政策科学与社会学视角——迈向对政策本身的探究

文/西邑隆大

政策科学是一门较新的学科。第二次世界大战以后，伴随着研究政治的学者寻求对政府和公民之间的关系的重新理解，政策科学在北美和欧洲诞生。在1951年出版的The Policy Sciences中首次重点提及“政策科学”这一说法。此书指出，“政策是一套指导行动的原则。社会科学能减少政策决策者的判断失误以及更好地保证所决定的计划性行动会达到预期目标。当以此为目的时，为了人际关系（human relations）研究而被改良的方法会被恰如其分地叫作‘政策科学’”。迄今为止，各个学科从各自的视角及认知、问题意识、方法出发进行了政策研究。其中，关联比较紧密的学科包括经济学、政治学、运筹学、社会学、经营学、法学、系统及信息工程学以及心理学。那么，为达到上述在The Policy Sciences中提及的政策科学的目的，社会学能做出怎样的贡献呢？政策科学由多种学科构成，揭示各学科在政策科学研究上的专门性或许会对其发展有一定意义，然而迄今为止却缺乏相关讨论。因政策科学主要关注过程，故本文聚焦于政策过程研究，特别是社会政策过程研究，力图对这一欠缺进行弥补。

政策科学与政策过程研究

政策科学可被视为关于解释政策制定及政策实施过程的学科，可被视为政策过程的知识（knowledge of the policy process）及此过程中的相关知识（the relevance knowledge in the process）。由此可见，政策科学以“过程”为关键。政策过程研究关注的不是政策的实质和内容；过程意味着面向某个目的的一系列行为或工程，政策过程包含为达到政策目的而被施行的与决定及其实施相关的一系列行为。简要地说，政策过程研究主要关注政策过程内的“行为”。

政策过程研究是这样一种研究：它研究政策决定通过什么样的人、集团或组织，在怎样的影响力作用下，经过怎样的阶段而被施行。将复杂的政策过程进行简化的最常用的方式之一是将其分解为一系列阶段。这种想法最早由拉斯韦尔提出。他将政策决策过程划分为七个阶段：（1）调查（intelligence），（2）提议（promotion），（3）规定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）应用（application），（6）终止（termination），（7）评估（appraisal）。政策过程始于信息收集，然后由那些参与决策制定的人提出特定的选择。在第三阶段，决策制定者们决定行动方针。在第四阶段，实施规定的行动方针，同时会制定一些制裁措施，以处罚那些不遵守方针的行动。然后，政策由法院和行政部门执行，直至其被终止或取消。最后，对政策结果进行评估，看其是否违背了决策者最初的目的和目标。关键是这一过程是循环往复的。

不少研究对阶段论提出批判，但也有一些学者对其表示肯定。例如县公一郎认为，“阶段论只是作为提供政策现象相关的论理性基模（德语：schema）之物，没必要解释现实原委。其论理是：应去判断涉及特定手段实施的政策形成是否具有社会性意义，去明确该手段发自怎样的问题意识、为达成怎样的目的。无论政策现象的现实被归为阶段论中的哪个阶段，都可以运用这一视角。在这层意义上，阶段论可以说对于捕捉政策现象的社会性意义有着不小的作用”。阶段论并未偏离政策科学的目的，反而具有很好地实现这一目的的可能性。

从制定和实施考察社会政策过程研究

如上所述，政策过程中存在着几个环节，还存在着政策制定和政策实施的两分法。政策制定过程研究回答政策是如何制定出来的这类问题。它关注在政策制定过程中，政治体系内发生的一系列政治活动或行为过程。政策实施过程研究主要探索政策目标及其实施结果之间产生差异的原因。政策实施过程中行动者的行为特别受到关注。政策效果不理想并不一定源于决策内容，或许起因于实施过程。政策制定与政策实施过程之间有着密切联系，将制定与实施完全分割开来并非良策。

本文所说的政策是指“公共”政策，主要可分为秩序政策、经济政策和社会政策。社会政策是以公民生活的安定和提高为“直接”目的而被制定和实施的政策。对社会政策的概念、含义以及其具体内容的理解存在着多种视角，难以给出明确标准。各国在社会政策的基本领域或内容上存在着差异。例如，在中国的标准教材中，其内容具体包括如下一些方面：社会救助、社会保险、卫生医疗、教育、住房、特殊人群的社会福利服务。而在英国和日本，社会政策超越失业保障（社会保险或社会保障）的范畴，连雇佣关系的规则也被涵盖在内。这种差异不能简单地被归结为现代化水平的差异。不过，为了应对各种新的社会问题的出现，社会政策的领域将来也会逐渐扩大。

然而社会政策的核心和目的自始至终没有变化。社会政策的核心概念之一是社会正义。社会正义关乎社会中“谁”得到“什么”，以及它是不是“对的”或“公平的”这类问题。公平这个概念拓展了平等的含义。平等倾向于关注同样性或相似性。为了达到同样的结果，公平就变得很重要，必须公平对待每个人、每个家庭和每个群体，而不是同等对待。公平的方式意味着公正但有差别。公平的社会政策就是根据其目标对象的具体情况给予不同对待，满足他们不同的需求。“需要”是决定目标对象通过社会政策从社会中得到“什么”的基准之一。“必要”也是制定社会政策的基准之一。需要和必要有时一致，有时不一致，还有可能会发生冲突。为了满足需要或者填补必要，就需要分配，就会涉及社会中“谁”应该受益的问题。谁应该受益？或者根据需要或必要应该得到什么？公正或平等是什么样的状态？这些基准对于每个社会、每个人都不尽相同。而这些差异都会对社会政策及其过程带来影响。布莱克默认为，“社会政策反映了社会的道德和价值观。许多社会政策都存在道德因素，个人行为和社会都被这些价值观所约束。还有一些社会政策倾向于维护传统价值观”。

什么样的现象算作社会问题？针对社会问题，根据哪种优先度决定社会政策议题？社会政策的目标对象是谁？……这些社会政策的争议背后存在着难以统一的因素。以上关于社会政策的有关分歧对政策过程有较强的影响，是社会政策过程的复杂性之一。

社会政策过程的行动者也具有一定的复杂性。从政策客体的角度来说，社会政策的实施对象既可以是有选择性的，例如弱势群体，也可以是全民性的。从政策主体的角度来说，除中央政府和地方政府之外，国际机构和第三部门等各种社会组织也参与了社会政策过程。行动者的多元性也是社会政策过程的复杂性之一。

所有国家之间不可能存在统一的目标，也不可能拥有具有同样知觉、评价、行动图式的行动者。各国可能存有相似的社会政策，但在以下问题的答案上或许并不一致：某项社会政策是如何被制定出来的？政策目标及其实施结果之间为何产生了差异？每个国家拥有各自的行动者，其社会都具有各自的机制。就社会政策过程研究而言，更确切地说，在分析社会政策过程中所观察到的行为时，对各社会及社会中人的探究有一定的价值。

社会政策过程研究中的社会学视角

政策过程研究主要关注政策过程内的行为。制度视角是主流理论视角之一。对于应如何解释行为，制度视角，特别是新制度主义，作为包含多种因素的“工具宝库”能提供多样的线索。虽然新制度主义是由政治学家March与Olsen提出的，但其本身具有一定的社会学底蕴。对社会学在此之上能做出的进一步贡献性的探讨，可以服务于本文所开展的研究。

（一）新制度主义与社会政策过程研究

新制度主义对主要关注行为的政策过程研究有深远影响。新制度主义认为对个人行为的解释离不开对制度的理解，个人在很大程度上是一个因变量。对于制度主义者来说，行动于某个制度框架内意味着个人要受到个人价值以外的价值约束，而且有着明确的规范性。也就是说，行动者的行为受到制度的影响。在解释政治行为时，制度分析的各个流派都将注意力集中在结构的重要性上。

社会政策过程研究或许能从作为新制度主义流派的历史制度主义中获得极大的启发。历史制度主义者将制度定义为嵌入政治或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、惯例、规范、习俗。总之，历史制度主义将制度与组织颁布的规则或习俗联结在一起。另外，历史制度主义还关注观念的作用以及制度外的其他各种因素（常常会被概括为制度、利益和想法）。在历史制度主义的核心概念中，路径依赖与历史制度主义的联系最为密切。简单地说，路径依赖是指某个时点的选择会决定之后时点的选择。从历史制度主义的角度来看，现在的制度或围绕我们的环境是一种历史的产物。

考察时间过程能让我们辨别和阐明一些基本的社会机制。Hall与Taylor认为，“历史制度主义强烈支持社会因果是‘路径依赖’的，拒绝以下这种传统假定：同样的运作力量将在所有地方产生同样的结果，赞同此力量的效果将被通常从过去继承下来的某种特定情境的前后关系之特征所调和。制度被视为历史景观中相对持久的特征，以及推动历史发展的核心因素之一”。

（二）社会学视角与对政策本身的理解

如上所述，新制度主义能从各种角度提供分析行为的视角。例如，新制度主义并不仅限于政策过程的场域（field），还在与制度的关联中，从结构的角度去把握行动者及其行为。另外，新制度主义提供的历史这一视角，能对各国的政策过程并非完全一致的机制加以解释。新制度主义或许能在社会政策过程研究中，对各社会与社会中人的探究上，提供极为有益的分析视角。

然而，对新制度主义也存在批判。一种根本性的批判是新制度主义的不足之处是解释制度本身，对于历史制度主义来说，某种制度的存在很大程度上是个前提。这一批判对社会政策过程研究也有所启发。此问题即是说，政策过程研究是否也能对政策本身给予充分的解释？对于政策过程研究来说，只有当政策存在或被起草，即以某种形式出现时，关注其过程的研究才开始具有意义。政策既然是被出示之物，那么政策过程研究或许会被要求去关注有形之物。

然而，没有政策意味着什么呢？没有政策或许并不意味着不存在需要解决的问题。假设实际存在需要解决的问题，但不将其视为问题，或视为问题但（无论出于有意识还是无意识）“不出示”一般性准则或方针，或许也可被考虑为一种政策。在现实世界中，解决各种社会问题的手段绝不仅仅是政策。例如，法国社会学家Bourdieu就指出，“在无暴力、技巧或争论下”，惯习（habitus）倾向于驱逐所有的“荒唐”，即所有因与客观条件不相容而被消极认可的行为。特意不采取政策，将社会中所有问题的解决和社会秩序的稳定托付于惯习，即被人们身体化的“nomos”，也可能会是一种选择。

某个政策被孕育或未被孕育而出，这一事实本身就具有一定的意义。因此，对社会政策过程研究来说，对政策本身的理解极为重要。社会政策的核心概念之一是社会正义。但如前文所述，各社会、每个人都共通的固定而明确的标准并不存在，各国的社会政策在实际上也并不一致，存在于某一国家的政策并不一定会存在于另一国家。路径依赖的视角能增进我们对此背景的理解，与制度相同，政策过程也存在历史。

然而，历史并非仅存在于制度、政策和规则这些“物”之中，还内在于行动者的身体之中。被客体化的历史只有被行动者接受才能成为被行动及去行动的历史。若是没有作为行动者的人的存在，历史就只是“过去”。以行为为主要研究对象的社会政策过程研究应充分考虑行动者自身内在的历史。行动（action）原理存在于“以结构与机制的形式被客体化的历史”与“以惯习的形式在身体中被肉体化的历史”的共谋关系之中。

如前文所分析的，在社会政策过程研究中，对行动者的理解有极其重要的意义。存在于各社会中的人有着特有的知觉、评价及行动图式。虽然参与社会政策过程的行动者可能属于某个特定场域，具有该场域特有的惯习或实践感，但同时由于他们存在于某个社会之中，他们还有着某个社会特有的惯习或实践感。社会学是一门特别关注作为社会性存在、历史性存在的人自身的学问，并试图从结构的角度对其进行理解。社会学基于结构的视角在政策过程的内外对人的行为本身进行探究。而人们的实践建构社会政策过程的场域，以及建构他们存在的社会，还建构行动者本身。对行动者来说，结构既是外在的，也是内在的。周飞舟提议在以往研究的基础上，由以制度为中心的分析进入以人为中心的分析，进而进入以“人心”为基础的分析。这一观点对社会政策过程研究或许有极大的启发。人心既是个体性的，同时也是社会性、历史性的。对人心的深入理解或许有助于对政策本身的探究。

就社会政策过程研究而言，社会学视角能帮助我们超越过程研究的范畴，更深入地理解政策本身。这或许会是达到“减少政策决策者的判断失误及更好地保证所决定的计划性行动会达到预期的目标”这一政策科学之目的的一条通路。

结语

社会学的视角也或许不够全面。政策过程能从多种理论视角进行分析，是容许各学科在保有自身特有的视角、问题意识、方法的同时又能共有政策科学的目的的研究领域，即政策科学是一个多学科结合的场域。回顾往昔，社会学有着从其他学科中获得启发而得到发展的一面。作为学科结合场域的政策科学，或许蕴藏着为各学科的研究提供新的视角、问题意识和方法，促进各学科发展的可能性。