浅析加强人大代表工作能力建设

□ 李伯钧

习近平总书记2021年10月在中央人大工作会议上的重要讲话中指出，各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。全国人大和许多地方人大的常委会在2022年的代表工作计划中，贯彻了会议这一精神。

我们需要先厘清什么是代表工作及其能力，再谈及如何加强能力建设，推动新时代人大代表工作提质增效。

一、什么是人大代表工作

现实中人们对人大代表工作有不同理解，应当说其与人大代表履职既有密切联系又不等同。广义的人大代表工作一般包括三层含义：第一层，核心的，人大代表作为人大主体的履职行为，主要是代表依法在本级人大会议期间进行的工作和闭会期间参加或者开展的活动，即“人大的工作”。第二层，人大及其常委会为保证代表依法履职、发挥作用进行的组织工作，包括有关计划和安排、采取的措施和开展的活动、提供的条件和服务保障。第三层，人大代表工作也是全党全社会的共同工作。我们通常讲的人大代表工作，主要是指人大及其常委会围绕联系代表和联系群众，对作为人大主体的人大代表依法履职、发挥作用给予支持、规范和进行组织，提供条件和服务保障，同时代表积极参与推动、全党全社会大力支持的工作。本文就是从这层意义上使用“人大代表工作”这一概念。如果把人大代表履职称为“人大代表的工作”，那么人大代表工作就是组织做好“人大代表的工作”。人大代表工作总的要求是：在党的领导和全社会共同努力下，特别是在人大及其常委会的精心组织下，尊重人大代表主体地位和权利，保证代表依法履职、发挥作用，忠诚为党分忧、忠实为民代言，更好地参与履行宪法法律赋予人大作为国家权力机关的职责。

人大代表工作可以概括为如下三大类，即代表选举、代表执行代表职务和代表履职服务保障与监督，大致有15个具体方面。

（一）代表选举工作

依法依规组织，把好代表“入口关”，确保选举方向正确、风清气正和选举结果群众满意。

（二）代表资格审查工作

依法对代表的选举是否符合法律规定进行审查，并对暂时停止代表执行代表职务、代表资格终止的情形提出报告。

（三）代表审议工作

强调以负责的态度审议有关议案和报告，言之有物、有理、有据、可行。

（四）代表议案和建议工作

强调提出和办理“两个高质量”（即内容高质量、办理高质量），既要重结果，也要重过程。

（五）代表选举国家机关组成人员或者领导人员工作

强调按照法律规定的要求和人大会议上的选举办法进行。

（六）代表联名提出质询、罢免、特定问题调查委员会案等工作

强调按照法律规定的要求特别是有关程序进行。

（七）代表有组织的集体活动

包括代表集中视察、专题调研、考察、代表主题活动等，注重增强实效。

（八）代表小组活动

代表小组活动是代表在闭会期间活动的基本形式，关键是要活起来、动起来、实起来。

（九）常委会联系代表工作

包括扩大代表对常委会活动的参与、直接联系代表等，注意与其他国家机关联系代表的衔接，做到真联系，取得真效果。

（十）代表联系群众工作

不断丰富相关的内容和方式，畅通社情民意的反映和表达渠道。

（十一）代表服务保障工作

协助代表获得履职保障，健全代表联络机制，强化工作平台、网络平台建设。

（十二）代表履职管理监督工作

以问题为导向，注意建立健全相关工作机制。

（十三）代表培训工作

搞好代表任前、履职和专题培训，不断增强系统性、科学性。

（十四）代表理论研究和宣传工作

推进代表工作理论创新，加强与各方面配合搞好宣传。

（十五）代表信息化工作

做好以电子化、标准化为手段的代表履职平台的升级换代，推进代表活动载体多样化、便捷化。

二、需要提升的人大代表工作能力

能力（Ability）具体到人和社会组织，是完成一项目标或者任务所体现出来的素质，与实践相关联，直接影响活动的质量和水平，表现在时间和方式上又存在差异。一般来说，需要提升的人大代表工作能力有这样三个大的方面。

（一）统筹谋划能力

从2020年开始，全国人大常委会在以往每年的“一个要点两个计划”即年度工作要点和立法、监督计划的基础上，增加了代表工作计划，成了“一个要点三个计划”。2021年3月新修正的全国人大组织法第二十五条规定，常委会委员长会议通过常委会年度工作要点、立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划、专项工作规划和工作规范性文件等。地方人大的代表工作现在也开始由人大常委会来计划，与年度工作要点和立法、监督计划等通盘考虑。人大常委会党组、委员长会议或者主任会议专题研究，推动代表工作融入党和国家工作大局、纳入人大常委会整体工作，使代表工作与其他方面的工作相辅相成、相得益彰。代表工作计划的制定，注意提高政治、大局、理论和时代的站位，遵循和把握代表工作规律，支持和保障代表更好依法履职，建立健全代表工作机制，形成人大及其常委会依法行使职权和代表工作有机结合的生动格局。不断增强统筹谋划的前瞻性、履职尽责的自觉性和守正创新的主动性，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，把代表法规定落到代表工作实处。2021年11月的《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，进一步明确充分发挥代表作用并提出五个方面的要求，都要体现在代表工作计划中。

（二）组织实施能力

十三届全国人大常委会于2019年年中出台了关于加强和改进全国人大代表工作的11个方面35条内容的具体措施，地方人大常委会也结合当地实际陆续出台有关意见、办法或者方案，使代表工作生动体现社会实践发展和顺应人民群众对美好生活向往。代表工作计划和有关措施必须通过周密、得力又有效的组织实施来实现。一是认真安排好与人大会议有关的代表工作。会前建立有关国家机关及其部门向代表通报工作情况机制，会中做好代表会议期间各项工作的服务保障，会中和会后对代表在人大各种会议上的发言、提出的议案建议等认真研究反馈。二是精心组织好代表在闭会期间的活动。组织好相关代表集体活动，丰富代表小组活动形式，支持和推动代表通过多种方式更加密切联系群众。三是持续扩大和深化代表对人大常委会各项工作和活动的参与。完善代表参与人大常委会立法、监督工作机制，推动代表议案建议工作“两个高质量”，委员长会议或者主任会议听取代表工作重要情况汇报，积极回应代表和人民群众关切等。

（三）服务保障能力

人大常委会为代表履职提供条件，建立健全有关机制和平台，其办事机构和工作机构提供精准化、精细化服务保障，努力做到“一十百千万”（即一丝不苟、十全十美、白璧无瑕、千方百计、万无一失）。同时，要与党委、其他国家机关搞好这方面工作的配合。按照2021年11月中央文件的要求，进一步强化人大代表履职服务保障和管理监督等。

三、加强人大代表工作能力建设的着力点

进入新时代新的发展阶段，人大代表工作能力必须提升，其建设必须加强，这是坚持和完善人民代表大会制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

（一）坚定政治定力

人大工作政治性强，坚持三者有机统一特别是党的领导，不能把三者割裂开来。人大代表工作要以习近平新时代新思想特别是其中的习近平总书记关于人大代表工作的重要论述为指导，努力做到“顶天立地”（即上连天线下接地气）、“三个对标对表”（即同党的基本理论路线方略、党关于人大工作的要求、贯彻落实党中央大政方针或者地方党委的决策部署对标对表）和“五同”（即与党委同向、人大重点工作同拍、“一府一委两院”同力、老百姓同心、新时代同步）。坚持党的领导与发挥人大代表作用是一致的。旗帜鲜明讲政治，坚持党性和人民性的统一，是做好人大代表工作的根本。

（二）增强法律功力

人大工作法律性强，民主法治建设是人大的根本任务。公权的行使遵循“法无授权即禁止”的原则。人大代表工作要努力做到“法人法语法行”（即做法律人、尽可能讲法律语言、自觉践行法律规定）和“四个遵从”（即有法从法、无法从解释、无解释从政策、无政策从惯例）。代表工作要从实际情况出发进行探索和创新，求变思变善变，但不能违背法律的原则和精神。

（三）把握政策动力

人大工作政策性强，党和国家的政策与人大的法律法规制度办法有密切的关系，后者往往就是前者的法治化。人大代表工作要努力做到四个贴近：一是贴近党中央或者当地党委重大决策部署，不能游离于中心大局工作之外；二是贴近人大及其常委会重点工作议题，这样才能产生“同频共振”；三是贴近人民群众重要民生关切，通过联系代表来反映人民群众真实的意愿和要求；四是贴近代表重责需求愿望，按照代表依法履职的真实期盼提供高质量的服务保障。

（四）强化调研能力

人大工作实践性强，没有调查研究就没有发言权。人大代表工作要学习毛主席“湖南农民运动考察报告”的方法，练好调查研究这项基本功，加强对有关情况的调查研究，不断总结、继承、完善、提高。调查研究要有计划、措施，并注意成果的转化。

（五）拓展沟通能力

人大工作覆盖性强，必须注意及时沟通联系。人大代表工作的开展，要与党政各方面、人民群众、人大代表、上下级人大等加强沟通，通过文来文往、人来人往，现在还有线上线下相结合，以利于工作中的相互理解、协调和配合。

（六）历练表达能力

人大工作严谨性强，要会说会写会表达，不能“茶壶煮饺子有货倒不出来”。现在社会上一些机关、组织和个人对人大代表工作缺乏认识，原因之一就是宣传不够。要加大表达力度，努力讲好中国人大代表的故事，通过各种方式展现新时代人大代表的良好风采和代表工作的丰富多彩，让人们更实际地感受到人大代表的地位和作用。

四、加强人大代表工作能力建设要坚持的原则和要求

（一）按照人大“四个机关”定位和要求，在坚持三者有机统一中加强自身建设

中央人大工作会议上习近平总书记提出了人大“四个机关”的定位和要求。栗战书委员长在一些场合强调在坚持三者有机统一中加强人大自身建设，加强人大代表工作能力建设也要遵循这一总的原则和要求，落脚点是支持和保障代表更好依法履职、发挥作用。

加强思想政治建设方面，代表工作要提高政治站位，始终在党的全面领导下进行，确保政治方向正确、围绕中心大局卓有成效地开展。加强业务素质建设方面，适应代表工作政治、政策、程序、规范、专业性强的需要，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履职所需的法律知识和其他专业知识，人大干部也必须在这些方面提高素质和能力。加强机制制度建设方面，建立健全代表联络机制，制定和完善人大常委会密切联系代表、代表密切联系群众（简称“双联”）的措施，把实践证明行之有效的做法和经验上升为法律政策。加强平台阵地建设方面，通过建立健全代表联络机构，通过人大常委会搭建的代表工作平台即各种形式的代表活动“站家室点”和网络平台即人大门户网站网页、公众号以及代表履职服务平台、电子邮箱、微信微博等，为“双联”搭平台、建渠道、创载体。在加强纪律作风建设方面，深入贯彻落实中央八项规定要求，严肃会风会纪，大兴调查研究之风，强化责任担当，提高队伍建设和管理水平，树立良好的精神状态和形象。

（二）坚持正确导向推动人大代表工作提质增效

坚持党的领导，坚定正确的政治方向。各级党委加强和改善党对人大代表工作的领导，人大常委会党组就代表工作中遇到的重大问题及时向同级党委请示报告，党员人大代表和人大机关干部要以自己的行动贯彻落实有关党的路线方针政策和党委的决策部署。

坚持人民主体，支持、规范和服务、保障代表履职。党和国家机关都要采取多种方式密切联系人大代表和人民群众。支持、规范和服务、保障代表更好依法履职、充分发挥作用，是人大代表工作的核心，是做好人大及其常委会工作的关键，也是对党和其他国家机关工作的重要要求。

坚持依法办事，推进制度化、法律化建设。依法治国体现在人大代表工作中，就是要注重制度化、法律化建设，因为制度和法律是根本性的。人大代表履职和相关工作必须依据宪法及相关法特别是代表法进行。

坚持民呼我应，充分发挥代表作用。各级国家机关和人大代表密切联系人民群众，积极回应社会关切。人大代表工作的落脚点，就是发挥好人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力的作用，特别是在党和国家机关与人民群众之间的桥梁纽带作用。

坚持与时俱进，注重增强实效。人大代表工作要有计划、有组织，不能于法无据、于理不通、于情不合，要合法合情合理，在内容安排上与法周延、与事方便，在具体方式方法上灵活多样、求真务实，在发挥代表作用上善始善终、善作善成，用富有成效的代表工作践行全过程人民民主，推动经济与社会高质量发展。

乡镇人大代表的数量占五级人大代表总数的70%左右，乡镇人大主席团在其工作能力建设上可以大有作为。