多元主体参与档案治理：形成背景、运行机制与推进策略

■白筱晴

引言

推进国家治理体系和治理能力现代化是十八大以来党和国家所面临的一项重要任务，随着全面推进国家治理能力现代化步伐的不断迈进，治理理念深入人心。所谓“治理”指的是一种基于规则的运行机制，它强调不同治理主体在公共事务中的有效合作，其血脉中蕴含着民主、平等、协同等多重价值观念。档案事业作为国家治理的重要领域，也必然会受到治理理念的影响。从治理角度出发重新审视和开展档案工作，是新时代我国档案事业发展的必然选择。

目前档案学界针对“档案治理”的概念界定存在多种视角，例如徐拥军从区别于西方治理理论的视角来定义；晏秦从公共治理的视角进行定义；常大伟以治理理论为基础并结合我国档案工作实践对档案治理进行定义；陈忠海则从国家治理的角度进行定义。虽然学者们对于档案治理的概念说法不一，但不难发现其表述均存在一定共性，即强调档案治理主体的互动性、档案治理的法治性、档案治理方式的多样性以及档案治理目标的共同利益性。其中，多元主体参与是实现档案治理的重要前提，同时也是档案治理的核心内容。对此，本文聚焦于多元主体参与档案治理这一核心问题，系统地针对其形成背景、运行机制以及推进策略展开分析。

一、多元主体参与档案治理之形成背景

（一）政策层面：国家治理时代催生档案管理模式变革

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大战略任务，这标志着我国步入“国家治理”时代。党的十九届四中全会全面总结了党领导人民在国家治理方面所取得的宝贵成就，并明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、目标及任务，这对于国家治理的发展具有里程碑意义。国家治理理念要求治理主体多元化，档案事业作为国家治理的重要领域，其管理模式也要由单一档案部门管理向多元主体协同治理转变。对此，档案部门积极响应国家政策，在《全国档案事业发展“十三五”规划》中明确提出“加快完善档案治理体系，提升档案治理能力”的重要目标，并在《全国档案事业发展“十四五”规划》中提出“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”的重要任务。同时，新《档案法》的出台为档案治理提供了法律支撑，提出鼓励社会组织、人民群众等社会力量参与档案事业发展，推动了档案事业多元共治局面的形成。

（二）观念层面：权利意识觉醒激发公众社会建设热情

受政治、经济、文化等因素影响，在过去较长时间里，我国公民的权利意识较为淡薄，但随着市场化的不断发展、网络技术的不断普及以及民主法治化进程的不断加快，我国公民的权利意识在不断觉醒。权利意识的觉醒使得公众的主体意识增强，能够更加清晰地认识到自己在社会建设中的主人翁地位，从而激发公众参与社会建设的热情。公民权利意识的觉醒要求国家从根本上转变社会管理观念，从“权力本位”向“权利本位”转变。同时社会管理主体也应从“一元”走向“多元”。同样在档案工作中，公众也愈发地渴望能够参与档案事业建设，这促使档案部门将管理权利下放到人民手中，由档案部门“独揽”档案事务转向多元主体协同共治。从一元主体到多元主体的转变既有利于发挥档案部门对于档案事业建设的主导作用，同时又能激发社会其他主体的参与积极性，有助于提升档案治理能力，实现档案治理现代化。

（三）实践层面：档案事业现代化要求多主体协同共治

多元主体参与档案治理是实现档案事业现代化发展的必然要求。档案事业现代化强调实现档案事业发展在国家和社会两个维度的统筹协调，这与档案部门主导，社会力量广泛参与的档案治理观念具有一致性。目前我国档案事业发展仍然面临诸多困境，例如在实际工作中存在社会参与程度较低的情况；同时，我国档案部门的公共服务意识较为淡薄，现有以“官方机构”档案为主要来源的馆藏无法满足人民群众档案需求，档案部门的公共服务能力较差；此外，随着信息技术的发展，档案事务愈发多样化和复杂化，在这种情况下仅依靠档案部门无法做好全部档案工作。为了解决上述困境，实现档案事业现代化建设的目标，档案部门必须打破单一主体管理模式，在发挥自身主导作用的同时，积极引导和鼓励社会组织、公民个人等社会力量参与档案事务。多元主体参与档案治理是解决档案事业自身发展困境，实现档案事业现代化的必由之路。

二、多元主体参与档案治理之运行机制

科学的运行机制是保证多元主体有序、高效地进行档案治理的关键。档案治理是一项系统工程，它强调治理主体的多元化，各个主体在档案治理过程中都发挥着不同作用，同时又达成一种协作状态。因此本文以“分工”与“协作”两个维度作为切入点，进行多元主体参与档案治理的运行机制构建。该运行机制的构建思路在于认为档案治理首先需要各个主体明确自身定位及作用，做到各司其职；其次需要主体间进行多元互动，在互动过程中形成一种平等互助的合作关系，最终各主体间形成合力，发挥协同效应。

（一）“各司其职”：各主体找准定位明晰权责配置

1.档案部门——档案治理的主导力量

档案部门是我国档案治理的主导力量，统筹、指引和监督其他治理主体参与档案事业现代化建设。新《档案法》规定，我国档案部门分为档案主管部门以及档案馆（室）两大类别。其中档案主管部门作为领导机构，应统筹规划档案事业发展，制定档案工作相关政策法规，分层掌管全国档案工作。档案馆（室）作为重要的档案保管部门，其职责在于开展档案管理实践工作。其中档案室作为基层业务机构，应做好各机关、团体、企事业单位等档案形成机构内部的档案业务工作；档案馆作为文化事业机构，应该从“收、管、存、用”等方面开展自身业务建设，提供优质高效的档案公共服务。同时，档案馆（室）还应实施档案主管部门所制定的各项制度规章，积极为社会组织和公民个人参与档案治理提供机会。总的来说，档案主管部门在档案治理的宏观政策方面发挥主导作用，档案馆（室）从微观业务实践方面发挥主导作用，二者共同构成了档案治理的主导力量。但需强调的是，档案部门主导并不意味着“一元”管理，而是要合理放权，鼓励和支持社会力量参与档案治理，共同促进档案治理现代化。

2.社会组织—— 档案治理的补充力量

社会组织是档案治理中重要的社会主体，其参与档案事业建设是对档案部门开展档案工作的有益补充。本文所指的社会组织主要是与档案相关的，一般包括两大类，一类是营利性质的社会组织，如档案外包公司、档案中介机构等；另一类则是非营利性质的社会组织，如档案学会、档案志愿团体等。对于营利性质的社会组织来说，其职责是承接档案部门所委托的一些事务性工作，如档案整理、档案数字化加工、档案业务培训等；对于非营利性质的社会组织来说，例如档案志愿团体可以直接参与到档案治理实践当中，例如档案学会可以为档案治理提供优质的学术支撑，从而解决实践难题。社会组织具有其他治理主体所不具备的业务、技术和专业知识等优势，可以弥补档案部门对于档案事业建设的不足之处，是档案治理的重要补充力量。

3.公民个人——档案治理的参与力量

公民个人是档案治理中的重要参与力量。新《档案法》强调社会力量参与和支持档案事业发展，为公民个人参与档案治理提供了法律支撑，同时这也表明了公民个人在档案治理中的重要地位。对于公民个人来说，可以通过为档案治理建言献策、主动进行家庭建档和社区建档、积极参与档案志愿服务以及主动进行档案捐赠等途径参与到档案治理当中来。总而言之，随着档案治理理念的深入人心，公民个人作为档案治理的重要参与力量，应该转变传统思维观念主动参与档案事业建设，积极履行自身在档案事业发展过程中所拥有的民主权利与义务。此外，公民个人积极参与档案治理还可以使档案工作体现人民群众的意志和需求，提升档案工作的公共服务水平。

（二）“多元互动”：各主体通力合作实现协同共治

1.档案部门与社会组织

在档案治理过程中，档案部门与社会组织应该达成密切的合作互补关系。具体来说，档案部门在档案治理中需要社会组织协助，同时社会组织也要积极响应档案部门诉求，为其提供专业化、多样化、精准化的档案服务。针对营利性社会组织来说，档案部门可以通过市场化方式对其服务进行购买，同时还可以对其服务提出改进意见，实现共赢。针对非营利性社会组织，比如档案学会、档案志愿服务团体等，这些档案组织也可以发挥各自优势，通过直接或间接的方式参与到档案治理中来。此外，鉴于目前我国档案相关社会组织发展较为缓慢的现状，对此档案部门需要加大扶持力度，从资金，人才、政策等多方面开展保障工作，提高其专业服务能力。需要强调的是，档案部门与社会组织间的互动并不仅仅是简单地职能叠加，而是要在档案治理过程中呈现出一种互补的良好状态。

2.档案部门与公民个人

随着我国公民权利意识的不断觉醒，公民个人参与档案治理的诉求增加。对此，档案部门在工作中应该加强与公民个人的互动合作，同时公民也应积极参与，从而保障自身权利的实现。具体来说，档案部门和公民个人的互动方式有以下几种：第一，档案部门利用互联网等多种渠道面向公众进行工作意见征集，公众通过建言献策参与档案治理；第二，档案部门号召公众自愿捐赠档案资源，对此广大人民群众要做到积极响应；第三，公民个人通过主动参加档案志愿服务来为档案部门提供支持，对此档案部门可以通过档案众包、招募档案馆讲解员等方式来吸纳公众参与；第四，档案部门通过召开听证会、专家咨询会等方式广泛听取各方意见，使得公民个人参与档案决策；第五，档案部门积极鼓励和引导公众个人自行建档，如家庭建档、社区建档等，通过多种途径参与档案治理。

3.社会组织与公民个人

社会组织与公民个人作为档案治理的重要参与主体，其二者之间也需要达成一种合作互利的关系。社会组织与公民个人的互动主要体现在以下两个方面：第一，社会组织在参与档案治理的过程中，其功能与作用的发挥需要具备档案相关知识储备的公民个人来提供帮助，公民个人在档案治理过程中可以为社会组织参与档案事业建设提供充足的人力、物力及智力的支持；第二，在档案治理过程中，公民个人合法权利的实现有时也需要社会组织的帮助与配合，社会组织可以在档案治理过程中为公民个人权利的实现提供机会和渠道，保障公民自身的合理权益，提升公民参与档案治理的热情和积极性。由此可见，在档案治理过程中，社会组织与公民个人之间的双向互动也是十分必要的。

三、多元主体参与档案治理之推进策略

（一）完善制度体系建设，规范主体权责范围

完善的制度建设是多元主体参与档案治理的法治保障。多元主体协同共治局面的形成离不开档案治理制度体系的完善。为了确保多元主体协同共治的实现，国家必须在法律层面上确保社会力量可以成为档案治理的参与主体，明确其法定地位，同时对各个主体在档案治理中的权责范围加以明晰，确保各个主体各司其职。通过制度建设来调整档案治理的主体关系，明确不同治理主体的权责配置，这对于推进多元主体参与档案治理具有权威作用。目前我国《档案法》中明确提出鼓励社会力量参与档案事业建设，这对于多元主体参与档案治理的实现具有强大的推进作用，但其在各个主体的权责范围方面并没有明确规定。对此，国家还应进一步完善制度建设，规范主体权责范围。同时，还需要跟随形势变化及时调整制度，提升制度执行能力和效果。此外，在明确主体及权责后，还应进一步健全档案治理的激励与约束机制，以便更好地实现多元共治的目标。

（二）强化档案公共服务，提升社会档案意识

制度体系建设可以从权威性的角度对档案治理的主体及其权责范围进行规定，为多元主体参与档案治理的推进创造良好的法治环境。但多元主体协同共治仅靠制度层面的约束很难长效推进，对此，需要对社会主体进行观念和意识上的转变，使其能够主动地参与到档案治理中来，这一点也是推进多元主体参与档案治理的关键。具体而言，档案部门在档案事业建设过程中应当更加重视群众的档案需求，提升档案工作的公共服务水平。社会公众在享受到档案公共服务的同时，其档案意识也会随之提升。档案意识的提高使得社会公众充分认识到档案的重要价值，并且对档案在社会建设和发展之中的重要作用也有了更加深层次的感受和了解，那么其主动参与档案治理的热情也会愈发高涨，这对于推进多元主体参与档案治理大有裨益。

（三）拓宽监督交流渠道，确保主体良性互动

保障各个主体间的监督与交流沟通，建立良性互动机制，是推进多元主体参与档案治理的重要环节。多元主体间需要有效的相互监督与交流，各主体在监督与交流中改进和完善自我。因此，档案部门、社会组织以及公民个人都应该积极对其他主体的行为进行监督，从而实现多元主体参与档案治理的长效运行。此外，档案部门还需使各主体之间可以进行充分的沟通交流，通过协商对话达成平等互信的合作关系。对此，档案部门需要着力拓宽主体间相互监督与交流的渠道，尤其要充分利用当代互联网环境，设立网络监督与交流渠道，例如可以在档案网站、微博、微信等网络平台进行互动。在档案治理中，档案部门除需鼓励社会力量对其档案工作进行监督并建言献策外，还需针对监督和建议及时提供反馈，从而保证监督与交流的及时性与有效性。

（四）引入多元治理方式，扩展社会参与机会

采用多样化的档案治理方式，可以扩展社会主体参与档案治理的机会和渠道。传统档案工作以档案部门“独揽”档案事务管理为主，而档案治理强调的是多元主体协同共治，这就要求档案部门转变原有工作模式，引入多元治理方式，增加社会主体的参与机会。具体而言，档案工作不应该拘泥于单一主体管理档案事务的传统做法，而应更多地引入市场化、社会化等治理方式，激发社会主体参与档案事务的积极性。针对市场化的档案治理方式来说，档案部门可以对营利性社会组织的档案服务进行购买；针对社会化的档案治理方式而言，档案部门可通过提供志愿服务岗位、档案捐献渠道以及采取座谈会、听证会等方式增加社会主体参与档案治理的机会。需强调的是，档案部门除了可在档案基础业务方面吸纳社会参与，在档案立法等方面也需提高社会参与程度，不断拓宽社会主体参与档案治理的广度与深度。

（五）培育扶持社会主体，壮大社会参与力量

推进多元主体参与档案治理，不仅需要增加社会主体参与档案治理的机会，更重要的是需要切实培育和扶持社会主体，壮大社会参与力量，从根本上提升社会主体参与档案治理的能力和水平。档案治理的社会主体包括公民个人和社会组织两部分，那么针对公民个人而言，档案部门可以通过提供优质公共服务以及开展档案知识宣讲等方式来提升公民个人的档案意识、普及档案专业知识，提升档案工作能力；针对社会组织而言，由于目前我国档案相关社会组织的发展并未形成气候，存在发展速度迟缓、发展规模较小以及自身实力较差等问题，对此档案部门需从政策、资金及人才等多个层面对社会组织进行培育和扶持。只有档案部门重视对于社会组织以及公民个人的扶植，才能使社会力量发展壮大，从而更好地参与档案治理。

四、结语

档案治理是新时代档案事业发展的必然趋势，档案治理以实现档案的善治为最终目标。所谓档案善治即多元主体在一定准则下通过合作协商对档案事业进行科学有效的治理，是档案治理的最佳状态。因此，要想实现档案善治则必须进一步推进多元主体参与档案治理，促进各个主体之间形成和谐稳定的协作关系。本文通过对多元主体参与档案治理的形成背景、运行机制以及推进策略这三个维度进行探析，希望可以在理论层面丰富和完善多元主体参与档案治理的相关研究，同时为多元主体参与档案治理实践提供更多的理论启发，从而实现多元主体协同共治的美好愿景。