英国大伦敦区高等教育治理体系及启示*

高若彬 蒋家琼 （湖南大学教育科学研究院）

2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确了教育现代化统筹推进，完善区域教育发展协作机制。[1]同年2月，中共中央、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》，提出了推进教育现代化的重点任务，明确提出要推进教育现代化区域创新试验，创新体制机制，探索新时代区域教育改革发展的新模式。[2]英国大伦敦区(the Greater London)是英国高校最密集、高等教育水平最高的区域，拥有最多样化的高等教育机构。截至2020年，大伦敦地区共有40多所高等教育机构，囊括了伦敦大学学院、伦敦国王学院、帝国理工大学等多所世界一流学府，有在校生374670人，占全英格兰在校生人数的19.29%。[3]早在20世纪80年代，英国大伦敦区便开始高等教育区域一体化的探索，以提升区域竞争力与话语权、解决区域高等教育发展所面临的共性问题。目前，英国大伦敦区已形成较为成熟的区域高等教育体系，将区域内所有高等教育机构联合起来生成区域聚合体，形成了强有力的国际竞争优势。本文拟集中探讨大伦敦地区高等教育治理体系，以期为我国区域高等教育一体化的深入推进提供参考与借鉴。

一、 英国高等教育区域一体化的进程

20世纪80年代，在区域主义运动的推动下，英国高等教育机构开始自发地组织联盟，以更好地服务所在区域的发展。1983 年，英国东北部高等教育支持工业发展联合会在英格兰东北部成立，与当地的支柱性产业开展合作项目，促进区域社会经济的发展。20世纪90年代后，英国高等教育进行了一系列的改革与发展，尤其是高等教育管理体制的变革加速了高等教育区域一体化的发展。1992年《继续教育和高等教育法》的颁布标志着英国高等教育由原来的双重制变为单一的管理体制，很多技术学院升格为大学，英国的大学数量由此剧增，类型也呈现多样化，许多大学便开始将目光投向地方和区域，以期在服务地方和区域的同时获得学校发展的新契机。[4]同年成立的英格兰高等教育基金委员会(HEFCE)具有鲜明的区域导向性，HEFCE在内部设立区域顾问(Regional Consultants)一职。区域顾问来自高等教育部门，负责向基金委员会反映高校区域参与的状况和要求，并与区域发展署、区域政府办公室等区域性机构进行沟通与合作，从而在保证基金委员会的资金有效关照高校与区域的互动发展上扮演倡导者、推动者和协调者的角色。[5]1993年，约克-亨伯地区成立了约克大学联盟，推进大学之间及大学与地区之间的联系。

1993年欧盟正式成立后，欧洲一体化进程不断深入，为解决成员国内部经济发展不平衡的矛盾，欧盟向经济发展相对缓慢的区域提供结构基金。为使英格兰地区成为受益区域，英国政府将英格兰的管制权益向区域转移。1994 年，英国政府按照《欧洲联盟条约》的要求，将英格兰分成9个地区(Regions)，即英格兰东北部、英格兰西北部 、约克-亨伯、西米德兰兹、东米德兰兹、英格兰东部、英格兰东南部、英格兰西南部和大伦敦，并在这九个区域分别设立了政府办公室（Government Offices）。政治管理方式的变革深刻地影响着英国高等教育区域一体化的进程。

1997年，英国政府发表了《学习社会中的高等教育》（又称迪尔英报告），对高等教育与区域的关系进行了论述。报告指出：“区域性和地方性协作应该成为未来20年高等教育职能中一个明确的部分。每所英国高校都应清楚地了解它的使命与地方、区域社会的联系，并把它作为我们所倡导的高校与社会契约的一部分。”[6]报告发表后便引起各界的强烈反应，在政府的支持下高校与企业建立了密切的伙伴关系，并通过创设高等教育基金、知识交流网络的形式推动高等教育的区域化发展。1998年，英国颁发《地区发展署法案》，规定在英格兰的9个地区分别建立地区发展署（Regional Development Agencies, RDAs），并要求发展署与各地区的高等院校和科研机构密切合作，共同促进区域社会经济发展。1999年，在英格兰高等教育基金委员会的支持下，英国东北部高等教育支持工业发展联合会改组为东北部大学联盟，成为英格兰首个支持区域发展的区域高等教育联盟。[7]同时，全英9个地区均建立了发展署。为了回应区域发展署的成立，各地区纷纷成立区域高等教育协会（Higher Education Regional Associations,HERS）。区域高等教育协会的成立促进了大学间以及大学与社会间的协作，在政府、学生办公室与高等教育机构之间架起了沟通的桥梁，为区域内大学与工商企业提供了联系与合作的平台，促进了大学的区域服务职能发挥，并影响区域发展议程。

2012年7月，受紧缩财政政策和国家项目重组的影响，英国当局根据2011年公共机构法案(Public Bodies Act 2011)，废除了区域发展署（伦敦区域发展署除外）；同时，东北部大学联盟等6个区域高等教育协会也相继停止运行。尽管部分区域高等教育协会已经停止运作，区域内部大学之间的合作仍在广泛开展，高等教育协会所带来的影响仍在持续。伦敦高等教育协会(London Higher)、约克高等教育协会(Yorkshire Universities)以及西米德兰兹高等教育协会(Universities West Midlands)仍作为区域高等教育发展中重要的中介组织在提供服务。伦敦高等教育协会将大伦敦区各层级、各类型的高等教育机构联合起来，对区域高等教育的发展以及区域内经济和文化发展做出了卓越贡献。伦敦高等教育协会2020年度年度报告显示，该协会每年产生价值170亿英镑的商品和服务，其中包括29亿英镑的出口收入，提供172,000个工作岗位；培养386,000名海内外学生，其中有30000名本科生和研究生可以自由择校；雇用94,000名学术和非学术人员；分别从英国研究理事会(Research Council)和HEFCE 获得了3.68亿和5.38亿的研究基金；吸引来自200多个国家的122,000名海外学生，这些学生每年对伦敦经济的净影响为46亿英镑；每年培养超过146,000名专业型毕业生等。[8]

二、 大伦敦区域高等教育的治理体系

加拿大学者简·奈特（Knight J）认为高等教育区域化是一个从“合作(cooperation)”到“一体化(integration)”的过程，这个过程需要区域一级的协议和机构进行维持。[9]大伦敦区高等教育治理主体主要包括伦敦高等教育协会、大伦敦区政府以及学生事务办公室。

（一）伦敦高等教育协会

伦敦高等教育协会是大伦敦区唯一可以把规模、类型和层级各不相同的高等教育机构联合起来并有效运营的组织，是推动大伦敦区高等教育发展的重要主体。协会始建于1999年，其前身为伦敦高等教育联盟(London Higher Education Consortium , LHEC)，它是一个非营利性的会员组织，其会员具有多层次性，既包括大伦敦地区著名的综合性大学也包括专业机构。同时，协会是一个自下而上的、无党派的中介组织，专注于促进大学间以及大学与社会间的协作，是政府机构、学生办公室与高等教育机构之间沟通的桥梁。协会的运行经费主要来自会员高校的会费、政府的拨款以及通过推进会员参与的项目、吸收本地企业投资获得的额外收入。

伦敦高等教育协会的最高领导机构为董事会，它主要负责协会的运营管理，确定战略使命和阶段性发展目标，并就战略事务为行政人员提供咨询和指导。董事会成员由会员高校和专业高等教育机构的副校长或负责人组成，目前董事会成员共有7名，由全体会员选举产生。除选举产生的董事会成员外还有代表特定利益的增选成员，目前有四位增选成员。董事会下设有一个小型而专业的执行团队，目前共包含16名成员。[10]执行团队的最高领导者是首席执行官，首席执行官受到高级管理团队(Senior Management Team, SMT)的支持，团队由办公室经理(Office Manager)和副首席执行官组成。剩余的行政人员分为不同的工作流，每个工作流都是一个单独的成本中心，由成员咨询小组监督，并且有自己的项目经理，项目经理直接向首席执行官或副首席执行官报告。

伦敦高等教育协会以提升区域高等教育的综合竞争力，帮助会员高等教育机构及其教职工和学生实现蓬勃发展、应对机遇和挑战，用集体的声音协助和支持成员们实现目标为核心使命，[11]在大伦敦区域高等教育治理中扮演着多重角色。[12]一是召集人的角色。伦敦高等教育协会汇集了大伦敦地区近50所高等教育机构，通过托管强大的网络和举办有影响力的活动为区域内高等教育机构提供合作平台。协会在此基础上汇集了伦敦各地的高等教育管理人员来讨论影响伦敦高等教育的关键问题，并就符合会员高等教育机构利益的倡议进行合作，为会员明确新的挑战和机遇提供信息。通过圆桌会议、员工发展研讨会和传播活动的形式，实现区域内高等教育机构间的信息共享，有效整合区域内高等教育资源，利用会员自身的专业知识为伦敦高等教育发展提供支持。二是沟通者的角色。伦敦高等教育协会在成员之间加强沟通，参与和合作，并将为成员们提供集体且有影响力的声音为己任，与当地政府部门、学生办公室、企业、商会等利益相关者保持密切联系沟通，代表会员开发和管理合作计划与活动，并支持专业领域的发展。三是引领者的角色。伦敦高等教育协会通过宣传活动提高外界对成员的认识并创造新的合作机会，通过倡议来专业地回应政策问题，通过参加磋商与高等教育利益相关者展开积极互动与合作，讲述会员对区域发展产生的影响以及高等教育机构带来的更广泛的社会效益。

（二）大伦敦区政府

1998年，英国颁发《地区发展署法案》，规定在英格兰的9个地区分别建立地区发展署(Regional Development Agencies , RDAs)，并要求发展署与各地区的高等院校和科研机构密切合作，共同促进区域社会经济发展。各地区的区域发展署起初是由中央政府资助成立的，是半自治机构，独立于中央与地方政府行政体系，由来自多个政府部门提供的公共资金予以支持。伦敦发展署(LDA)于2000年7月成立，其在高等教育方面的使命在于联合区域内高校，为区域合作提供中介服务。与其他8个地区发展署不同，伦敦区域发展署隶属于大伦敦市政府，这也使得2012年其他区域发展署被废除时，伦敦区域发展署及其资产和负债并入了大伦敦区政府。在大伦敦高等教育的发展中，大伦敦区政府起导向性作用，它通过制订区域经济战略，确定优先发展方向，整合区域内主要合作伙伴的资源，鼓励高等教育与区域工商企业进行联系与合作，支持London Higher发展专业项目（具体如表1所示），向地方提供专门的服务，推动区域内科研和教学上的卓越发展，并对London Higher进行监督，为其提供部分经费支持。

表1 London Higher代表性专业项目

（三）学生办公室(OfS)

英国学生办公室成立于2018年，它独立于中央政府，负责对英格兰高等教育进行监管，并通过教育部向议会报告。学生办公室的前身是高等教育拨款委员会(HEFCE)。20世纪末，HEFCE便开始关注高等教育服务区域发展的作用，积极为高校的区域行动提供支持与服务，其内部设有专门的区域顾问(Regional Consultants)角色，以便与区域高等教育协会和高等教育机构进行互动。区域顾问是促进HEFCE与高等教育协会之间联系、推动高等教育协会更广泛地参与区域议程的关键角色。区域顾问主要负责向基金委员会反映高校区域参与的状况和要求，并与区域发展署、区域议会、区域政府办公室等区域性机构进行沟通与合作。学生办公室成立后，取代高等教育拨款委员会，履行对高等教育的职责[13]，在高校与区域的互动发展上扮演倡导者、推动者和协调者的角色。学生办公室与伦敦高等教育协会建有密切的联系，并为其提供经费支持。

三、对我国的启示

我国高等教育区域一体化取得了一定成果，但从现阶段来看，区域高等教育在治理体系方面还有许多有待进一步完善的地方。借鉴英国在区域高等教育治理体系方面的经验，可以得到如下启示：

（一）发挥政府在区域高等教育一体化中的主导作用

英国的区域高等教育一体化进程带有自下而上推进的特点，但总的来讲，政府并没有完全放任不管，而是发挥了协调、监督和保障的作用，使区域高等教育机构之间以及与政府、社会之间关系的合作更加紧密。我国区域高等教育一体化的主要动因之一是政府宏观调控下的国家战略布局需求，政府的政策驱动对区域高等教育一体化的发展产生了一定的积极影响，但区域高等教育的发展仍然缺乏系统化的顶层设计，体制机制、协调机构、法律法规仍有待完善，存在缺乏区域一体化发展的监管和评估体系等问题。[14]集中力量办大事、整体调动效率高是中国管理模式的最大优势，推动我国区域高等教育一体化向前发展的主导力量非政府莫属。[15]我国区域高等教育一体化治理应充分发挥政府这一优势，首先，政府应发挥总体战略布局的导向作用，从顶层设计入手，制定科学长远的发展战略或规划，进一步明确目标原则、制度规范等基本内容，破除体制机制方面的壁垒。其次，高等教育任何阶段的发展都离不开政府的力量，因而政府要加强完善政策供给与政策激励，鼓励联动发展，形成良好的合作机制，实现治理体系的创新。当然在这一过程中也必须把握好政府力量的大小和政府权力的边界，因为政府的干预直接影响高校能动性作用的发挥，过强的政府权力反而会削弱高校的主体作用。区域高等教育的治理应由政府主导，并形成政府、社会和高校共同合作的多重协调机制。政府应有序开展督导评价工作，建立相应的监管与评估机制，以评估为抓手，发挥政府强有力的引导、激励和推动保障作用。

（二）扩大高等教育区域一体化的参与面

英格兰九大区域高等教育协会的成员几乎囊括了本区域内所有的高等教育机构。其中以伦敦地区最为典型，伦敦拥有着全球范围内最多样化的高等教育机构，伦敦高等教育协会的成员既包括一些英国著名的综合性大学，也包括一些专业性机构，成员的规模和层级呈现多样性。这些成员并不以个别顶尖的学校为核心，而是以追求卓越的承诺联系在一起，在满足社会和学生的需求的同时利用资源共享平台和成员之间的资源差异性进行互补，从而实现自身和整个区域高等教育的发展。反观我国京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大区域的高校在区域一体化进程中的参与度并非如此广泛。以京津冀地区为例，2019年京津冀普通高校数量达到271所，其中北京市93所，天津市56所，河北省122所。[16]在2015-2018年间京津冀地区初步建成了九大高校联盟，但只有大约五分之一的高校参与其中，且高校联盟的规模较小，在区域内呈碎片分布状态，部分联盟囊括的高校数量在5所以下。[17]长三角地区的部分高校联盟呈现强强联合的态势，例如由复旦大学、上海交通大学、南京大学、浙江大学、中国科学技术大学“华东五校”共同参与的长三角研究型大学联盟，这些联盟成员都是国内相对顶尖的高校。优质高校的联合短期内有利于区域内部分领域地快速发展，但这也很容易导致区域内高等教育资源流动的向上兼容，造成高校发展得越来越不均衡。一旦一些层级较低、资源较弱的高校参与进区域一体化进程，他们就会呈现出最大的合作积极性。例如，京津冀高校在参与区域联盟时河北省高校的参与度最高，部分高校更是主动承担起组织或承办联盟会议的责任，希望通过高校联盟共享京津两地的优质教育资源从而带动自身发展。站在国家利益的角度看，水平不同且形成互补的大学之间建立的联盟更有利于带动高等教育整体水平的提高。[18]作为高等教育领域协同发展的重要平台，高校联盟是区域高等教育一体化建设初期促进区域教育资源统筹和高校结构优化的主要抓手。为此，我国在高等教育区域一体化进程中应当促进不同类型和层次的高校进行合作，真正实现资源的互补联动。

（三）培育联结大学与社会的中介组织

中介组织是区域高等教育的重要性标志符号，没有一个能够协调政府、大学和社会的权威的、相对独立的中介组织，区域联盟是难以发挥作用的。[19]区域内大学间的有序合作和公平竞争、大学与社会之间的积极互动都离不开协调的力量。英国在区域高等教育一体化进程中的典型特征便是成立了协调区域高校间以及高校与政府、社会之间关系的区域高等教育协会，从而实现了区域高等教育治理主体间的协调共存，促进了社会资源的相对公平流动。伦敦高等教育协会作为一个无党派的、可信赖的中介组织，是伦敦高等教育的重要组成部分，它以沟通者的身份同政府、科研机构和企业商会等社会组织保持密切联系沟通，为区域内高等教育机构提供发展机会。而且在这里成员高校可以暂时放弃竞争，彼此协作。高校之所以这样做，是因为他们知道无论是否直接参与，伦敦高等教育协会都是他们为伦敦高等教育谋求利益的更好场所，并且通过这一努力，所有的成员可以最大化地实现资源共享和联动，最终受益。

我国区域高校间目前缺少这样可以联动多方的组织，现有可供区域间高校合作的平台表现为区域高校联盟。这些联盟大多是基于政府主导下的政策影响自愿联合起来的，存在一定的问题：一是组织结构松散，缺乏明确的机制体制，大多联盟都以签署框架协议、举办合作论坛的形式推进协作，缺乏常态化机构进行具体运作，限制了合作的深度与广度；[20]二是稳定性与持续性不足，这主要受政府关注度、经费支撑和运转效率的影响；[21]三是缺乏广泛的社会力量参与，市场力量和非政府组织参与不足，高校之间自发深层次合作不够，民间资本力量更是没有参与，[22]使得合作对象、合作层次与合作内容单一；四是区域内高校的资源共享和共建仍存在较大障碍。[23]为此，我国在今后的区域高等教育发展中应该着重培育成熟稳定的、运转有效的区域高等教育中介组织，使其成为区域高等教育治理中的必要主体，进而有效整合区域社会资源，促进高等教育的发展。这既需要政府和社会的积极推动，也需要各个高校为共同利益的实现而达成的共识与内在责任感。