落实农业融资担保惠农政策的对策——以江苏省南通市为例

唐明霞， 袁春新， 薛晓东， 卢 涛， 张华胤， 顾拥建， 任志强， 周铁军

(1.江苏沿江地区农业科学研究所，江苏南通 226000； 2.江苏省南通市农村专业技术协会，江苏南通 226000；3.江苏省南通市农学会，江苏南通 226000； 4.江苏省南通市财政局，江苏南通 226000；5.江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司，江苏南通 226000； 6.江苏省南通市农业农村局，江苏南通 226000；7.招商银行南通分行，江苏南通 226000)

新型农业经营主体是实施乡村振兴战略的主力军，融资难、融资贵是影响新型农业经营主体综合实力提升的重大难题，农业融资担保惠农政策是破解这一难题的关键。江苏省南通市针对新型农业经营主体综合实力不强、信用体系不完善，农业融资担保组织体系、政策体系不够健全，业务审批效率不高等问题，以创新设计支农惠农政策的先发优势，中国共产党南通市委员会、南通市人民政府(简称“中共南通市委、南通市政府”)支持的组织优势等为基础，通过提升新型农业经营主体的综合实力，健全多元化广覆盖的农业担保机构体系，创建农业融资担保惠农业务奖补机制等组合措施，健全完善并落实集适用性、可行性和可操作性于一体的农业融资担保惠农政策，助推乡村振兴。

1 落实农业融资担保惠农政策的基础条件

截至2021年9月30日，江苏省南通市农业融资担保在保余额16.45亿元，在保户数1 685户，户均97.6万元，300万元以下的政策性业务占比接近100%。

1.1 健全完善的政策体系为落实农业融资担保惠农政策奠定了基础

1.1.1 创建政策性农业信贷担保费率的补助机制 2019年8月《南通市地方农业融资担保费补助实施办法(试行)》出台，由南通市财政局、南通市农业农村局、江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司联合推进实施。对江苏省南通市区域内发生的由江苏省农业融资担保有限责任公司担保的政策内业务，在现行低担保费率的基础上，再由市级财政负担50%，直接减半收取。该政策实现了财政金融协同支农机制的创新，新型农业经营主体的负担得到有效的释放，新型农业经营主体的市场活力得到有效的激发，创新创业环境得到有效改善。

1.1.2 率先出台农业融资担保应急转贷资金政策 为帮助新型农业经营主体按期还贷、续贷，降低转贷成本，有效化解借款主体的资金链风险，满足新型农业经营主体及时续贷，缓解资金紧张压力的需求，农业融资担保贷款应急转贷资金应运而生。目前，江苏省南通市累计使用转贷资金1 700万元，为9家农担客户解决了过桥资金的燃眉之急，平均周转周期为1.77 d，单户平均使用额度188.89万元，日费率仅为0.02%。

1.1.3 全面实施农业融资担保贷款财政贴息政策 《南通市地方农业融资担保贷款贴息实施暂行办法》统筹安排全市乡村振兴专项资金，对江苏省农业融资担保有限责任公司开展的农业融资担保业务所产生的贷款利息给予补贴。江苏省南通市区域内，政策内业务在保余额控制在10万～300万元之间的新型农业经营主体，均可享受财政贴息政策。补贴标准为申报农业经营主体所执行的贷款合同中超过当期贷款市场报价利率(LPR)加点部分的50%，同一新型农业经营主体申请贷款贴息累计补贴额最高不超过50万元。2020年通过贴息等方式对农业担保体系服务对象财政金融扶助支持达 2 300 万元。

1.1.4 及时出台乡村振兴示范村的财政扶持办法 2021年4月，南通市财政局、南通市农业农村局、江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司联合出台《南通市乡村振兴示范村、先进村农业融资担保贷款财政扶持暂行办法》，对在南通市乡村振兴示范村、先进村建设培育期及复核评价期，符合条件的农业生产经营主体，主要从事现代种养业、乡土特色产品、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业等与农业生产直接相关的，投入1 000万元以上或销售收入1 000万元以上的产业项目予以重点扶持。其间由江苏省农业融资担保有限责任公司给予政策内融资担保的业务，减免80%的担保费用；对所申报的农业融资担保贷款贴息，补贴标准为申报农业经营主体执行的贷款合同中超过当期贷款市场报价利率(LPR)加点部分的80%，最高不超过50万元。

1.1.5 适时将农担在保余额列入政府部门考核体系 第一，率先协调将农担在保余额指标列入政府综合考核指标体系，并与年度综合测评及年终考核相挂钩。第二，农业融资担保指标被列入《2021年度南通市银行业金融机构支持高质量发展评价办法》中单列考核，涉及在南通开业2年以上的41家中资银行，评价结果将纳入全市银行业金融机构考核评价体系，并作为市区财政性存款分配、金融系统各类评优评先工作等方面的重要依据。第三，南通市发展和改革委员会、农业农村局、地方金融监管局把健全农业融资担保体系、推进基层服务网络建设及拓展农业融资担保业务作为2020—2022年南通市城乡融合发展体制机制建设工作的重点任务。第四，将各县(市、区)农业担保业务开展情况列入全市乡村振兴考核内容，与县(市、区)领导班子年度综合测评及年终考核相挂钩。

1.2 市委市政府的关心支持为落实农业融资担保惠农政策平添了底气

中共南通市委、南通市人民政府高度重视农业融资担保惠农政策的创新与落实。中共南通市委和南通市人民政府《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见》(通委发〔2021〕1号)第三十三条强化农业农村优先发展中指出：“健全完善涉农资金统筹整合长效机制。健全农业信贷担保体系，市级建立农业信贷担保联席会议制度，县级建立农担分支机构，乡镇建立服务网点。落实农业融资担保费补助，担保贷款应急转贷资金、贷款贴息财政政策。”对支持政策性农担体系服务南通地区乡村振兴，从目标愿景、支持路径、协调机构、政策落地等方面给予细化与明确。2021年9月26日，中共南通市委书记王晖在中国共产党南通市第十三次代表大会上所作报告中，明确提出“发展普惠金融，健全政府性融资担保体系，完善融资担保风险分担机制，着力化解企业融资难题”。中共南通市委副书记沈雷批示指出“市财政局和江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司充分发挥职能作用，在服务三农尤其是支持新型农业经营主体，促进乡村振兴方面做了大量工作，取得了积极成效，应予以肯定和表扬。望再接再厉，再创佳绩，争当金融支农惠农主力军”。南通市人民政府副市长赵闻斌批示指出“市财政等部门着眼惠农利农助企，充分发挥农担平台作用，有力有效放大了财政支农政策效应。希望进一步创新机制、开拓思路，把平台做大做强，更好服务、促进全面推进乡村振兴战略。”

1.3 充满活力的农村经济为落实农业融资担保惠农政策增添了助力

江苏省南通市认真贯彻落实中央一号文件精神，大力实施乡村振兴战略，把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求与本地实际相结合，提出推进农业农村现代化以“民富、村美、风气好”为目标，加快形成构建统筹城乡发展的制度。2020年，第一产业增加值实现458.7亿元，同比增长2.6%；农林牧渔业总产值达845亿元，同比增长2.6%。其中，粮食生产呈现种植面积、产量、总产量“三增”；蔬菜总产量642.65万t，同比增长2.22%；水果总产量19.33万t，同比增加1.49万t；水产品总产量达到77.40万t，同比增长1.59%；生猪总饲养量329.16万头，已达2019年水平的92.4%；率先在全省启动新一轮高标准农田建设规划，“7+2”农业产业联盟正式授牌成立，农村产业融合发展步伐加快，南通市省级农产品加工集中区达9家，新增中国最美休闲乡村1个、休闲星级企业(园区)6家；省级农业龙头企业83家，家庭农场1.8万多家(新增省级示范家庭农场37家)，新型合作农场330家；完成疏浚农村河道3 714条(段)，疏浚土方1 615万m；畜禽粪污综合利用率96.5%，农作物秸秆综合利用率95.37%，化肥使用量比2015年减少8.5%；农村常住居民人均可支配收入 26 141 元，增长7.6%，增幅全省第一，增幅比城镇常住居民人均可支配收入高3.1百分点；在全省率先全面完成农村集体产权制度改革，组建1 624个村(涉农居)股份经济合作社。

1.4 新型产品的适时研发为落实农业融资担保惠农政策拓展了市场

开发适用的新型农业融资担保产品，支持特色产业发展。在农业融资担保产品设计上，江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司全力推进担保业务扩面提量，不断开发创新担保产品，支持特色产业发展。“苏农担·南通渔船贷”“中粮五谷丰登贷”“正大畜牧水产养殖贷”“苏农担·南通乡村培育贷”等多款针对性特色产品陆续面世，可以满足不同行业、不同层次新型农业经营主体的需要，进而拓宽经营主体的融资渠道。

1.5 金融举措的创新设计为落实农业融资担保惠农政策稳定了产业

联合出台市级财政金融支持稳产保供新型农业经营主体的扶持政策。疫情期间，按照贷款额的2%，对新型农业经营主体扩大农产品生产规模、实施技改、购买先进加工设备、发展农产品电子商务等项目予以贴息；对从事生活必需重要农产品稳产保供的新型农业经营主体新增融资担保费，疫情期间全额免交。开展疫情期间财政贴息工作，征集申报项目186个，所涉贷款金额3.43亿元，其中符合条件通过审核的贷款项目153个，所涉贷款金额3.21亿元，应补贴息金额121.82万元，贴息行业涉及蔬菜瓜果种植销售、畜禽和水产养殖、种苗和种禽生产、农产品初加工、畜禽屠宰和饲料、动物防疫物资生产等重要农产品稳产保供产业。

1.6 政银担的合作新领域为落实农业融资担保惠农政策提供了保障

政策性是江苏省南通市农业融资担保政银担合作始终坚守的重要定位，市财政局、市农业农村局、江苏省农业融资担保有限责任公司南通分公司联合出台了一系列农业融资担保支农惠农政策，通过设立农业融资担保工作联席会议制度，加强政银担各单位的联系与合作。南通市财政局农业农村处制订的2020年度重点及创新工作计划中，把支持南通市全域农业融资担保创新发展作为重点方向，在6项工作举措中有4项涉及到农业融资担保惠农工作创新发展；农业融资担保扶持政策位列南通市金融支持国家农村产业融合发展示范园建设十大政策之中。

2 落实农业融资担保惠农政策的瓶颈因素

2.1 新型农业经营主体的综合实力有待提升

南通市现有的新型农业经营主体总体发展趋势较好，但其经营理念有待进一步提升，科技创新能力和经营规模有待进一步提高。从经营理念来看，现代化的经营理念不强，缺乏以需求侧——从消费者的视角设计生产优质产品的能力，缺乏引领消费需求的意识，缺乏农业应用场景和新消费需求的创新设计；从经营规模来看，大部分主体小而散，产品附加值偏低，多为初级产品，科技含量不高，市场竞争力不强，整体品牌影响力不足；从管理层面看，存在管理水平较低、制度建设缺失或流于表面形式、抗风险能力差等弊病。

2.2 农业融资担保体系建设有待进一步加强

从组织层面看，农业融资担保体系一般由国家层面融资担保基金和省(市、区)、地级市、县(市、区)三级融资再担保机构组成。江苏省南通市虽然在市级层面成立了农业融资担保机构，但县(市、区)层面只有如东县、海安市成立了农业融资担保机构，启东市、如皋市等农业大县(市)都还没有成立农业融资担保机构，乡镇(街道)层面目前还是空白，农业融资担保基层服务网点建设有待进一步加强。

2.3 新型农业经营主体的信用体系有待健全

快捷落实农业融资担保惠农政策的基础是对新型农业经营主体的信用评估。研究解决新型农业经营主体的信用评价问题，有利于提升和改善其信用状况和融资能力，有利于提高农业融资担保机构的信用风险管理水平，提高其农业融资担保的业务能力。但江苏省南通市目前还没有开展新型农业经营主体诚信度的全面评估，有待筹建其真实、可靠、实用的信用数据库，尚未建立系统的信用评估体系；如何对信用值高的主体简化业务流程，优先享受农业融资担保惠农政策服务政策体系也有待完善。

2.4 农业融资担保政策体系有待进一步完善

随着江苏省南通市GDP过万亿元，消费价格总指数的平稳增长，新型农业经营主体综合实力的持续提升，市级层面农业融资担保2 500万元的资金池规模、“单户政策内业务在保余额控制在10万～300万元之间”已经不能适应新型农业经营主体的融资需求；而补贴标准“申报农业经营主体所执行的贷款合同中超过当期贷款市场报价利率(LPR)加点部分的50%”、首期使用转贷资金的借款主体，按0.02%的日费率缴纳资金占用费，最多转贷3次等现行政策与2021年在江苏省普惠金融风险补偿基金下首批设立“小微贷”“苏科贷”“苏信贷”“苏农贷”等专项产品相比，在门槛、成本方面存在一定差距，不利于有效拓展相关业务领域，不利于更好地服务新型农业经营主体。

2.5 农业融资担保业务的审批效率有待提高

目前，农业融资担保业务数字化程度不高，智能化、信息化手段有待进一步提升；农业融资担保惠农资金业务操作各环节的时间节点亟待进一步明确；需进一步做好引导工作，进一步减少无效沟通等；筛选与淘汰机制有待建立，周转效率有待提高，新型农业经营主体的满意度有待提升。为实现省级、市级2级农业融资担保公司力求做到风险评判标准接近，风险防控识别点一致，提高复审时效，对典型案例的剖析、研判有待加强。此外，建立充分发挥农业融资担保机构撬动功能的适度业务奖补机制、构建农业融资担保惠农管理制度体系、农业融资担保人才培养与团队建设、政策信息的及时有效传递等方面也亟待加强。

3 落实农业融资担保惠农政策的对策措施

3.1 全力提高新型农业经营主体综合实力

新型农业经营主体是构建集约化、专业化、社会化相结合的新型农业经营体系的基础。解决“谁来种地”“如何种地”的问题，缓解资金缺口的矛盾，迫切需要激发市场主体的力量，扶持壮大新型农业经营主体，缓解融资压力。通过6个方面的途径，促进这一目标的实现，即完善政策体系，明确政策扶持重点领域；应用信息技术，深化立体培训，提供复合型人才支撑；健全劳动力市场，保障劳动用工需求；加大基础设施建设投入，提高种植效益；探索组织模式，提高带动农民增收能力；整合相关资源，构建社会化服务新机制。

3.2 健全多元化广覆盖农业担保组织体系

针对县(市、区)农业融资担保机构还未全覆盖，乡镇(街道)农业融资担保服务网点还没有设立等现状，在政府主导下，县(市、区)成立农业融资担保公司，乡镇(街道)设立农业融资担保服务网点，逐步建立健全覆盖市、县(市、区)、乡镇(街道)的三级农业融资担保机构，引导各级相关机构和组织，调动其主观能动性，充分发挥自身特点和优势，无死角落实农业融资担保惠农政策，建立完善以政策性融资担保服务为主的多元化、广覆盖的惠农服务网络。

3.3 创建新型农业经营主体信用评估体系

落实农业融资担保惠农政策的基础是新型农业经营主体的信誉度的高低；建立健全新型农业经营主体的信用评估体系是推进落实农业融资担保惠农政策的的关键举措。评估内容包括人才队伍(含管理队伍、创新团队、营销团队)、科技创新能力(含研发能力、创新平台、自主知识产权)、资金筹措能力(含注册资金、固定资产、流动资金、银行贷款)、履行合约能力(含按时保质严格履行合同条款、解决合同纠纷方法、借贷款及时归还)、产品竞争能力(含产品科技含量、产品性价比、产品市场潜力)、潜在发展能力(含创新引领或支撑产业发展的能力、中长期发展规划)，采用百分制量化评估。在此基础上，创建完善新型农业经营主体的信用信息数据库，该库可与担保机构、商行银行共享。通过评估对新型农业经营主体进行评级，信用度高的可以简化流程直接满足其农业融资担保需求；信用度不佳的，将其纳入黑名单，用市场力量约束其行为，形成失信惩戒机制(图1)。

3.4 调整完善农业融资担保惠农政策体系

公益性、非营利是农业融资担保政策的重要特征，该特征体现了政府扶持新型农业经营主体，解决融资难、融资贵问题，实现农业农村现代化的决心。同时，随着社会经济的飞速发展，新型农业经营主体的规模体量、创新能力得到大幅提高，原“单户政策内业务在保余额控制在10万～300万元之间”、补贴标准“申报农业经营主体所执行的贷款合同中超过当期贷款市场报价利率(LPR)加点部分的50%”、首期使用转贷资金的借款主体按0.2‰的日费率缴纳资金占用费，最多转贷3次。为逐步实现农业融资担保惠农政策的低门槛、低成本、高效率，有效拓展相关业务领域，建议在现有资金池规模(南通市本级2 500万元，海安市、如东县各2 000万元)的基础上，南通市本级扩大1.5～2.0倍，县(市、区)级扩大1.0～1.5倍；对通过信用评估的新型农业经营主体开展准入式融资担保业务，将单户政策内业务在保余额上限调整为800万元，补贴标准调整为“申报农业经营主体所执行的贷款合同中超过当期贷款市场报价利率(LPR)加点部分的80%，取消首期使用转贷资金借款主体的资金占用费，取消最多转贷3次的限制，以进一步降低综合融资成本，培育壮大新型农业经营主体，进而促进实体经济发展。

3.5 应用智能化信息化手段提高审批效率

打造开放式平台，建立农业融资担保机构-新型农业经营主体-商业银行的数字生态系统，快速占领农业金融线上场景。着力构建全市体系上下联动，统一协调的数字化转型框架，全力做好数字化转型工作，快速实现数据标准化；创新设计智能化的农业融资担保惠农政策数据库和业务处理软件，在总担保额度内压缩审批层级，简化操作流程，优化业务手段；创建绿色快捷的审批通道，适度下放审批权限，进一步明确业务操作各环节的时间节点，提高业务办理效率；通过信息化手段实现省、市两级农业融资担保公司风险评判标准和风险防控识别点一致，提高复审时效；针对新型冠状病毒肺炎疫情，加强互联网农业融资担保惠农政策的信息传递，缩短新型农业经营主体享受农业融资担保惠农政策的申请周期。

3.6 创建农业融资担保惠农业务奖补机制

适度业务奖补机制直接与农业融资担保机构的功能发挥及社会价值相关联，操作快捷顺畅。建立适度业务奖补机制，有利于充分发挥农业融资担保机构的撬动功能，有利于充分体现新型农业经营主体解决就业问题、促进扩大生产、增加税收等方面的社会价值，有利于推动农业融资担保机构摆脱盈亏平衡压力制约，将业务规模迅速做大，使净资产放大到较高水平。通过南通市农业融资担保工作联席会议制度推进设立业务推动和拓展工作专项资金，以激励与约束、效率与公平、定量要求与定性管理“三结合”为基本原则，按年度或季度对农业融资担保合作银行及农业融资担保业务主办客户经理、农业融资担保业务联络员进行精神与物质相结合的奖励。设立“农业融资担保合作标杆企业”荣誉称号，表彰鼓励业绩突出的各级农业融资担保企业和合作银行，单个标杆企业物质奖励最高不超过100万元；设立“农业融资担保合作十佳标兵”荣誉称号，表彰鼓励业绩突出的农业融资担保合作银行表现优秀的业务主办客户经理、业务联络员，单个“十佳标兵”物质奖励最高不超过2万元(图2)。

3.7 完备农业融资担保惠农管理制度体系

以《担保业务管理办法》为基础，构建农业融资担保惠农管理制度体系。按照错位把关、互相约束的管理思路， 设计事前、事中、事后控制的管理制度体系，内容涵盖法律法规、战略规划、组织领导、运营协调、业务实施、风险防控等，规范农业融资担保惠农业务开展的基本原则、政策要求、合作管理、业务模式、产品体系、流程审批、风险控制。同时，以《担保业务管理办法》为基准，把各关键环节的业务工作管理办法进行细化。如简化审批流程，压缩审批层级，扩大基层审批权限，通过界定省、市、县(市、区)三级审批权限，在一定权限内各自可以自主审批，独立决策；超过授权的才需获得上一级审批后方可实施(图3)。

3.8 加快农业融资担保人才培养与团队建设

创新设计与落实农业融资担保惠农政策，对人才培养与团队组建的渴求比以往任何时候都更加迫切。以崇高德行、情怀高尚、才学出众、勇于担当的综合素质为标准，配强新组建的县(市、区)级落实农业融资担保惠农政策团队负责人。在保障基本人员的基础上，按农业融资担保业务量动态配备团队人员。团队人员要有“团队是我，我是团队”的集体荣辱感，团队利益大于个人利益的责任感；组建的团队必须具备严谨务实、融洽互助、共同进步、激情活力等特征。通过人才团队建设，有效防范人才流失；通过人才团队的目标导向，避免人才个体的盲目发展；通过人才团队的引领，促进人才个体的快速成长；通过团队中优秀人才的典型表率作用，发现和培养后备力量。

3.9 有效组织传递农业融资担保惠农政策

信息不对称是落实农业融资担保惠农政策的重要障碍，必须注重政策的宣讲，及时将政策传递给新型农业经营主体。通过委托第三方服务机构，依托政府财政部门和农技推广部门， 不断开拓政策推介新途径和宣传新领域，打通政策传递的“最后一公里”。系统组织培训宣讲，将农业融资担保惠农的特色产品、惠农服务及财政金融协同支农政策列入各类涉农培训体系；培训宣讲对象不仅包括新型农业经营主体管理决策人员，也应包括农村集体经济组织和实行村级会计委托代理服务工作后的财务人员，行政村领导、村民主理财小组成员等，扩大农业融资担保体系品牌度和影响力，增强支农惠农力度。