论新时代人民代表大会制度更加成熟定型

□ 汪在祥

“经国序民，正其制度。”制度稳则国家稳，制度强则国家强。中国特色社会主义制度更加成熟定型是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。邓小平同志1992年曾经指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中国特色社会主义制度建设，特别是人民代表大会制度建设，提出一系列新理念新思想新要求，形成了习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，人大制度建设和人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟更加定型，充分彰显了国家根本政治制度的显著优势、巨大功效和强大生命力。

一、人民代表大会制度更加成熟定型的基本内涵

我国人民代表大会制度经历了从探索到确立、从不完善到逐步完善的发展过程。人民代表大会制度的更加成熟定型是一个过程，不只是一种状态；是一个系统，而不只是某个侧面。其至少应包括三重内涵。

这是人民代表大会制度更加成熟定型的前提。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要推动中国特色社会主义制度更加成熟和更加定型，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓“更加”，意味着中国特色社会主义制度体系是一个渐进的逐步走向现代化的过程。人民代表大会制度作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，需要根据社会环境的发展变化，不断加强制度创新，补齐制度短板，完善制度设计。只有制度体系的不断健全完善，才能为人民代表大会制度的更加成熟定型奠定坚实的“硬件”基础。

这是人民代表大会制度更加成熟定型的基础。价值的认同增强，即人们认可制度的公平性、优越性、功效作用。中国共产党带领人民建立起工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权，建立了人民代表大会制度的政体，人民成为国家的主人。特别是党的十八大以来，随着中国特色社会主义制度体系不断完善，人民代表大会制度的优越性更加彰显，为党领导人民创造“两个奇迹”提供了重要制度保障，人们对人民代表大会制度的制度自信、价值认同、情感认同空前增强。

人大制度体系得到遵守和执行是人民代表大会制度更加成熟定型的一个重要标志。党的十八大以来，习近平总书记多次指出制度具有根本性、全局性、长期性、稳定性的特点和优点，突出强调要抓好制度建设，中国社会逐渐形成了认同中国特色社会主义制度价值、维护中国特色社会主义制度体系、遵守中国特色社会主义制度规范的良好氛围。坚持党的领导、保障人民当家作主、依法治国、坚持民主集中制、代表选举等制度在人大工作实践中均得到较好贯彻落实，显示出巨大功效，充分彰显了人民代表大会制度的强大生命力。

二、新时代人大制度建设和人大工作取得的历史性成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹“两个大局”，从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度战略全局出发，继续推进人民代表大会制度创新，推动人大工作取得历史性成就，人大制度体系更加系统、协调、全面、完善，稳健形成，主要包括十个方面。

人民代表大会制度是党支持保证人民当家作主的实现途径和制度载体。2012年以来，党中央先后出台有关人大工作的重要指导文件30余件，对人大立法、监督、选举、代表、自身建设、县乡人大等方面工作作出一系列具有开创性的重大举措，从顶层设计上对完善人民代表大会制度的相关制度作出安排部署。从2015年起党中央连续8年听取全国人大常委会党组工作汇报。2018年宪法修正案将新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法。2021年10月党中央首次召开人大工作会议，印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的意见》，反映了党的十八大以来人大制度建设和人大工作的理论成果、实践成果、制度成果，为全面加强党的领导、推进新时代人大制度与时俱进提供了科学指引，作出了五方面的制度安排：坚持党的全面领导这一最高政治原则；坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想统揽和指导人大工作；坚持党的领导，首先要坚持党中央集中统一领导；把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程；完善和落实党领导人大工作的制度机制。包括各级党委（党组）要把习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想作为理论学习和干部教育培训的重要内容，人大工作中的重大问题、重要情况都要及时向同级党委请示报告。地方各级党委要把人大工作纳入整体工作布局，及时研究解决人大工作和建设中的重大问题，等等。这些制度机制安排，有利于坚持党对人大工作的全面领导，保证党领导人民依法有效治理国家。

党的十九大报告和十九届四中全会明确提出，健全人大组织制度、工作制度和议事规则。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了修改的全国人大组织法和全国人大议事规则。全国人大组织法增设“总则”一章，增加规定全国人大及其常委会的性质和地位，明确坚持党的领导和人大工作的指导思想，明确人民当家作主原则，明确依法治国原则，明确全国人大及其常委会的组织原则，还增加了关于全国人大及其常委会对外交往的规定。完善专门委员会、常委会工作机构设置等规定，十三届全国人大将原来的法律委员会、内务司法委员会更名为宪法和法律委员会、监察和司法委员会，增设了社会建设委员会，目前共设立10个专门委员会。按照中央深化党和国家机构改革方案要求，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责；监察和司法委员会在原有工作职责基础上，增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。全国人大议事规则完善了会议召开制度、严明了会议纪律、适当精简了会议程序，提高了议事质效。2022年3月全国人大修改地方组织法，明确了坚持党的领导和地方人大、地方政府工作的指导思想和原则，完善了地方人大及其常委会的职权和议事制度，增加了加强代表工作、地方人大自身建设相关内容，明确了地方人大与地方监委关系相关制度，充实了铸牢中华民族共同体意识的内容。地方各级人大及其常委会也相应修改完善了人大组织制度、工作制度和议事规则。各级人大及其常委会已形成了一套科学严密、运转协调、务实高效的组织体系，为确保党通过人民代表大会制度实现对国家和社会的领导提供有效的组织保障。

2012年12月习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上强调：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面贯彻实施宪法作为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，我国宪法实施实践不断丰富，体制机制不断健全。在党中央领导下，全国人大通过宪法修正案，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。设立全国人大宪法和法律委员会，深入推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作。设立国家宪法日，实施宪法宣誓制度，依法颁授国家勋章和国家荣誉称号，完善国旗法、国徽法、国歌法等国家标志法律制度，实施宪法规定的特赦制度。依据宪法作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，制定香港国安法，维护宪法权威和香港特区的宪制秩序和法治秩序。稳妥推进合宪性审查及宪法解释工作，在审议完善国家机构设置、行政体制改革、司法体制改革、扩大对外开放等领域法律案时，对涉宪问题深入论证研究，并通过审议结果报告等方式予以说明，确保法律规范符合宪法规定、原则和精神，维护国家法制统一。这些体制机制的不断健全，有利于从根本上保障国家长治久安。

民主是一种崇高的人类理想，又是一种现实的政治制度，社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治等方面提出一系列新思想新论断新要求。2014年9月习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。2018年中央正式提出习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，明确这一重要思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。2021年10月在中央人大工作会议上，习近平总书记用“六个必须坚持”进一步深刻总结了十八大以来党中央推进人民代表大会制度理论和实践创新的最新成果，系统阐释了人民代表大会制度的新定位，丰富完善了我国根本政治制度的核心理念；深刻论述了我们党关于民主的立场、理念和基本观点，创造性提出评价一个国家政治制度是不是民主有效的“八个能否”“四个要看、四个更要看”标准；全面阐述全过程人民民主重大理念，提出我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，丰富了社会主义民主的深刻内涵；提出建设“四个机关”的重大论断，要求各级人大及其常委会成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关，鲜明指出了人大及其常委会的本质属性和职责使命。我国人民当家作主制度体系的不断完善，必将在不断追求实质性民主的过程中彰显其独特的优越性，为建构人类民主政治话语新秩序作出独特的贡献。

选举制度是人民代表大会制度的基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大选举工作和立法工作，习近平总书记多次提出重要论述，中央先后制定了有关文件，为新时代加强和改进人大代表选举工作、完善人大代表选举的工作机制和法律制度，提供了理论指导和方向指引。2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，要求加强党对县乡人大代表选举工作的领导，把好人大代表“入口关”，加强选举组织工作，加强人大代表资格审查工作，加强对选举全过程的监督。贯彻党中央决策部署，全国人大常委会于2015年第六次修改选举法，从法律上、制度上着力解决代表选举工作中存在的突出问题，推动人民代表大会制度与时俱进。2019年10月党的十九届四中全会决定提出，健全人大选举制度，适当增加基层人大代表数量。按照这一精神，全国人大常委会于2020年10月对选举法进行了第七次修改，针对各地基层行政区划撤乡并镇、改设街道致基层人大代表数量逐届减少的实际情况，适当增加了县乡两级人大代表名额。同时，明确规定选举工作“坚持中国共产党的领导，坚持充分发扬民主，坚持严格依法办事”，在法律上将党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合。深刻汲取湖南衡阳、辽宁贿选案的经验教训，并与监察法、公职人员政务处分法、公务员法的有关规定做好衔接，选举法对破坏选举行为的法律责任作了完善性的规定。贯彻新修改的选举法，目前新一轮县乡人大换届选举已基本完成，全国10亿多选民直接选举产生200多万名县乡两级人大代表。随着人大选举制度不断完善，我国广大选民和代表的民主权利得到切实保证并有效实现。

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的崇高事业。2015年3月全国人大修改立法法，优化了立法职权配置，完善了授权立法规定，进一步明确税收法定原则，规定设区的市可以制定地方性法规，规范了部门规章和地方政府规章制定权限。2019年11月党中央提出“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。各级人大发挥在立法中的主导作用，加强对立法项目统筹规划，科学编制立法规划和计划；做好法律草案牵头起草和组织协调工作，涉及综合性、基础性、全局性的法律，原则上由人大专门委员会、常委会工作委员会直接组织起草；政府有关部门起草的法律法规草案，人大有关专委会或常委会有关工作委员会要提前介入；发挥审议把关作用，充分听取各方意见，加强论证评估，广泛凝聚共识，防止利益偏向。健全法律草案向社会公布征求意见制度、法律通过前评估制度、立法后评估制度、基层立法联系点制度等，为提高立法质量提供了机制保证。党的十八大以来，提高立法质效、推进良法善治成为立法工作的主题，分量更重、节奏更快、要求更高成为新时代人大立法工作的常态，经济、政治、文化、社会、生态文明领域一批重大的立法项目相继出台。“八二宪法”完成第五次修改，开启依宪治国新征程；民法典重磅问世，为中国人民量身定制权利宝典；社会主义核心价值观入法，成为国家意志的体现；公共卫生领域立法全速推进，维护群众生命安全和身体健康成依法战疫最强音；香港国安法让“一国两制”行稳致远；史上最严环保法律密集出台或修改，护航美丽中国；反食品浪费法等“小切口”“小快灵”立法，让法律立得住、真管用，切实解决实际问题。随着立法制度体制不断健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善和发展。

人大及其常委会监督宪法法律实施和国家机关的工作，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排。2013年11月党的十八届三中全会提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。2017年中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。2019年11月党的十九届四中全会提出健全人大对“一府一委两院”监督制度。2021年8月中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》。全国人大常委会积极贯彻党中央部署，制定出台监察法，规定了各级监委应当接受本级人大及其常委会的监督，各级人大常委会听取审议本级监委的专项工作报告，组织执法检查等内容；制定出台关于加强国有资产管理情况监督的决定、贯彻《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的实施意见等；完善执法检查组织方式和工作机制，形成包括选题、组织、报告、审议、推动改进工作、督促整改落实等6个环节的完整工作体系，形成了对法律法规实施情况的全链条监督流程；改进完善专题询问工作，全国人大常委会制定出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，国务院领导同志及各部委负责同志、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长200多人次到全国人大常委会参加会议、听取意见、回答询问，进一步发挥了人大专题询问的独特作用；健全备案审查制度，将所有规范性文件纳入备案审查范围，全国人大常委会听取备案审查工作情况报告已成为制度化安排。人大监督制度和机制在实践中不断探索创新，彰显出了监督权应有的权威性和实效性，为实现人民当家作主提供了制度保障。

讨论决定重大事项是宪法法律赋予人大的一项重要职权，是人民当家作主和管理国家事务的重要体现。党的十八届三中全会提出“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年中办印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，2021年党中央印发《关于坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作的意见》提出推动讨论决定重大事项制度化常态化。这些既是推进政府科学决策、民主决策、依法决策的内在要求，也是各级人大及其常委会履职的新内容，对于坚持人民主体地位、推动人大制度创新具有重要意义。一是完善重大决策政府报告机制。各级政府把重大决策出台前向本级人大报告作为法定义务，主动及时提请人大讨论决定重大决策事项；细化政府重大决策事项范围，明确向人大报告事项的具体内容；制定重大决策报告工作规范及相关实施办法，明确报告重大事项的流程、时限要求等。二是完善政府重大决策人大讨论决定机制。完善人大常委会讨论决定重大事项制度，明确重大事项的权力边界，界定重大事项的范围，规范讨论决定重大事项的流程，及时讨论政府重大决策事项并作出决议决定。三是完善党委、人大、政府重大决策沟通机制。建立人大常委会与本级党委、政府之间的沟通工作制度，推动重大事项决定权的有效行使。在党的领导下，通过不断健全讨论决定重大事项制度机制，人民当家作主的权利更好地得到实现。

基层民主制度建设是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，是发展更广泛、更充分、更健全人民民主的迫切要求。2015年6月中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，明确以基层国家政权建设和基层群众自治为抓手，加强县级人大及其常委会、街道人大工作机构、乡镇人大主席团的组织建设。这是新形势下以习近平同志为核心的党中央加强社会主义民主政治建设的重大举措。按照党中央统一部署，全国人大常委会修改了全国人大组织法和全国人大议事规则，将“全过程民主”写入其中；修改了地方组织法、选举法和代表法，从法律制度上为社会主义基层民主政治建设提供了保障。各级人大及其常委会不断健全收集民意、汇集民智工作机制，设立代表联络站、基层立法联系点、预算审查联系点，有的地方在街道和社区设立居民议事厅，倾听人民群众的意见和呼声，畅通民意反映渠道，丰富民主的实践形式。通过系列制度化安排和举措，全过程人民民主在基层逐步落地生根、开花结果。

人大代表是国家权力机关的组成人员，是党委和政府联系人民群众的重要桥梁，发挥代表作用是人民当家作主的重要体现。党的十八大以来，各级人大常委会不断加强代表双联工作，形成一系列制度化安排。2019年6月，全国人大常委会出台加强和改进全国人大代表工作35条具体措施。2021年10月党中央印发《关于坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作的意见》，提出完善代表候选人推荐、考察、提名机制；推进议案建议内容高质量、办理高质量，建立代表提出议案建议前的沟通协调机制，建立办理建议答复承诺解决事项台账；完善常委会组成人员联系代表制度，建立健全代表列席常委会会议、召开列席代表座谈会、专工委对口联系代表等机制；深入推进代表之家、代表联络站等履职平台建设；加强代表培训工作系统化规范化专业化；健全代表向原选区选民或原选举单位报告履职情况制度，完善代表履职评价体系和激励机制，建立代表退出和增补机制；加强人大信息化建设，数字赋能代表履职等。这些制度机制是党的十八大以来各级人大实践创新的重要成果，也是新时代加强和改进人大代表工作的具体要求。

三、新时代人民代表大会制度优势更加彰显

人民代表大会制度在全国正式建立到现在已走过68年历程，展现出巨大优越性和强大生命力。特别是党的十八大以来，我国人民代表大会制度在回答时代之问中，日益彰显出根本政治制度的生机与活力。

世界各国都有各自不同的国情，各国的政治制度也必然各不相同。人民代表大会制度是我们党将马克思主义基本原理与中国具体国情相结合的产物，是经过中国人民抛头颅洒热血探索建立起来的，其在我国落地生根并开花结果有着深刻的理论及实践依据。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的参议会到解放战争后期和新中国成立初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是我们党为实现人民民主而进行的探索和实践。1949年召开新政协会议明确规定，人民代表大会制度是新中国的政权制度。1954年新中国宪法也确立了这一根本政治制度，同年9月召开全国人大一届一次会议，标志着人民代表大会制度在我国正式建立。此后我国人民代表大会制度在实践中不断探索、在发展中逐步完善，主要包括完善选举制度，把直接选举的范围扩大到县一级，实行普遍差额选举；扩大全国人大常委会职权范围；县级以上地方人大设立常委会，并赋予省级和设区的市地方人大及其常委会制定地方性法规的权力；健全完善人大组织体系，健全人大工作制度，等等。实践证明，人民代表大会制度在我国的确立和不断完善是人民的选择和历史的必然。

任何一种国家制度的好坏，从根本上取决于其在国家治理中是否是有效管用的、是否符合本国的国情，我国人民代表大会制度从建立到现在日益显示出强大的生命力。60多年来的实践表明，人民代表大会制度体现了我国的性质，符合我国国情。按照这一政治制度办事，既是实现党对国家事务领导的一大特色和优势，也是发展社会主义民主的必由之路。在我国，人民通过普遍的民主选举产生自己的代表，组成各级人大，各级人大都对人民负责、受人民监督，有力保证了各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有宪法法律规定的广泛的民主、权利和自由。我国人民代表大会制度广泛调动了人民群众建设社会主义现代化国家的积极性、主动性和创造性。特别是党的十八大以来，人民代表大会制度日益展现出高效的组织动员能力、强大的统筹协调能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化、创造世所罕见的“两个奇迹”提供了根本政治制度保障。

我国人民代表大会制度充分体现了一切权力属于人民的原则，具有最广泛的群众基础，它保证了国家权力始终掌握在全体人民手中，人民依法享有广泛充分真实的权利和自由，人权得到充分尊重和保障，这是维护人民根本利益，国家经受各种风险考验并战胜各种困难的可靠保证，也是社会主义民主区别于资产阶级民主的重要特征。人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则，既保证人民代表大会统一行使国家权力，又使各个国家机关分工合作、密切配合，协调一致开展工作，实现了民主、效率的统一。而在西方“三权分立”“两院制”体制下，国家重大决策权由不同机构分掌，易形成政治僵局。2020年以来在抗击新冠肺炎疫情的斗争中，“中国之治”与“西方之乱”形成鲜明对比。从中西对比中，我们深刻感受到我国人民代表大会制度的显著优越性从根本上源自其自身所蕴含的强大制度功能。

任何一个国家的制度成熟与定型不可能一劳永逸，总是随着实践发展而动态演进和完善发展的过程。我们要坚定人民代表大会制度自信，在新征程上推进人大制度和人大工作继续守正创新，不断向更高起点、更高层次、更高目标迈进，并始终保持自身的生机活力、政治优势、实践特色和时代精神，把人民代表大会制度优势更好地转化为国家治理效能。

[1][3][4][5][14][21][23][24][25]全国人大常委会办公厅负责人答记者问:《坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作》，载《解放军报》2021年12月27日第4版。

[2]吴海昆：《以史为鉴 坚定自信 阔步迈向新征程》，载《青海日报》2021年12月3日第6版。

[6][7]罗沙、王琦：《全国人大及其常委会组织制度将迎来这些完善》，载《甘肃日报》2020年8月9日第3版。

[8]百度百科：《全国人民代表大会专门委员会》，http://baike.baidu.com/view/9972073，最后访问日期为2022年9月7日。

[9][10]李林：《习近平法治思想的理论渊源》，光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2021-01/22/34562043.html，最后访问日期为2022年9月7日。

[11][13]杨振武：《贯彻习近平法治思想 推动宪法全面实施（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）》，载《人民日报》2020年12月4日第9版。

[12]百度百科：《全国人民代表大会宪法和法律委员会》，http://baike.baidu.com/view/3377627.html，最后访问日期为2022年9月7日。

[15]胡凤玲：《乡镇人大主席团闭会期间的法律定位和职责履行》，载《人大研究》2017年第10期。

[16]张一琪：《人类政治制度史上的伟大创造》，载《中国报业》2021年11月1日第4版。

[17]梁黎明:《加强和改进新时代人大工作深入推进人民代表大会制度浙江实践》，载《浙江人大》2021年第11期。

[18]陈慧娟：《人民当家作主是中国民主的本质和核心》，载《光明日报》2021年12月5日第7版。

[19]王博勋：《选举法修改:为有效实现基层民主提供法治保障》，载《中国人大》2021年第2期。

[20]汪洋：《在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下人大工作取得历史性成就》，载《中国人大》2021年第19期。

[22]百度百科：《中华人民共和国人民代表会议制度》，http://baike.baidu.com/view/1353114.html，最后访问日期为2022年9月7日。