新冠疫情预防控制中心网站建设的国际比较——基于公众使用者的视角

张天宇 杨妍茹 岳春颖 王大鹏

(1.中国电信集团系统集成有限责任公司 北京 100082;2.北京大学中国国情研究中心 北京 100084)

一 文献综述

(一)对电子政务的相关研究

“电子政务是指国家机关在政务活动中,全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。”[1]电子政务的主体即为电子政府,这是与传统政府相对应的概念,它最大的特点在于虚拟性。电子政务的核心是突出政府治理与社会、民众之间的互动,它的基本目标,在于改善政府的公共服务[1]。

伴随着信息技术的发展,电子政务也过渡到“互联网+”时代。国内最早出现“互联网+”这一概念可以追溯到2012 年,但它真正产生影响是在2015 年3 月李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。“互联网+”在提供新的信息技术的基础上,改变了传统电子政务的治理模式。可以说,“互联网+”政务服务是电子政务发展的新阶段,推进“互联网+”政务服务是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。因此,有学者提出了“互联网+”治理的分析框架,这一分析框架更能涵盖“新一代信息技术在国家治理中应用的深度和广度”[2]。

2020 年,十九届五中全会公报提出,我国“十四五”时期要“加强数字社会、数字政府建设”,要求电子政务要依托大数据、人工智能等新一代信息技术群,为政府部门与公众、企业以及部门之间提供安全、高效的政务服务[3],即建设数字政府。数字政府作为电子政务发展的新阶段,有学者将其界定为“在技术层面即政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息,在组织层面即政府基于数字基础设施的赋能、协同与重构”[4],并认为数字政府将推进国家治理的现代化。基于此,也有学者表述出数字政府和国家治理之间的关系,“数字政府旨在运用前沿数字技术,协同社会主体,通过政府数字化转型重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念,以同时提升政府治理能力和社会协同能力”[5]。

尽管电子政务的概念经历了不同阶段的演变与更新,但其内容基本不变,即“政府内电子政务、政府对企业电子政务以及政府对公民电子政务”[6]。其中,政府对公民的电子政务是重点。电子政务的执行方式有很多种,包括在政府网站上的互动交流以及政务微信等。目前学界的研究多集中在电子政务执行的方式上,其中对中国政务微信的研究成果很多。政务微信是政府把微信作为媒介平台,“向公众提供信息公开、政务互动、实时管理和服务的一种电子政务手段”[7]。此外,有不少学者以案例研究的方式对电子政务的具体形式加以分析,为我们理解新时代电子政务提供了具体的视角。

电子政务的出现体现出公共管理理论的新发展。黄璜认为,电子政务脱胎于新公共管理理论,“其主线围绕政府利用现代信息技术为社会公众、企业和其他部门提供服务而展开”[2]。新公共管理强调“以公众为中心”[9]并提高政府管理效率[10],相应的电子政务的研究出现了注重理念的规范研究与注重实践的实证研究两种方法。

(二)电子政务、新冠疫情与疾病防治

目前,对于电子政务绩效的评价指标都是从供给侧设计的,即考察政府门户网站提供了哪些信息、服务或功能,因此,电子政务绩效评估都着眼于供给方的内容提供,而很少从需求方的实际使用考量。这种评估和排名可能是误导性的。虽然通过客观指标对政府网站的成熟度或电子政务的就绪度进行监测,有利于进行纵向和横向比较,但这种测量方法存在一个致命的缺陷,即忽略了电子政务的根本目的——得到服务对象的认可、使用和满意。换言之,在公民使用电子政务的研究中,公众使用政府网站的便利性以及公众的满意度高低等需求面的情况没有得到学界的充分关注。

2019 年底发生的新型冠状病毒(COVID-19)疫情引发了全世界人民的关注,当前各主要国家或国际组织都设立了专门的疾病控制中心或类似的机构,这些中心或机构也都纷纷开设网站,上线专题栏目进行信息的发布和提供疫情防控的指导性意见,主要目的是便利公民的使用,以通过无纸化的便捷方式为公民提供疫情信息、服务与沟通渠道。

但是,这些中心或机构的网站要想发挥其应有的影响力,就需要获得公众的使用,否则这些网站的作用和影响将大受制约。因此,考察这些网站在新冠疫情中服务民众的情况,并对症下药地提出改善公众使用体验的政策建议,将是完善电子政务的重要途径。

二 研究方法

(一)专家打分法

本研究采用专家打分法。这种方法又称德尔菲法(Delphi Method),是将定性描述定量化的一种研究方法。它首先根据评价对象的具体要求设定若干个评价指标,再制定评价标准,聘请相关领域的专家凭借经验按照评价标准给出各指标的评价分值,最后对专家给出的分值进行处理。专家的选择一般涉及产、学、研、政等不同领域,他们应当熟悉所要评价对象的状况,具有广泛的代表性和较高的权威性,人数适当。在具体执行过程中,各专家的知识结构、经验水平、对评价指标的了解程度和偏好等均有差异,因此,此方法在应用中也涉及专家权重的计算等具体方法。

本研究中的“专家”指的是有一定教育程度、懂得至少一门外语并能够顺利登陆国外网站的公众,因为本研究选取的对象是不同国家或国际组织的涉及新冠疫情防控并面向公众的相关卫生部门的网站。对于这些网站的比较与认知需要具有一定的知识储备与网络使用习惯的公众。本研究中这些公众就是“专家”的角色,他们根据自己对于不同国家网站的比较与认知给出相应问卷的分数。

(二)样本与数据来源

本研究的对象涵盖亚洲、美洲、欧洲、非洲、大洋洲的6 个网站,分别是中国疾病预防控制中心网(http://www.chinacdc.cn/jkzt/crb/zl/szkb_11803/)、日本厚生劳动省网(https://www.mhlw.go.jp/)、美国疾病预防控制中心网(https://www.cdc.gov/)、欧盟下属的欧洲疾病预防控制中心网(https://www.ecdc.europa.eu/en)、肯尼亚卫生部网(http://www.health.go.ke/covid-19/)、新西兰国家政府网(https://covid19.govt.nz/)。

选择这些网站作为研究对象首先是因为它们具有代表性,电子政务的发展水平也较高,符合本研究的目的;其次,这些网站的可比性较强,能够满足本研究的需要。

本次调查的数据采集采用问卷调查的方式,主要面向具有中国国籍的医药卫生行业从业人员、政府新闻宣传岗位人员、新媒体从业人员和其他职业的从业人员发放问卷。由于当前仍处于疫情防控阶段且大部分网站为英文、日文,受语言不便阅读等因素影响,共收回有效问卷103 份。调查中我们请受访者登录这些国家或国际组织的网站,对网站管理绩效和公共服务质量的满意度等信息进行打分,并了解受访者的人口统计特征,为对这些网站的建设情况进一步展开国际比较提供数据。

(三)变量测量

本文主要基于公众使用者的视角,从访问的便利性、发布的及时性、内容的实用性、形式的规范性等四个维度,对这些网站建设情况做出调查,共设立了12 个调查项。

1.访问的便利性

(1)是否设置本次疫情专栏

在网站设置本次疫情专栏,体现了该国家或组织对本次新冠疫情突发事件的重视程度,同时也有助于该国居民或游客快速查找该国的相关新闻报道、政策法规及寻找其他帮助。

(2)是否提供多语言服务

提供多语言服务,一方面是由国家的官方语言所要求的,另一方面也和相关的信息受众有直接关系。显然,提供的语言版本越多,越能为本国居民及外籍人员或计划来访的外籍人员提供更多的方便以了解本国疫情信息。

(3)是否在网站首页显著位置给出国家疾病防控要求

在网站首页显著位置给出国家疾病防控要求,不但有助于网站访问者迅速了解该国对新冠疫情防控的总体要求,而且还可为他们到来后是否选择在本地旅行、求学、工作提供决策信息。

2.发布的及时性

(1)是否给出当前本国疫情状况

给出当前本国疫情状况,有助于网站访问者通过政府发布的公开透明的信息,了解新冠疫情影响区域和人数,了解治愈出院人数、治疗中人数、重症人数、疑似病例人数和死亡人数等情况。

(2)是否介绍本国抗击疫情进展

介绍本国抗击疫情进展,有助于网站访问者了解该国是否采取举措抗击新冠疫情,是否取得成效,同时有助于宣传正面信息,激励医疗救助团队士气,稳定疫区居民情绪。

3.内容的实用性

(1)是否在首页显著位置给出疾病症状

在网站首页显著位置给出疾病症状,有助于网站访问者通过体温测量、症状对照等基础手段自行判断本人及家属的身体状况,对引导新冠患者正确就医、隔离,从而降低诊疗的压力有积极作用,同时对存在心理压力较大的健康人也可以起到心理疏导的作用。

(2)是否提供医疗服务联系方式

网站提供医疗服务联系方式,可以帮助那些通过疫情状况自查、判断自己为潜在病患的网站访问者迅速获得医疗救助,以避免病毒传播给其他人。

(3)是否给出预防建议

给出预防建议,不但有助于帮助该国居民及时了解预防手段,包括如何保护本人、家属、外出访问者,如何在必要时期居家隔离,也有助于民众主动配合,从而控制疫情传播范围,阻断疫情传播渠道。

(4)是否关联给出其他建议(如旅行等)

关联给出其他建议(如旅行等),可以作为国家各部门之间信息联动、整合的一个调查点,如文化、旅游、外交、教育、医疗等部门的信息;与新冠疫情相关的内容是否进行整合,以便于访问者查询了解。如现在多个国家都已经取消了部分国际航班或施行了境外人员暂缓入境的政策,整合在疫情专题下面,有助于访问者迅速综合了解相关情况。

4.形式的规范性

(1)网站是否有针对专题的检索

现在很多网站都开通了全网检索或站内检索服务,但是由于本次新冠疫情的很多症状或处置方法和此前部分流行性感冒、肺炎等症状较为相似,全网检索和站内检索会出现很多与本次疫情不相干的无关信息,设立专题检索将有助于访问者缩小检索范围,快速寻求答案。

(2)网站是否有导航便于浏览定位

由于访问者受疫情影响,可能比较焦虑急躁,设立导航将有助于访问者迅速定位自己关心的内容。同时考虑到访问者可能在疫情期间多次访问同一网站,如了解疫情进展、治疗方案等,设立较为固定的导航栏,将有助于访问者便捷查询。

(3)网站发布的文件或网页是否有版本记录

网站发布的文件或网页的版本记录,包含着网页的更新时间,有利于访问者对页面中给出的治疗方案、建议的及时性和有效性增强信任感,尤其是涉及一些定点医院的接收能力等信息,及时有效的更新,会为求助者提供更多便利。

根据调查结果,我们通过权重设定、打分标准设定、打分方式设定制定了调查问卷,通过问卷调查的方式对网站进行了打分。

(四)权重设定

针对本次调查项,笔者按网站访问者访问的实际关心程度、内容重要程度、访问便捷程度、制作规范性因素,分为重要调查项、一般调查项两类。

1.重要调查项共计八项,包括:是否设置本次疫情专栏;是否在首页显著位置给出国家疾病防控要求;是否给出当前本国疫情状况;是否介绍本国抗击疫情进展;是否在首页显著位置给出疾病症状;是否提供医疗服务联系方式;是否给出预防建议;是否关联给出其他建议(如旅行等)。

2.一般调查项共计四项,包括:是否提供多语言;是否有针对疫情专题的检索;是否有导航;网站发布的文件或网页是否有版本记录。

3.对多指标进行综合评价时,需要对选定的评价指标赋予不同的权重。确定权重的方法一般分为主观赋权和客观赋权两类。主观赋权大部分是利用专家或者个人的知识、经验、采取综合资讯评分的定性方法来确定权重;客观赋权即从指标的统计性质来考虑,根据各指标之间的相关关系或者各指标值的变异程度来确定权重。在本次调查得分表的设计上,笔者采用了主观赋权的方法,按二八原则,对重要调查项赋予80%的权重,每个调查项10%;对一般调查项赋予20%的权重,每个调查项5%。

4.打分标准设定:对每个调查项设置两个打分点,分别为“是否满足”和“内容质量”。

(1)“是否满足”的打分标准为:该国网站是否有和调查项对应的内容,有则得分,没有则不得分。分值权重为每个调查项权重40%。

(2)“内容质量”的打分前提为,满足前一条得分,如不满足则不得分。分值权重为每个调查项权重60%。打分标准根据发布的内容质量优劣,分为高中低三级,分别对应高质量100%,中等质量67%和低质量33%。

三 分析

(一)受访者的人口统计学特征

对于受访者的人口统计学特征进行分析,我们可以得知如下情况:

1.受访者的性别分布

从受访者的性别来看,女性受访者所占比例为39.81%,男性受访者所占比例为60.19%,所以,受访者以男性居多。可见,这种与新冠疫情相关的网站信息更受男性关注。

2.受访者的年龄组分布

我们将103 位受访者按年龄分成五组,不同年龄组分布为:

31 到40 岁群体所占比例最高,达到41.75%;25 到30 岁群体占比35.92%;24 岁以下占比11.65%,41 到50 岁群体占比8.74%;而51 岁以上受访者所占比例只有1.94%。总体上,受访者以25到40 岁的人为主,占全体受访者总数的三分之二强,这个群体也是使用互联网最多的群体[11]。可见,受访者的年龄组分布合理。

3.受访者的教育水平分布

从教育水平分布来看,在103 个样本中,大学本科学历的受访者最多,占比为71.84%;专科学历的受访者占比为9.71%;硕士及以上学历的受访者占比为16.50%;而高中及以下学历的受访者占1.94%。所以,绝大多数受访者具有本科及以上学历,这也是因为要求受访者必须能够浏览国外的相关网站,这样的教育水平分布符合最初研究设计中对“专家”的设想。

4.受访者的职业分布

从职业分布来看,在103 个受访者中,普通职员(办公室/写字楼工作人员)最多,占49.51%;其次是专业人员(如医生/律师/文体/记者/老师等)和企业管理者(包括基层及中高层管理者),分别占19.42%和18.45%;其他为商业服务业职工(如销售人员/商店职员/服务员等)占3.88%;在校学生占1.94%;政府人员(机关干部/公务员)占1.94%;自由职业者占3.88%;退休人员占0.97%。所以,将近一半的受访者是在办公室或者写字楼工作的普通职员。这样的教育水平状况符合最初研究设计中对“专家”的设想。

(二)各被访网站的基本情况

根据设定好的调查项,我们组织受访者在2020年3 月21 日到5 月26 日期间进行了访问调查(调查期间有部分网站进行了改版、更新等操作,本调查表的结论以5 月18 日版本为准),见表1。

表1 各被访网站的基本情况

我们针对调查结果做了如下的分析,得出初步的调研结论。

1.访问的便利性

(1)是否设置本次疫情专栏

六个国家或国际组织的网站都开设了专题,说明这些网站对本次疫情重视程度都较高。

(2)是否提供多语言服务

中国网站提供简体中文、繁体中文和英文,其中简体中文和繁体中文内容较为一致;但是视频、图片类宣传材料都是简体中文版本,只有文字类材料有繁体;英文专题内容较少。另外还有一个China CDC weekly 专题,里面也有一些疫情文章,但是未与疫情专题进行整合。

美国网站提供了英语、西班牙语、中文三种语言,其中英文界面信息最全,其余两种语言只有部分栏目。日本网站提供了日文、英文和中文三种语言,三种语言下的内容一致。其余三个网站都只提供了英文一种语言。

从中可以看出,中国、美国和日本的相关网站提供了多语言的服务,能够照顾到不同族群的阅读需要,而其他三个网站则忽略了这一点。

(3)是否在网站首页显著位置给出国家疾病防控要求

中国、美国、日本和新西兰四个网站都给出了对新冠疾病的防控要求,但是中国网站只在专题内首段文字最后一句建议“如有发热、呼吸道感染症状,请及时到医疗机构就诊”,并不是特别醒目。欧盟网站未给出直接要求。

由此可见,各国网站都公布了总体的疾病防控要求。

从访问的便利性来看,中国、美国和日本的三个网站便利性较高。

2.发布的及时性

(1)是否给出当前本国疫情状况

中国、美国、日本、欧盟和肯尼亚的网站都给出了及时更新的疫情状况,新西兰网站在专题中未看到相关信息,但是在政府新闻网站中有新闻发布。

由此可见,各国网站基本都能够对本国疫情状况加以及时更新。

(2)是否介绍本国抗击疫情进展

中国、美国、日本三个网站都给出了本国抗击疫情的一些举措,包括加大医疗投入、设立检测机构、扩大检测范围等,其中中国网站的介绍材料最多,涉及范围也最广,介绍的深度和持续跟踪介绍也都是做得最深入的,充分体现了政府在这方面的巨大投入。欧盟、肯尼亚和新西兰网站未对抗击疫情进展做介绍,原因可能是欧盟各成员国执行各自的抗击疫情方案,肯尼亚可能是受疫情影响较小,尚未进入抗击疫情阶段。

由此可见,就介绍本国抗击疫情情况来看,中国的介绍最为详细和深入,其次是美国、日本,这与中国最先暴发疫情有关;欧盟、肯尼亚和新西兰网站在疫情进展的介绍方面则比较薄弱。

从发布的及时性来看,中国、美国和日本三个网站的及时性较高。

3.内容的实用性

(1)是否在首页显著位置给出疾病症状

美国、日本、欧盟、肯尼亚和新西兰的五个网站都在页面显著位置给出了疾病症状,其中美国、日本、新西兰的都比较详细,具备一定的可操作性,日本还给出了多种语言版本的疾病判定方式。中国网站的疫情防控专题首页未见到相关介绍。

由此可见,除了中国,其他国家均在网站的首页对新冠的主要症状做了介绍。

(2)是否提供医疗服务联系方式

美国、日本和新西兰三个网站都给出了就医渠道,日本的网站还给出了本地患者和当地外国人分别就医的渠道,并有附带二维码的页面,可以帮助访问者迅速寻找附近的医院。中国、欧盟和肯尼亚的网站上未见到相关介绍。

(3)是否给出预防建议

六个国家或国际组织的网站都给出了预防建议,但是细致程度差异很大:中国的网站上,只有专题首页的一张图片给出相关建议,无法进一步详细了解;美国、日本和新西兰都有针对本人、家庭、居家隔离的预防建议,分类清晰。另外日本网站在同一分类下还有单独的洗手方法和咳嗽礼仪,便于访问者了解在疫情期间的重点注意事项。

可见,虽然各网站都提供了预防建议,但美国、日本和新西兰三个网站的建议更加细致周到,对访问者的帮助更大,中国的则缺乏详细的预防建议。

(4)是否关联给出其他建议(如旅行等)

在本次调查中,美国、日本、欧盟、肯尼亚和新西兰都给出了相关旅行建议,中国网站上未见到。

从内容的实用性来看,美国、日本和新西兰三个网站的实用性较强,中国、欧盟和肯尼亚网站的实用性较差,还需要加强。

4.形式的规范性

(1)网站是否有针对专题的检索

在本次调查中,美国网站提供了此项功能,其余五个均未给出。但中国、日本和肯尼亚三国提供了网站的全文检索服务。

(2)网站是否有导航便于浏览定位

美国、肯尼亚和新西兰三个网站分别采用侧边栏导航和下拉菜单导航的方式为访问者提供导航,其余3 个网站上未见到。

(3)网站发布的文件或网页是否有版本记录

美国、日本、新西兰三个网站的每个网页和文件都有时间记录,能够看到更新时间,从而推断出更新频次,中国网站上大多以文件上传的方式发布信息,其中较多为红头文件,相关的时间和版本记录非常完善,但是宣传资料除涉及口罩等少数几篇有更新日期外,较多网页无法看到发布时间。肯尼亚网站上的文件没有发布日期和版本信息。

从规范性来看,美国、日本和新西兰三个网站的规范性较好,中国、欧盟和肯尼亚网站在规范性上还需要继续努力。

(三)受访者的综合打分情况

针对受访者的调查结果进行加权处理之后,我们对被调研的六个国家或国际组织的网站做了综合的评分,结果见表2:

表2 六个国家或国际组织网站的综合得分情况

根据综合得分情况,我们可以把此次调研的六个国家或国际组织的网站分为高中低三挡:美国和日本网站的主页无论是客观的项目满足情况还是访问者的主观感受,都受到受访者的较高评价,得分都在九十分以上,因此为高档;新西兰和中国网站的设置则是满足了基本的要求,超过及格线,但还有很大的改善空间,可以说是中档;肯尼亚和欧盟疾控中心网站的设置则存在较多不尽如人意的地方,得分均没有达到基本的合格标准,可归为低档。

四 结论与讨论

综合此次的调查结果来看,我们可以得出三个基本结论:首先,中国疾病预防控制中心的网站在介绍本国抗击疫情进展方面最为详细和深入,涉及范围也最广,介绍的深度和持续跟踪介绍也都是做得最深入的,这与中国最先开始疫情防控有关;其次,美国疾病预防控制中心、日本厚生劳动省和新西兰政府的涉及疫情的网站提供的内容从覆盖人群和详细程度及完善程度都比较好,体现了较好的国家治理能力和对待重大突发公共卫生事件的严谨态度;最后,本次调查的网站都在进行或多或少的更新和持续发布,其中肯尼亚卫生部的网站更是进行了全面的专题改版,增加了大量有关新冠疫情的内容,这也从另一个角度说明该国对本次新冠疫情经历了从不重视到重视的过程。

五 政策建议

根据以上研究,对于中国疾病预防控制中心网站的未来建设,笔者提出如下政策建议:

首先,在重大公共卫生突发事件面前,中国疾病预防控制中心网站应该建立完善的信息发布机制,对发布的信息和数据进行科学分类、及时更新,确保准确权威,便于公众使用。我们在发放问卷过程中了解到有一定比例的受访者不知道中国疾病预防控制中心的网站,他们都是通过综合网站如新浪网或新闻联播、新闻发布会等渠道来了解疫情进展,甚至有些人主要依靠微信朋友圈等途径了解相关信息,一旦源头把控不当,极有可能造成虚假甚至错误信息的传播。

其次,中国疾病预防控制中心网站的责任部门必须做好调研工作,定期了解网络媒体宣传发展趋势,完善网站主页的版块划分,建议提供准确的分类和搜索功能,设立便捷的导航或目录索引,以方便公众查找。从调研中我们发现,中国疾病预防控制中心网站上的数据和宣传材料非常多,这也是相比其他国家网站做得较好的地方,但在导航分类设置、版本管理等方面还有很多需要改进的细节。

再次,中国疾病预防控制中心网站和宣传部门在重大公共卫生事件发生时,应主动与相关部门进行数据对接,如本次新冠疫情,就可以整合外交、交通、教育等多个部门的数据,即便来不及进行数据处理整合,也应在网站适当位置给出访问建议,便于有需求的公众进一步了解。

最后,中国疾病预防控制中心网站在文字排版布局时应当考虑访问者的阅读感受,否则就有可能由于排版设计的欠佳,容易造成访问者错过他们最关心最感兴趣的内容。

新冠疫情是一次重大突发公共卫生事件,对我国经济社会造成了较大冲击,各级政府都投入了大量的资源,广大群众也积极配合,才使得我们能够取得阶段性的防控成果,但在此过程中也暴露出了我们在面对此类状况时尚不能做到从容应对,政府部门、医疗卫生体系都还有需要改进的方面,尤其是面向公众的信息化建设。因此,我们只有扎扎实实做好各项工作,才有可能实现科学防控和从容应对重大突发公共卫生事件,减轻疫情对我国经济社会的影响。