政策工具视角下我国深入开展爱国卫生运动政策文本量化分析研究

刘珏，闫温馨，刘霞，白杨

1. 北京大学公共卫生学院，北京 100191；2. 中华预防医学会，北京 100021；3. 中国人民大学公共管理学院，北京 100872

爱国卫生运动是新中国公共卫生的伟大创举，是新时期助力全面小康的重要支撑[1]。2020年暴发的新冠肺炎疫情暴露出爱国卫生工作在提升公众健康素养、环境卫生治理和动员社会参与等方面仍需进一步改进。为了促进爱国卫生运动的贯彻落实和优势扩大，并与慢性病、传染病防控等紧密结合，以全方位保障公众健康，国务院于2020年印发了《关于深入开展爱国卫生运动的意见》(以下简称《意见》)。一直以来，国内外针对爱国卫生运动的研究较为缺乏，已有的少量研究主要为对各地区不同历史时期爱国卫生运动举措的总结性阐述以及对爱国卫生运动内涵的述评[1-2]。目前尚未发现政策工具视角下爱国卫生运动相关政策的深入分析研究。近年来，政策工具理论在卫生政策领域得到了较多应用[3-5]。政策工具是在宏观上促进健康治理的有效途径，恰当选择政策工具并应用，可有效促进政策结果达到所设置的政策目标[2-3]。本研究基于政策工具理论，对《意见》这一指导新时期爱卫工作的重要政策文件及全国爱国卫生运动委员会办公室所发配套文件进行分析，剖析政策制度框架、特点及其构成，为后续优化完善和推动有效落实相关政策提供科学依据。

1 对象与方法

1.1 对象

本研究以《意见》为研究对象，于2021年10月访问中华人民共和国中央人民政府网站(https：//www.gov.cn/)和中华人民共和国国家卫生健康委员会网站(http：//www.nhc.gov.cn/)，下载所需的《国务院关于深入开展爱国卫生运动的意见》(国发〔2020〕15号)和《全国爱国卫生运动2021年工作要点》(全爱卫发〔2021〕5号)，并对全部政策文本内容进行逐条编码后，进行分类。

1.2 研究方法

本研究采用内容分析法。内容分析法是政策工具的常用量化分析方法，是对政策内容进行的客观和定量分析[6-7]，按照“政策编号—具体条款/章节”进行政策文本内容编码(见表1)，并进行分类、统计，其中一个条目对应多个工具时计为多个条目，最终分析出政策文本拟实现的目标及其有效性[6-7]。由2名研究人员独立完成政策文件信息摘录与评价，不一致之处由独立第三人再次评估，最终达成一致。

表1 我国深入开展爱国卫生运动相关政策内容分析单元编码(节选)

1.3 政策工具理论

基于Rothwell和Zegveld[3]所提出的政策工具理论，本研究构建深入开展爱国卫生运动的政策文本量化分析的理论研究框架，将基本政策工具(X维度)分为环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具三大类[3,6]。该理论的基本假设是，平衡使用三类政策工具，可保证政策的合理性与科学性[3]。其中，供给型政策工具是直接促进深入开展爱国卫生运动的政策，主要包括教育培训、资金投入、基础设施、信息科技与公共服务等，通过财力、人力、设施、技术、信息等方面有效支持起直接促进作用，是体现政府职能的重要政策导向[2]。环境型政策工具是指对深入开展爱国卫生运动建设起到间接促进作用的政策，主要包括目标规划、监测评估、法规管制、策略措施等，是通过目标规划、法规管制、监测评估等方式，对政策产生渗透作用的客观因素。需求型政策工具是指对深入开展爱国卫生运动起拉动作用的政策，主要包括服务外包、政府购买、国际交流、公私合作等内容，以减少各种外部阻挠性不利因素[3]。见图1。

图1 政策工具对深入开展爱国卫生运动的作用机制

1.4 政策分析框架

本研究按照政策规划、实施、监督和评价这一政策全周期管理，将政策工具的X维度(政策工具维度)与Y维度(政策全周期管理维度)相结合，构建深入开展爱国卫生运动政策的二维空间分析框架。见图2。

图2 深入开展爱国卫生运动政策分析的二维空间理论框架

1.5 统计分析

采用Excel 2019逐一编码和摘录纳入分析的深入开展爱国卫生运动政策文件的所有条目。通过SPSS 25.0软件对数据进行描述性统计分析。采用率或构成比描述不同政策工具的比例；并描述不同基本政策工具维度特征在政策全周期管理维度的频数分布。

2 结果

2.1 深入开展爱国卫生运动政策在基本政策工具维度(X维度)的分布情况

本研究编码共计101条，其中，环境型政策工具共52条，占比最高(占51.49%)，其次为供给型政策工具44条(占43.56%)，需求型政策工具有5条，占比最低(占4.95%)。

在供给型政策工具中，占比居于前两位的为基础设施(17条，占比16.83%)和资金投入(8条，占7.92%)；其次为公共服务和教育培训(均为7条，占6.93%)。在环境型政策工具中，占比最高的为策略措施(34条，占33.66%)；其次为法规管制(9条，占8.91%)、监测评估(6条，占5.94%)。在需求型政策工具中，公私合作有2条(占1.98)，服务外包、国际交流和政府购买各1条(占0.99%)。见表2。

表2 X维度基本政策工具频数分布表

2.2 深入开展爱国卫生运动政策在政策全周期管理维度(Y维度)的分布情况

在政策全周期管理维度上，政策实施条目最多(78条)，所占比例最高(占77.21%)；其它依次为政策规划(12条，占11.88%)、政策监督(7条，占6.93%)和政策评价(4条，占3.96%)。供给型、环境型与需求型三种政策工具在四个政策全周期管理维度上均有条目覆盖。三种政策工具在政策全周期管理维度上的具体分布见表3。

表3 基本政策工具类型(X 维度)与政策全周期管理(Y 维度)的交叉列联表

3 讨论

3.1 供给型与环境型政策工具使用充分

从X维度基本政策工具频数分布来看，在101条政策编码中，供给型与环境型政策工具占比最高，得到高度重视。这两方面的政策工具对爱国卫生运动政策分别起到推动及影响作用，能够较好地促进政策实施。这两部分工具应用集中在基础设施、策略措施方面，这表明我国目前的爱国卫生运动开展仍然集中于厕所革命、垃圾污水治理等基础设施的建设以及对地方如何开展此项工作的措施[8-10]。同时，对于培养文明卫生习惯、倡导自主自律健康生活、提倡绿色生活环保理念、关注群众心理健康知识科普、健康生活方式宣传等以民众为实施对象的相关措施也得到大力推广，这也有助于促进我国疾病预防控制工作的开展，助力健康中国建设[11-12]。然而，信息科技这种对目前信息化时代下爱国卫生运动工作开展起到十分重要作用的工具受到的关注仍然较少。在未来的政策制定过程中，应当更多地关注信息化手段对于爱国卫生运动的推动作用，加强信息化建设，构建大数据平台，充分发挥互联网的优势，提升工作实施的效率[13]。

3.2 需求型政策工具的应用仍需加强

虽然供给型和环境型政策工具占比较高，但需求型工具在政策中的体现仍然较少，且体现在政府购买和国际交流这两个方面阶段。需求型政策是拉动政策可持续发展的直接动力，对于爱国卫生运动的推动能够起到拉力作用，这一类型的政策工具缺失可能导致政策执行强度不足[4,6]，阻碍爱国卫生运动的发展。在需求型政策工具中，公私合作这一具体工具占比最高，服务外包、国际交流、政府购买频数分布相同。虽然爱国卫生运动中传染病防治、健康教育等服务属于公共物品，具有非竞争性和非排他性的特征，应当由政府为全体公民进行统一提供，在实际提供过程中政府通过财政拨款等方式对公共卫生服务进行购买是公共卫生服务筹资的重要来源之一[14]。然而在某些情况下，市场提供能够提升效率，解决一些政府提供可能会产生的问题。因此，公私合作作为一种爱国卫生运动服务提供方式，对服务的宣传、提供与推广产生了重要作用。

3.3 政策实施是爱国卫生运动中最核心的环节

从Y维度中政策规划、政策实施、政策监督、政策评价四个环节来看，政策实施的构成比最高，占据所有环节的约80%，是爱国卫生运动中最重要的环节，这也恰恰符合了爱国卫生运动的政策特点。本研究结果体现出国家政策对爱国卫生运动实施的明确指导性，通过发布规范等措施对全国各地尤其是基层爱国卫生运动开展提供具体的政策支持。然而本研究结果也提示，政策规划、政策监督和政策评价维度方面仍然有待丰富，尤其是政策监督和政策评价维度远低于政策实施维度。政策监督与评价有助于爱国卫生运动政策实施的事中管理及事后管理，有助于爱国卫生运动科学、合理、连续、全面的实施。缺乏有效监督和评估可能导致爱国卫生运动实施过程中形式化，流于表面[10]。因此，爱国卫生运动政策监督和评价相关工具的使用在未来政策落实过程中有待细化与丰富。

新中国成立以来，爱国卫生运动一直是我国防控传染病暴发的重要法宝之一，把群众路线运用于健康中国建设的成功实践与伟大创举，体现了共建共享共治的社会治理理念。在过去的半个世纪，爱国卫生运动作为卫生系统改革的两大重要行动之一，体现了社会治理政策的连续性及适应性[15]。当前大数据技术等新技术迅猛发展，促进了爱国卫生运动管理范式的变革，使数据驱动的爱国卫生运动全景式管理成为可能。部分省市已开展了厕所改革、病媒管理等爱国卫生运动实施的新范式探索，积累了一些经验[16-17]。深入开展爱国卫生运动已被纳入我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要内容。因此，在深入开展爱国卫生运动的新时期，如何创新爱国卫生运动政策实施全周期保障的新模式，借助新技术实现爱国卫生运动实施、监督、管理与评价模式的高质量发展，促进健康中国建设、促进社会现代化治理的实现，是未来研究的重点。

3.4 爱国卫生运动与其他工作的结合有待完善

群众性是爱国卫生运动的基础和核心[1,10]。在爱国卫生运动推进过程中并不能将其孤立地看待，应与其他工作紧密结合，以便提高工作效率。《全国爱国卫生运动2021年工作要点》中对政策实施这一环节进行了重点规划，将爱国卫生运动与中医药事业发展、体质监测、健身指导、基础设施建设、社会治理等多方面工作相结合，发挥全国爱卫办、国家中医药局、教育部、国家体育总局、中央宣传部等多部门的合力。除了各部门的协调合作，在实际工作过程中，教育并动员广大群众参与爱国卫生运动有助于促进我国爱国卫生事业的发展[18]。通过加强社会动员，将爱国卫生运动与基层治理工作相结合的方式能够在进行爱国卫生运动工作的同时提升公民的健康意识与健康观念，促进其健康行为的养成，从根本上有效保障人民健康。

综上所述，我国发布的《意见》中对深入开展爱国卫生运动提出了更加明确的实施措施和更高目标，在供给型、环境型和需求型工具上以及政策规划、政策实施、政策监督、政策评价四个环节中均做出了科学政策部署。未来应加强对需求型工具的应用，加强政策工具在政策监督和政策评价环节的实施力度，出台更为细化的措施，保障爱国卫生运动的深入开展，探索新时期爱国卫生运动深入开展的新范式。

利益冲突无