地方人大代表专业小组的制度效能初探

□ 李鹏博

习近平总书记在2021年中央人大工作会议上强调指出，“各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。”人大闭会期间如何持续发挥好代表作用,是新时代加强地方人大制度建设的重要课题。作为一项机制层面的创新，“代表专业小组”是指地方人大在闭会期间依托常委会工作，将人大代表按照专业背景、任职经历、能力特长等划分成若干个专业小组，集中起来履行职责的一种组织形式。目前，湖南已在两个领域建立了省人大代表专业小组，株洲、湘潭、湘西自治州、常德等地也相继组建了市人大代表专业小组，作用发挥日益显著。代表专业小组以其生动实践丰富了代表履职的新时代内涵，彰显出多重制度效能。

对代表进行灵活分组、拓宽代表联系群众的渠道，是组建专业小组的最初动因，也是其优势所在。按照代表法的规定，人大代表在闭会期间以集体活动为主,以代表小组为基本形式。长期以来，按照选区及选举单位组建代表小组是常态。专业小组采取“专业+区域”的灵活编组方式，突破了以往只按区域划分代表小组的限制，有力地拓展和深化了代表履职平台。从拓展一面看，专业小组并没有替代原有的区域分组，而是在尊重代表意愿前提下，根据代表们的知识、经验、专业与居住地域，让代表以专业为纽带开展自愿组合。经过这样的组合，代表小组的活动范围和视野就不再局限于原选区或选举单位，在不增加新机构、编制、人员前提下，创造了代表履职的新平台。从深化一面看，专业小组的组建，使代表在做好本职工作和执行代表职务之间建立起内在联系，增强了代表活动的吸引力和凝聚力，显著提高了代表履职热情。如，社会领域省人大代表专业小组是湖南省人大常委会组建的首家省级代表专业小组，由23名具有较强社会领域专业知识、熟悉相关法律、实践经验丰富的代表组成。在组建之后的4个月时间里，小组成员累计参加执法检查、专题调研、履职培训各项活动共计28人次，展现了社会领域专家和代言人的良好风采。实践表明，专业小组的编组形式是对按选区组织代表小组活动的必要补充，有效实现了代表活动“广”和“专”的结合，为代表“优先执行代表职务”提供了基础性履职平台。

地方人大专委会是本级人大常设的专门机构，依法履行提交议案、审议议案和报告、协助开展监督等职责。“专业化”是专业小组的本质特征，这和专委会“人大专门机构”的职责定位有着相通之处。通过把专业的人才聚在一起、用专业精神研究专业问题、用专业思考提出专业建议，专业小组实际发挥了“专家智库”的作用，成为专委会联系相关领域专家代表的一项工作机制。在各地实践中，专业小组通常都依托各专委会而组建，活动的范围和内容也都与各专门委员会的职责职能相对应。专业小组立足自身专业优势提出的相关意见和报告,既为同级专委会拟定议案建议提供了第一手鲜活材料，也可为专委会审议、拟定相关议案和建议作出全面的分析论证，提供更具专业力度的支撑，切实提高了专委会审议质量和监督实效。如，湖南城建环资领域省人大代表专业小组成立后，先后就国土空间总体规划的编制、固体废物污染环境防治法的修改，提出意见建议26条。在中央生态环境保护督察反馈问题整改督办中，专业小组的建议为环资委依法履职行权提供了有价值的参考依据。实践表明，专业小组集中了本领域本行业的专业智慧力量，能够以专业的视角、专门的知识、专题的审议来监督“一府一委两院”工作，有益补充了专委会的工作力量，切实提升了专委会专业化履职水平。

始终保持与代表的密切联系是人大工作生机和活力的重要来源。专业小组具有“上联人大机关，下联选民群众”的特点。在实践中，专业小组通过列席常委会会议，广泛参与立法调研、起草、论证、评估等立法工作，参加执法检查、专题调研、专题视察等监督工作，在代表活动和常委会工作之间搭建起直接桥梁，拓展了代表参与人大工作的广度和深度，深化了代表对人大常委会立法、监督、审议等工作的参与，积极保障了人大代表的主体地位。专业小组的组建使得各小组内部代表的同一性增多、履职需求趋同，有利于常委会各工作机构提供更加优质高效的保障服务。在各小组之间，履职活动的实际成效具备了更强的可比性，对代表进行考核评优等也更具操作性，有助于完善代表履职工作机制。如，2018年株洲率先在市级人大层面探索组建专业小组，同步优化对代表专业小组的考核办法，结合代表学习培训、交流座谈等代表工作，探索建立专项考评机制，根据专业小组活动开展情况和成果对代表进行考核，并在代表大会上表彰，有效激发了代表履职热情和创先争优意识。实践表明，专业小组作为常委会和代表之间的一条有效联系纽带，既提高了代表参与本级人大常委会工作的广度和深度，让常委会工作扎根于代表活动之中，也有利于推动代表履职管理，从组织上保障代表执行职务、充分发挥代表作用。

从新时代人大工作面临的新形势来看，专业小组的组建顺应了人大事务专门化、专业化、精细化的趋势，具有重要的机制创新意义，可以带动提升地方人大及其常委会整体履职实效。其作用方式表现为两个方面：一是便于发挥人大代表的专业优势，强化人大及其常委会的代表机关功能。代表只有真正深入群众，专业优势才能转化为履职实效。专业小组把专业力量聚集起来，开辟了代表联系群众的新渠道，有利于代表更加全面准确地集中民意、更加真实地表达民意、有针对性地提出意见建议，让代表来自人民、扎根人民的特点优势得到更好发挥，让地方人大及常委会工作更接地气、更惠民生、更得民心，更好代表人民意志行使职权。二是集中开展经常性活动，丰富了闭会期间常委会、专委会议事层次。通过在闭会期间集中代表开展经常性的活动，专业小组机制保证了会议期间人大及其常委会的议事效果，为代表参加两会审议“一府一委两院”的工作报告和提出高质量的议案、建议作准备。进一步而言，专业小组机制弥补了会期制度对人大工作造成的局限,拓展了闭会期间常委会、专委会的履职空间，推动常委会职能作用发挥更加充分、决议决定更加科学务实，是一项带动提升审议质量、增强监督实效的有效运行机制。

做好闭会期间代表工作是一项复杂的系统工程。作为新形势下加强和改进人大代表工作的一项创新举措，目前各地人大及其常委会对专业小组的探索还只是初步的，需要在实践中进一步完善。从理论上揭示专业小组的制度效能，有利于在实践探索中正确认识其角色定位、职责功能和活动方式，进而更好地推进地方人大制度体系建设。