讨论当下里弄社区治理中的权利框架情况。

1 社区治理中的居民协作议题

20 世纪末，为了应对社会衰败引起的环境污染、治安问题及街区商业没落等诸多城市问题，英、美等国家逐步开展了社区复兴运动。其中一个重要目标是推动中央权力向地方下放、国家权力向社会转移，从而促使社区在处理此类事务中的自主权不断增强，并发展为依靠社区内部资源进行自为或合作的治理形态。Murdoch等[3]认为，无论在何种政府时态中，自下而上的空间治理模式都将遇到类似的难题：一方面，由于不确定市民和社区是否有资源及能力承担自治责任，国家必须作为“安全网”以一定的权利形式监管保护民间的空间治理实践；另一方面，社区治理在权利框架层面应妥当处理地方性与公共性的关系，以调节“地方”利益，避免其伤害到“公共”利益。联合行动和共同筹资模糊了参与组织在合作伙伴关系中的责任义务[4]，而如果大多数人试图最大化自己的效用并私自行动，结果可能会成为整个社区的灾难,即“公地悲剧”（tragedy of the commons ）[5]。如何应对这一困境，是民间合作社区治理实践中最为棘手，也是最值得思索的议题。

我国的社区实践模式与欧美民间合作的社区治理模式分别代表了国家主导和民间主导的两种治理模式。对于前者，在较弱的地方经济条件下，国家或国家级的支持组织呈现“授予联盟（grant coalitions）”的合作形式，往往会削弱当地行为者发挥影响力的能力[6]，如上海的里弄社区治理模式便较难凸显地方特质；对于后者，在较强的地方经济或地方资金来自超本地资源的条件下，则可能为地方及整体社会公平带来不可控制的风险[7]，如纽约低收入社区的民间合作治理模式很有可能会造成“公地悲剧”。不论何种类别，如何有效配置政府、地方及相关公众的权利，始终是社区治理研究和实践中最突出的问题。

2 上海里弄社区治理现状

目前，上海里弄社区中多元利益者的权责关系不清严重影响了里弄治理的可持续运作。里弄社区中由于产权不明确而出现的大量不明权属的空间区域，正消蚀着明确的里弄公私空间边界，而社区居委会、居民及相关利益者并未构成有效的协作体系。若不能建立稳定有效的多方协作机制，长此以往，里弄治理的可持续性将面临困境。

2.1 相对静态的治理模式缺乏灵活性

一直以来，里弄社区始终处于基层治理单位执行命令与自治的双重功能框架中。里弄居委会是基层群众性的自治组织，需要协助基层政府开展工作，办理社区公益事务。随着政府部门层级和范畴的拓展，居委会协助及执行地方政府的事务性工作日益增多，其工作内容也长期被纳入基层政府下级单位的考核体系中，“上面千条线，下面一根针”的工作状态使居委会不堪重负（图1）。郑张根[8]曾通过近5 年来对上海约20 个居委会的抽样统计,将上海市居委会的日常工作细分为150 小项左右,其中上级下达的行政性工作事项约占到80%。

图1 上海里弄社区居委会治理涉及到的各方关系图

虽然在应对大事件和重要政策的执行中，里弄社区目前的工作机制非常有效，但该机制也令社区居委会淹没在大量事务中，使其在发挥其自治功能时力不从心。里弄社区受自身资源和权利的限制，涉及项目建设与发展转型的重大决策仍需依赖国家及地方政策支持，因此，社区层面的功能框架仍以基层行政单位的功效为主，在基于地方性发展的自治行为方面依旧不清晰。

2.2 碎片化的邻里自治较难构成社区治理整体效应

一方面，里弄空间中复杂且模糊的权利关系促生了当前里弄社区的各类社会问题，并加剧其物质衰退。上海里弄的历史沿革情况比较复杂,产权性质也较混杂，除大部分直管公房外,还有部分为系统产、私产、宗教产[9]，并且在许多情况下，里弄建筑及其内部房间的产权人、使用权人与实际使用人是分离的。因此，街区支弄及建筑内部由于产权不明确而凸现大量不明权属的空间区域，这些模糊空间中持续发生的侵占、滥用等消极行为不断侵蚀着既有公私边界，损害着公共空间的品质，也最终导向街区整体环境难以介入的实践困境。

另一方面，里弄社区居委会中的居民合作团体尺度更为微小，合作方式主要为邻里团体共同使用服务设施配建及环境维护，如部分居民合作在公共廊道搭建悬吊壁柜、隔板等储藏私人物品。相较于上海其他社区，里弄居委会较少呈现楼组层面的自治现象。在调研的众多里弄社区中，均存在2～3 个邻里家庭合伙搭建厨卫设施的状况，如在北京东路一处临街的公寓式里弄中，四楼一侧的3 家邻里合资添加了简单围合的坐便厕所间，且为了防止其他人使用，邻里小组团并未告知邻居。这些极其微小的居民自治由于其隐秘性和随机性，并不与其他居民自治团体合作，也很难与居委会的日常工作进行搭接[10]。

3 纽约低收入社区民间协作治理实践

在纽约社区治理中，商业改良区（Business Improvement District，简称BID）运营模式的历史可以追溯到20 世纪70 年代中期的财政危机，当时该市正寻求与市场搭接的合作机制来确保对物质基础设施投资的有效管理。目前，纽约州的BID 总数量在美国排名第二，纽约市区内现存的有46 个，其中，50%的小型BID 位于贫困率超过国家中心城市住宅平均值的社区中[11]，提供了大量的长期实践经验。

Rogowsky 与Gross[12-13]自1997 年开始针对纽约市BID 的详细研究，根据空间特性、机构特性、资金状况和服务类型的标准，将BID 分为大型企业（Corporate BID）、主要街道（Main Street BID）和小型社区(Community BID)三大类。他们指出，这一分类方式与BID 的规模相关（表1），但三者在组织结构和功能属性上均存在显著差异[14]，其中，小型BID 主要是指年预算低于30 万美元的区域，而低收入BID 也包括一些范围较大但收入低、年预算在30 万～100 万美元间的社区。事实上，美国大部分BID 的规模和范围都较小，而且经常处于疲软的经济环境中，仅履行一系列较为狭窄的职能[15]。由于纽约低收入社区的BID 模式较少受到大型企业的投资性冲击，与我国上海里弄社区的治理图景有一定可比性，具有可借鉴的参考意义，本节将着重针对纽约低收入社区的BID 实践展开分析。

表1 纽约市3 类商业改良区的运营机构及治理方案

3.1 以相对弹性的协作模式应对发展中的社区治理

纽约的BID 依托于征税制度，借助“纳税人的起义”这一公众监管，能够在政府不参与的情况下修正合作关系中的作为。BID 的构建过程需要建立立法框架，在州立法机构授予当地政府创建BID 的权力后，必须基于其颁布的支持性法规制定详细条例，作为BID 建立与运营的法律后盾；随后，让地方民众来回答是否需要BID治理模式介入，以及该模式能够为BID 带来怎样的利益。纽约BID 通常具备以下运作框架（图2）。

图2 纽约商业改良区（BID）建立及运作的基本程序与机制

（1）纽约BID 的主要运营经费来源于征税。BID 的运营预算范围从几千美元到几千万美元都有，来源于政府的一种专项税收。BID 由企业、业主和政府官员组成的董事会组织运营，政府收集这部分税收并将其100%返回董事会，用于BID 范围内的各种本地计划和服务。董事会属于非盈利管理机构或准政府实体，其运作征税所得的资金用于支付专业管理人员的服务费。征税所得平均占总预算的75%，此外，多数BID 也通过募款、申请赠款、运营BID 范围内的项目等获取收入以支持他们提供的服务。

（2）纽约BID 基于法定及规范化的监管效应确保运作公平。BID 的财政框架规定BID 所有收益必须用于未来支出中，并对资金使用的公平性提出要求[16]，根据法定及规范化监管，BID 的受益必须在区域边界内整齐、平均地划分，如曼哈顿中城区域互相邻近的几个BID，甚至可以通过识别空间环境措施的差异来判断是否跨过了各自的治理边界。由此可见，财政支持与运作框架是纽约BID 治理模式中最具有“政府”属性或强制性的权利制度。

（3）纽约BID 依据地方性的考量确立服务范畴及目标。BID 作为商业改良地段，服务于提升地段商业价值的核心目标，它的管辖范围及运营预算共同决定了其主要服务范畴。纽约市立法中明确指出，BID 服务并不取代市政府提供的服务，城市服务不可因BID 的存在而减少，因此，BID的服务内容也基于社区自身的发展来考量。BID 融资条款的法律结构虽因国家和地区而异，但它们倾向于拥有共同的目标，即提供“合作伙伴”（主要指向BID 范围内的利益相关人，包括企业、地方政府以及居民代表）认为有利于商业环境的服务[14]。

3.2 建立动态权益关系，灵活应对社区需求变化

纽约低收入社区的BID 无论是资金还是人力资源都显局限，其核心目标与任务是在业主、企业、社区与地方政府之间建立伙伴关系，通过BID组织论坛，认识到相互的需求和利益，从而解决社区最棘手的问题，并最大限度地降低开展业务的风险。

（1）纽约低收入社区BID 重视具体问题的解决。曾有BID 商户在访谈中表示，这些小型社区BID 对于保持区域稳定及让人们产生良好评价十分有帮助[14]。低收入的小型社区BID重视物理环境的维护，提升街区的安全宜居品质。如皇后区第82 街BID将其大部分预算用于雇佣“清扫队”，连续6 d 提供街道卫生服务（每天6 h）；此外，几乎全部低收入小型社区BID 都提供移除涂鸦的服务。总体而言，约85%的小型社区BID 提供卫生服务,约50%提供地区促销活动，约25%提供市场营销活动。

（2）纽约低收入社区BID 寻求多方面的支持来弥补收入不足。相较于拥有大量税收支持的BID 项目(如时代广场BID 等),部分收入有限的小型社区BID 及街道BID 必须时常通过与当地合作伙伴建立联系，寻求创造性的解决方案。由于董事会规模与预算的局限性，低收入BID 更倾向于寻求地方合作伙伴的支持，如牙买加中心BID 在市场营销方面与其他社区组织、社区委员会、学院、图书馆等进行合作[14]。另外，低收入社区BID的董事会成员、管理和监督方面的人力资本均较少，时常会出现管理不善的情况，因而在治理过程中倾向于寻求公共部门的人力协助。

3.3 整合本地社会资本，谋求可持续社区发展

根据当地审计报告，低收入社区BID 中的商业盈利主要来源于社区消费。换言之，当地居民的收入水平是影响当地商业盈利状况的重要因素。低收入社区BID 的董事会以当地商业业主为主要成员，其社会资源和人力资本的缺乏阻碍了社区的进一步发展。因此，在处理最迫切的社会问题后，若预算仍有盈余，低收入社区BID 会倾向于采取更着眼于社区的方式来促进地方发展。其中，约20%的低收入社区BID 提供了包括培养地方性群体技能在内的社会服务项目，而大型企业主导的富裕BID 几乎不提供该项服务。

以纽约下东城BID 为例，它是在经历了4 轮辖区扩大后，最终从低收入BID 成长为中等收入BID 的典型案例。下东城BID 刚建立的前5 年，其全部职责几乎就是清理垃圾。而后，其借助邻近中国城和SOHO 的区位优势，利用低廉房租尝试吸引SOHO展览和中国城餐厅向自身区域拓展。期间，下东城BID 运作了“100 道门”（100 Gate Project）美化活动（图3a），将片区中废弃小型工厂的铁门改造为可供游人拍照的城市景观，聚集人气，逐渐吸引餐厅与展厅入驻。如今，下东城BID 已经成立24 年，成为拥有大量展厅、咖啡厅等综合功能的著名“休闲+艺术”区域；多样性的街道活动也成为其提升地区活力的日常节目（图3b），甚至在2019 年建立了网站，并开始生产和售卖具有地方特色的文化产品。

图3 下东城BID 街道活动

4 上海里弄社区的动态协作模式探究

在我国社区环境中，如何凸显地方性特质、激活与运用地方性资源，是社区治理的难题。虽然上海里弄社区与纽约低收入社区在社区环境（neighborhood context）的诸多方面存在差异，但都指向了基于地方性资源与服务，整合政府、社区、市场、公众等多方力量的权利框架议题（图4、5）。纽约低收入社区BID治理经验的镜鉴意义，恰在于如何通过权利框架的建立，动态地修正合作关系。

图4 纽约BID 权利框架示意图

图5 里弄社区权利框架示意图

4.1 确立权益明晰的多方协作关系

在合作关系构成初期就确保成员之间利益一致性（包括私人利益、管辖权、使用权等）的“问责制”权利结构，对于合作机制的可持续性具有重要意义。在上海里弄社区中，居委会一定程度上同时执行了行政架构和自治两个层面的“问责制”权利。近年来，由于资金及复杂的产权关系等多方面限制，居委会能够重点处理与整治的作业面仅在于巷弄及里弄建筑外立面，而对于里弄庭院和建筑内部很难触及[10]。由于产权不明，这些与里弄居民日常生活息息相关的空间关系，目前仅通过邻里小团体的互相监管单薄地维持着；而在许多位于商业核心区周边的里弄空间中，由于被大量的流动人口占据，邻里对于“公地”维护的监管效应则更为微弱。

纽约低收入BID 的经验为上海里弄社区治理提供了一种动态治理的概念框架：明确地方居民及商业可能获得的利益，激发居民责任感，并通过第三方权利平台，完善地方性商业为社区公共服务付费的财政制度。在我国近年来的里弄社区更新项目中，也能看到这种以“良好生活环境”激发居民责任感的案例。例如，北京东路贵州里的社区更新基于社区整体性的设施建设和广泛的媒体宣传，提升了居民对全面良好环境的期盼，于是在社区巷弄设施提升完成半年后南京东路街道推进楼组内部的改造时，里弄建筑居民积极地清空建筑内部公共空间的私人物品，以行动来支持楼道墙面刷新与厨房操作台改造等环境提升项目。由此重建的社区责任感，或者说可期待的个人利益提升，在社区日常运作中起到了可持续监管及维护的作用。

4.2 建立动态治理协作进程监管机制

事实上，由于伙伴关系不断变化，诸如里弄居委会所处的静态监管检查体制可能不切实际[17]，也更难以面面俱到。动态立法机制则是纽约低收入社区BID 治理中刚性与弹性结合的精髓，它通过法律制度框架，将邻里以某种形式纳入社区监管及考核体系中，不仅提供了动态的伙伴关系，以规范化和法律性的方式及时参与监管与机制调整程序，同时也给予社区在刚性指标问题上与政府沟通的渠道。例如，纽约低收入社区BID 中不乏有董事会为了成员的利益，就BID与市政厅的关系模式进行游说调整，甚至补充立法以监管有利于或不利于成员利益的行为。换言之，由政府或公共部门协助，在公众提议的关键维度中跟踪绩效，并在“非正式”监控进程中构建公众的“正式”角色。这对于社区治理来说异常重要。

这一点对于反思上海里弄社区相对静态的问责机制如何在未来更好地将居民及街区小商业纳入社区建设等方面具有启发性意义。我们需要思考的是如何建立在政府管制框架下的第三方权利平台，纵向链接政府、社区居委与地方性利益相关者，横向链接城市基础设施供销结构、相关行业自治单位与更宽泛的利益相关者。

在上海近年来的里弄社区更新实践中，已有一些从满足居民对生活环境的需求、重建社区氛围的方向入手，通过策划事件或提升设施，引导邻里的多样性交往活动，充分调动居民的自发性社区建设，从而获得良好的日程使用和监管，建立相应权责机制的探索性案例。可以说，这也是一种发端于日常生活的、可持续“自治”权责体系建设的先声。例如，上海首个“留改拆”试点——春阳里更新项目，以风貌保护和提升居住品质的双重需求为导向，社区居民以一定组织形式自主决策，并参与多方利益协调，政府等外部力量不进行强制干涉，在此基础上对相关建筑、环境和设施进行了修缮和更新[18]。在这个过程中，各阶段紧密联系、循环渐进，同时赋予了使用主体居民以决策团体相应的诉求权责，通过机制设计协调主体内部的运作。

5 结语

综上所述，在民间合作社区治理的议题中，关于其权利架构的讨论始终逃不开3 个要点：一是如何权衡权益，通过动态“问责制”的建立，避免个体或地方组织利用公共资源去获取私人利益，即避免“公地悲剧”；二是如何提炼出地方性的社区资源，更进一步地，如何将文化资源转化成某种产品或资金；三是如何动态有效地配置与运用地方资源，以最大效用地整合碎片化的地方现状。

在美国低收入社区，以BID 为代表的社区治理模式缺乏国家的直接支持，其自治路径的探索依赖于自身资源建立的发展框架；而我国近年来也开始关注如何有效带动居民参与基层治理，以此提升恢复社区活力、推动社会发展的空间治理策略。探索社区治理中多元权力关系的动态框架以有效整合社区资源、公众舆论等，是良性促发个体行动，引导不稳定的邻里自治走向与制度结构相结合的必经之途。

BID 的本质是一个合作组织，是在政府“不参与”的情况下去修正合作关系的一种做法，在欧美拥有长达近半个世纪的实践经验。直至目前，对于纽约相对小型及低收入的BID 而言，其首要难题仍在于如何获取资源，以及如何应对治理范围内最紧要的卫生及安全问题，此后才有可能谈及社区发展的畅想。回到上海里弄空间，由“七十二家房客”权利关系不清而逐渐引发的空间问题，其解决前提需要建立在明确的产权关系和权责利关系基础之上。那么，如何通过建立一系列规则来加强邻里间的动态伙伴关系？如何把里弄社区这种矩形的上下级结构，转化成一个相对灵活的、有分支延伸出去链接社区中多元地方资源的结构？这些都是未来我们在社区治理转型中需要考虑的问题。