工业园区环境管理政策有效性评价体系研究

刘瀚斌

（复旦大学环境经济研究中心，上海 200082）

0 引言

我国工业园区经过40多年的探索与发展，逐渐成为推动地方经济发展的核心区和增长极。随着国家工业化和城镇化程度的不断深入，园区在促进当地社会经济巨大进步的同时，也一定程度影响了周围生态环境的质量[1]。早在2010年，中华环保联合会就对华东地区年均工业产值排名靠前的部分工业园区进行了环境调查，结果显示[2]：包括国家级园区2家、省级7家、县市级9家的18家工业园区均存在严重污染问题，其中水污染100%；大气污染14家，占78%；固体废弃物污染3家，占17%。因此，加强园区环境管理能力，是实现我国经济高质量发展，落实生态文明国家战略的重要路径。针对园区的环境管理，国内外许多研究主要集中于环境基础设施建设、污染治理工艺创新、环境投入产出分析等角度，在研究园区环境管理政策研究中，往往采取评价园区环境管理绩效评价方法，分析园区环境质量的变化。当前关于园区绩效的研究较少针对园区的环境管理政策进行分析。本研究基于“政策有效性理论”和政策运行全周期进行分析，构建园区环境管理政策有效性的评价体系，通过对政策的制定、执行、绩效等相关环节进行评估，进而有针对性地跟踪影响环境质量变化背后的政策制定和执行问题，及时优化园区环境管理政策，提高管理效能。

1 工业园区环境管理政策有效性评价的内涵

1.1 工业园区环境管理政策主要内容及工具分类概述

关于园区的研究主题涉及领域广泛，但主要还是围绕园区经济发展和管理体制的大背景展开，触及了区域经济、公共管理、行政法、社会学等多学科，形成了大量案例研究和评价体系研究。国外关于园区的研究最早可以追溯至20世纪30年代，主要从经济学角度展开。国内工业园区的理论研究最初开始于1993年，皮黔生和陈钺合著的《中国经济技术开发区研究》[3]，对国内已建设发展的经开区进行了回顾和经验总结，对我国发展开发区提出了建议。自1979年招商局在深圳创办蛇口工业园区，我国陆续出台了的多项工业园区管理政策，不仅包括专门针对园区环保的专项政策，更多涉及园区内的产业发展、土地利用、对外贸易、技术创新等内容；在政策层级方面，既有国家级政策也有地方政策，不同管理内容和不同层级的政策构成了工业园区的政策体系。具体见表1。

表1 近年工业园区重要政策一览表

从上述政策演变，可以发现针对园区的环境管理是从“环评”这一工具逐渐展开，2003年开始出现了以“规划环评”为代表的园区环境管理制度，聚焦园区的发展规划、土地利用规划等政策进行评估。2005年后，不断加大对园区环境风险的管理；2013年后，园区管理聚焦“可持续发展”主题，以生态工业园区创建为重要抓手，推进园区“经济-社会-环境”的复合发展模式；进入2015年后，特别是新《环保法》颁布后，加大了对污染企业的处罚力度。此时的环境管理制度，入园企业不仅要满足国家地方规定的污染物排放达标等常规目标，还要有意识地形成和完善工业生态链，并且从区域一体化发展角度出发，对入园具体项目提出了“生态环境-经济产业-资源利用”协调发展要求。

根据园区环境管理政策内容的不同，基于环境经济学理论，主要分为三类管理工具，即命令控制型、经济激励型和自愿型三类：①命令控制型[4]：通过运用规划目标、行政管理和法律强制手段，以引导或纠正园区内污染企业的生产和排放行为。例如工业园区制定的各项环保规划、排放标准、设置年度目标指标等均属于该工具类型。②经济激励型：主要指通过常见的经济激励手段约束园区内企业的排污行为。包括通过与污染行为相挂钩的税费增加污染者的成本，促使污染者减少污染；或者通过市场交易或补贴方式增加环境友好型产品的收益，促进生产者增加供给。例如园区内排污收费、超标处罚、绿色金融、减排补贴等。③自愿型[5]：又称为“行动法则”或“协商式协议”，该工具主要以园区企业为主体，体现了园区企业环境行为的主动性特征。例如工业园区内形成的“行业协会”或“企业俱乐部”，这些组织利用同行业生产工业的相似性，自主制定自愿性环境保护行动、参与行业性环保政策的制定、培育绿色生产习惯等。即企业和政府为了达到环境目标而订立的协议。比如企业的清洁生产、自愿性环境协议（VEAs）、企业环境信息自主披露等。除以上三类主要环境政策工具，还有混合性工具，兼有自愿性工具和强制性工具的特征[6]，主要代表不仅有环境税收、排污许可证交易等常见形式，还包括押金制度、入园环保承诺书等形式。

1.2 工业园区环境管理政策有效性内涵

在关于园区环境绩效综合评价的研究中，基本思路主要是通过选取关键性刻画环境污染程度或表征环境质量变化的指标，以此评判园区环境管理的绩效。但这种评价方法主要是对环境管理政策作用后效果的评价，属于后评价模式，而针对政策全生命周期的评价才能更好发现政策操作过程的问题。Oran R.Young[7]认为政策的有效性应包括：①目标达标的有效性（effectiveness as goal attainment）[8]，即通过测度制度设定的目标是否达标来评估制度；②问题解决的有效性（effectiveness as problem solving）[9]，即通过对制度实行后产生问题的解决效果来评估制度，该类有效性分析偏重制度运行过程的效率和持久性；③集体最优的有效性（effectiveness as collective optima）[10]，即通过设定对于政策作用对象“最理想的”问题解决方案比对现行制度的效果。Mitchell R.B[1]等人在政治学领域针对评估治理过程的有效性进行了分类，主要包括目标达标的有效性（effectiveness as goal attainment），即通过测定政策设定的目标是否达标评估政策是否有效；运用场景的有效性（effectiveness as application scenario）[12]，即结合政策运用的场景来评估效果，主要偏重政策运行所处的时空和关系网络对有效性的影响；成本投入的有效性（effectiveness as input output）[13]，即通过设定目标和投入要素之间的关系分析政策设计的科学性。在针对环评政策的有效性研究中，陆书玉[14]归纳了环评政策有效性的四个层次：政策层次，即是否按照法律法规执行；管理层次，即协调环评技术部门和政府部门、利益相关方的关系；技术层次，因子筛选和评价方法之间的科学性；项目落实层次，即建设单位有无在实际操作中落实环评建议。

基于上述相关研究，本文归纳工业园区环境管理政策的有效性，首先应评价政策目标的有效性，即政策制定的目标是否实现；其次应评价政策运行的过程，即环境问题解决的有效性，影响环境管理有效性的关键因素、政策作用的机制等，同时还应充分结合工业园区的自身特点如园区的发展阶段、空间区位等进行评价；第三，作为公共政策，还需评价其运行的积极性，即是否用最低成本达到管理目标。基于此，园区环境管理的有效性内涵主要包括表2所示的三方面。

表2 工业园区环境管理政策的有效性内涵

2 工业园区环境管理政策有效性评价框架构建

2.1 常见评价体系框架模式比较与借鉴

通过文献梳理，针对环境管理的评价体系框架主要可归纳为以下几类模式[16]：“压力—状态—响应”模型（PSR模型）侧重于从环境压力切入[17]，对影响传递和响应进行了详细的分析，能够揭示影响环境变化的关键因素；“环境经济核算”体系能够定量分析生态服务价值，直观反映区域生态环境价值的货币表现[18]，典型应用联合国统计局构建的综合环境经济核算体系（SEEA）；“社会—经济—环境”体系则将三者的耦合关系在指标体系中反映，且从耦合关系中得到影响的关键因子[19]，代表如美国构建的Oregon-Benchmarks 指标体系，加拿大构建的Alberta可持续性指数[20]；“人类—生态系统福利”指标体系框架模式侧重于人类的福利价值，如加拿大国家环境与经济圆桌会议形成的持续性晴雨表指数（Barometer of Sustainability）。

以上各框架模式下的综合评价，都从不同角度对评价对象进行了分析。PSR模型侧重于从影响环境质量的压力切入，对环境影响传递和环境质量响应进行了详细的分析，能够全程性地反映环境变化后的影响，揭示了环境和经济的相互影响；“环境经济核算”体系能够定量分析生态服务价值，直观反映区域生态环境的货币表现；“社会—经济—环境”体系能够将三者的耦合关系在指标体系中反映，且从耦合关系中得到影响的关键因子；“人类—生态系统福利”指标体系框架模式侧重于人类的福利价值。但以上几类模式都是从环境管理政策的最终表现结果来评价，未从园区的管理过程进行分析，更缺乏对“政策”这类制度性因素的深入分析。

2.2 工业园区环境管理政策有效性评价框架的构建角度

在园区环境管理政策有效性的评价体系框架构建中，应针对园区政策制定、实施等全流程各环节，尽可能展现政策运行的细节，多维度分析园区发展。因此园区环境管理的政策有效性评价框架构建角度应包括两方面[21]：

（1）指标选取把握综合性和协调性：由于工业园区企业集中，各类行业并存；园区内实施的制度类别较多，关系复杂；不同园区的主导产业不尽相同，加之所处地理位置、发展阶段也不尽相同。因此，在建立指标时，必须抓住能够反映园区特点、制度实施程序中的特点，体现指标体系的综合性功能。同时，由于政策的制定需要综合协调不同层级的政策内容，决定了评价体系是多层次地分析问题，也唯有分层次才能较全面地反映事物的面貌。由于评价指标须全面反映园区制度运行后对环境的影响，反映有效性内涵的三方面内容，故应注意分析各层次之间的协调性，便于从整体上反映评价对象情况。

（2）评价框架把握系统性和动态性：由于工业园区的政策类别多内容广，整体形成了政策体系；且园区管理涉及包括管委会、企业、地方政府、公众等多个利益相关方，各方利益诉求和对资源环境的认知不同，决定了园区的环境管理需要统筹平衡各方利益。这样需要从系统角度出发对园区内的各类政策进行有机联系，避免评价因素重复和抵消。由于政策的有效性评价需要从政策的全生命周期角度出发，涉及政策设计、管理实施、成本投入等过程性因素，这就决定了评价应具有动态性特征，且园区环境变化会随着地理区域和发展阶段的变化而不同，其管理机制本身也会出现动态变化，故评价框架应能够体现这种变化的指标评价，体现内在规律变化。

2.3 工业园区环境管理政策有效性评价框架的构建思路

Thissen（2000）曾在论述战略环评制度的有效性时，引入“输入—输出质量”的评估框架：通过分析不同阶段的输入质量，针对实施结果、最终对政策、规划的作用来进行评价。其分类模式为：将信息数据、技术方法、公众参与等作为环评制度的系统建设，而环境结果、政策影响等作为环评制度的效果建设（图1）。该理论的优势在于能够将环评政策的设计环节完整评价，但没有将此制度的实施环节纳入评价框架，造成无法辨明究竟是政策本身设计不合理还是制度实施不科学造成的结果。

图1 “输入—输出质量”的评估框架[23]

Nisson（2009）则从制度的创新性角度提出了有效性评价，将政策的影响分为经济层面、环境层面和社会层面分析。通过对政策实施中造成的生态影响、经济影响、社会影响、管理体系等，综合完成政策的评估。该框架的特点在于首次用政策实施前后的断点分析法，评估政策创新前后的各领域绩效。但不足之处在于该评价框架对数据要求高，需要大量数据支撑，其核心思想如图2所示。

图2 工业园区创新评价体系[24]

Salder（2004）对于有效性的阐述，是从环境影响涉及的层次和目标出发，提出应从具体操作、系统体系和总体目标三个层次进行研究，其设计的方法步骤分为：第一进行政策设计环节环境评价，第二进行执行操作过程评价，第三对技术方法和管理程序进行评价，第四则是进入核心的决策阶段进行评价，最后进行综合评价得出结论（如图3所示）。该分析框架的可借鉴之处在于能够从不同层次进行制度的现状分析，虽然是以“战略环评制度”为分析对象，但对于制度分析具有借鉴意义；并且强化了制度法规建设的完备性考察，在过程评估中，对特定的部门和行业的管理进行全程评估。但不足之处在于没有将评价制度结合政策所处的外在环境考虑，没能在更宽泛的意义上评价制度的效果。

图3 多层次分析框架[24]

事实上，对于园区进行政策分析和有效性分析时，都是面对一个政策运行系统在分析，但认识一个系统需要从分析系统的内部要素开始，同时兼顾系统的外部环境[25]。也就是说，对园区环境管理政策有效性评价，不仅仅是对环境管理技术工具有效的考察，而是面对由法律规章、行动计划、管理模式、团队配备等制度性因素组成的制度系统；由评价目标体系、指标体系、结果反馈组成技术系统；由企业、地方政府、周边民众等利益相关方组成社会系统。园区制度的环境有效性评价是多个系统组成的综合性系统。从政策层面评价环境有效性，既要从制度体系的建设角度考虑目标的可考察性，又要顾及政策具体实践过程和利益相关方的诉求，进而形成基于“目标有效性”和“过程有效性”双重维度的评估体系。一方面，展现政策的内在效果，将会对环境产生影响的如园区级别、产业结构、用地类型等决策中因素展现对结果的影响；另一方面，展现政策实施过程中的拓展价值，如促进企业参与环境信息公开、环保资金投入、部门协调、环评落实等细节性影响，这将对未来园区管理侧重于哪个因素、弱项在哪里、以及如何提高管理透明度、当地政府的介入等有重要的参考意义。本文研究的环境管理政策有效性评价，是实现目标和过程的统一、效果和功能的统一的评价体系。基于前述阐释，本研究的评价思路如图4所示。

图4 工业园区制度的环境有效性评价思路

3 工业园区环境管理政策有效性评价指标选取与体系构建

3.1 评价指标的选取

目前对于工业园区环境绩效的评价指标选取主要从两个角度进行切入：一类是从“园区创新能力”角度出发。在2009年，张妙燕[26]等学者就把园区的发展能力定位于创新能力，并分解为技术创新、知识创新、制度创新、园区环境创新、产业发展创新共五大层次，将园区制度的评价主要集中于“是否有激发创新行为”这一主题展开；另一类主要以“园区可持续发展能力”为主体的评价，其代表主要是从生态工业园区的特征出发，综合了经济绩效、环境绩效和社会绩效三方面内容，主要代表学者包括Richard和Galdwin等[27]。特别在2003年后的研究，大部分从循环经济和工业生态角度，设计表征经济效益、生态效益、循环效率等方面的指标进行评价。

而工业园区环境管理政策的有效性评价是一项综合性系统。既要从政策体系的目标角度考虑可达性，又要顾及政策具体的实践过程以及利益相关方的诉求，形成“目标有效性”和“程序有效性”的评估特点。为了能够将政策的全生命周期有序地表现出来，使得园区环境管理人员更加清晰政策的运行流程和绩效，及时反映影响政策的关键因素，有效性评价指标应紧紧围绕政策制定和运行的全生命周期展开。一级指标按流程设计基于“政策制定的前期准备—政策制定过程—政策执行过程—政策结果评价”展开；在二级指标选取内容中，对于园区政策制定前期准备的基础数据信息，应作为园区管理的重要背景信息，是政策制定和运行中的基础，因此作为“政策前期准备”的重要基础；对于园区政策实施的环境，应包括政策工具类型、政策间协调性等内容；对于政策实施中的经济性分析，应选取刻画人力、财力投入的指标；对于政策实施后的绩效，应选取刻画环境质量变化的一系列指标。

3 .2 评价指标体系构建

基于上述分析，结合工业园区所处地理环境、发展阶段、园区层级等特性，对指标体系按照评价框架进行筛选。由于指标选取最初的不确定性，采用定性和定量相结合的评价方法，其中定性评价主要通过半结构化访谈以初步筛选有效性评价的指标群（研究团队通过参加规划环评项目、环评报告书评估会等方式调研11个工业园区得到初步指标群，调研园区包括国家级经济开发区、高新技术产业园区等）；指标群的确定通过问卷调查方式展开，具体通过召开研讨会，发放100份问卷，按园区相关利益方五类人员（参会人员主要来自全国从事园区环境管理、环境影响评价的专家学者20人、政府环境管理主管部门人员20人、重点工业园区管理人员20人、重点污染性企业代表20人、园区周围公众代表20人），之后回收有效问卷40份，对问卷中指标选取数量进行筛选归类统计后确定。形成的评价指标集包括4个一级指标和13个二级指标。表3是形成的指标体系。

表3 工业园区环境管理政策有效性评价体系

4 结论与建议

本文通过比较前人已研究的评价体系，建立了基于环境管理政策有效性分析的评估框架和指标体系，借鉴“分层次的评估”“系统性评估”“输入—输出有效性评估”等评估框架的特点，结合园区管理政策的有效性内涵，形成了工业园区环境管理政策的有效性评估框架。该评价框架和指标体系的创新性在于：

第一，将园区的环境管理优化分析聚焦至政策层面进行分析，构建了政策分析视角下的园区环境管理有效性框架，克服了以往末端评估进而管理的局限，为工业园区的动态管理提供了可以定量管理的工具，便于管理者在实际操作中不断比对环境问题和相关制度的关系，从而找准问题产生的根源。

第二，阐释了园区环境管理政策有效性的内涵。本研究建立的有效性分析中，创造性地将“园区环境管理政策有效性”分解为“程序有效性”“目标有效性”“成本经济性”等内容，即政策实施过程是“程序有效”的评价，而政策本身在实践过程中，又由于园区地理位置、不同发展阶段、政策间的相互协调，又不断地融合在园区这种“程序”化的实现中；政策运行优劣包括投入产出的经济性因素，又包括政策“目标”是否达标。

第三，尝试将环境管理政策有效性的评价指标分类厘清，并说明了不同指标代表的评价内涵，部分指标可以通过量化分析进行比对，进而为园区进行制度建设和运行管理提供了决策支持。