美国海外反腐新趋向及其霸权逻辑

唐 睿

2021年12月9日—10日，美国总统拜登有选择性地纠集一些国家领导人召开了首次“民主峰会”。在会上，拜登提出了民主复兴倡议，包含一系列政策提议和外国援助计划，其主要内容除了支持民主和保护人权外，还强调要反腐败。同时，美国国务卿布林肯在会上宣布将在美国国务院设立“全球反腐败问题协调员”，其职能是在美国外交和对外援助的所有方面整合和提升反腐败能力，并领导实施白宫宣布的美国第一个反腐败战略。美国自1977年通过《海外反腐败法》后，一直以打击腐败为名进行“长臂管辖”，在全球推行霸权主义，并以世界反腐败领导者自居。拜登在“民主峰会”上的种种表现更是表明拜登政府将比往届政府更为重视海外反腐，这不仅体现在拜登将海外反腐作为重要国家战略，同时还会从机构设置、技术、法规和情报等多方面系统地推进海外反腐，并且还将联合所谓“民主阵营”运用海外反腐来打击竞争对手。

反腐败已成为美国国家安全的核心利益

海外反腐可以促进美国的经济利益并维护其全球霸权，而特朗普政府的多项举措，比如废除卡丁－卢格条款（Cardin-Lugar provision，该条款是“多德－弗兰克法案”的一部分，要求在美股上市的石油、天然气和采矿公司公开其对外国政府支付金钱的细节）、退出采掘业透明度倡议（EITI）、削减对联合国民主基金的资助等，削弱了美国长期以来在海外反腐上的努力并损害了美国作为“全球反腐败领导者”的地位和声誉。为改变这一不利局面，拜登在竞选总统时就宣称要转变特朗普的孤立主义政策，并提出新的外交政策计划，以图重新在一些所谓“民主国家”中发挥领导作用。2020年拜登在发表于《外交政策》的《为什么美国必须再次领导》一文中强调，“民主不仅是美国社会的基础，同时也是我们力量的源泉，为了恢复领导权，美国要向其伙伴或对手表明它是可靠的力量，表明它已经准备好再次领导”。拜登认为，“腐败是潜伏的流行病，它会助长压迫，侵蚀人们的尊严，并且会帮助权威主义分化和削弱民主”。在上台后，他推出了包括恢复美国的承诺、提高透明度、反腐败和提高人权等多项政策。他把反腐败和扩展美国霸权联系在一起，一方面，他主观地将特朗普政府在海外反腐上的“乏善可陈”视为造成美国霸权衰落的重要原因；另一方面，他把海外反腐作为获取世界领导权与推进西式民主的重要工具。

为进一步突出海外反腐的重要性，拜登在2021年6月3日发布了一项国家安全备忘录，将反腐败确定为美国国家安全的核心利益。在备忘录中，拜登阐述了腐败的危害：腐败会腐蚀公众信任，阻碍有效治理，扭曲市场和损害公平，削弱发展努力，助长国家的脆弱性，并为权威主义提供破坏全球民主的手段。腐败威胁到了美国国家安全、经济公平、全球反贫困和发展努力，以及民主本身。通过有效预防和打击腐败可以展示透明和责任治理的优势，保障美国和其他所谓“民主国家”的关键优势，因而，美国政府将带头促进善政，预防和打击国内外腐败，使腐败分子无处遁逃。在此，除了将海外反腐与保护民主以及美国领导权联系起来外，拜登还把反腐与治理质量以及美国安全相联系，腐败不仅是区分善政与恶政的重要尺度，甚至还是影响美国国家安全的核心因素。

以海外反腐为抓手推进其“美国再次领导世界”的外交策略

2021年12月6日，拜登政府紧锣密鼓地出台了《美国反腐败战略》，以海外反腐为抓手推进其“美国再次领导世界”的外交策略。该战略中包含了五项重要的反腐举措：第一，反腐败的现代化、协调和资源配置，这项措施侧重于美国政府协调和利用政府及执法部门的资源以应对腐败对国家安全的威胁，包括优先收集和分析腐败分子及其网络的情报，将反腐败工作提升为联邦政府关键部门和机构的跨领域优先事项，通过国务院、财政部和商务部以及美国国际开发署（USAID）等机构的相互协调，增加执法资源和加强情报部门和执法部门之间的信息共享。第二，遏制非法金融。打击利用美国和国际金融系统的漏洞来隐瞒财产或从事其他非法活动。美国将进一步修补监管体系中的漏洞，促进盟国和合作伙伴采取类似措施。包括与国会一起制定法规，重点关注金融系统“看门人”的作用，例如律师、会计师、信托和公司服务提供商等，并通过外交、执法合作和能力建设与伙伴国家合作，加强反洗钱制度建设。第三，追究腐败者的责任。美国将通过多种方式来加强问责，包括将索贿、受贿的外国官员直接定为刑事犯罪，世界范围内支持揭露腐败的媒体和记者，让伙伴国参与侦查外国贿赂行为，建立“盗贼统治”下资产追回奖励计划，与私营部门合作，鼓励美国企业和国际公司采用执行美国的反腐败合规计划。第四，维护和加强多边反腐败架构。美国旨在推动各国在反腐败方面达成多边倡议、承诺和标准，比如与G7和G20合作，实施强有力反腐败措施，建设安全机构以便更有效地打击腐败。第五，改善外交和利用对外援助来实现反腐败目标。这些举措可以增强伙伴国打击腐败的能力和意愿，并更好地了解当地的政治、经济和社会动态。其具体措施包括将反腐败作为外交工作的重点，扩大以反腐败为重点的美国援助，增加灵活性以应对全球范围内的意外情况以及加强公共部门的反腐败能力。

这个战略的发布可谓是美国海外反腐的一个重要转折点。拜登政府不仅重新找回海外反腐这一“长臂管辖”利器，还全面系统地加以推进。按照该战略，在美国国内层面，过往主要由司法部与证券交易委员会来进行调查起诉并追责的局面将发生改变，美国国内相关部门将围绕海外反腐形成相互协调配合的系统。美国国会为反腐败提供法律和资源支持，美国国家安全委员会、经济委员会和政策委员会等机构每年向总统报告反腐败战略目标的进展情况。美国商务部成立反腐败工作组，美国财务部建立“盗贼统治”下资产追回奖励计划，美国司法部增加反腐败的执法资源，加强情报系统和执法部门间的信息共享，美国国际开发署成立反腐特别工作组，通过全球问责计划等项目加强对重点国家的监控，美国情报机构则将提高反腐败情报的优先级，收集和分析腐败行为者及其网络的信息。除此之外，美国政府还设有腐败风险评估方案、政治意愿评估、培训和设备支持、国防部培训、加强过程规划和安全合作改革等支持机制，以期在美国国内打造一个资源齐备、信息畅通、情报共享、分工合作的反腐败系统，以此构成“重新领导世界”的国内基础。

在国际层面，美国政府力图构建一个由其领导的全球反腐败体系。一是提供反腐败的资源支持，制定一系列的援助计划和针对重点国家的反腐败行动计划；二是扩大与伙伴国的反腐合作，发起美国牵头制裁“盗贼统治”和贿赂行为的“反对避风港协议”，通过外交和对外援助，加强伙伴国的立法、执法、侦察能力建设并加强对跨国行动的支持；三是利用国际组织加强反腐，维护和加强经合组织、美洲国家组织和联合国等国际组织的国际反腐败架构，推动G20和G7落实反腐败措施等；四是加强与私营部门合作，鼓励美国和国际公司采用和执行反腐败合规项目；五是保护社会组织和媒体，以鼓励其采取更有效的行动监督、揭发腐败行为。

利用“民主峰会”延伸海外反腐的国际网络以扩展其“长臂管辖”的范围

拜登试图在国内和国际层面建构反腐败的系统架构，就不仅需要协调国内机构和资源，还要求整合国家间关系，扩展国际合作以寻求更广泛的共同行动。《美国反腐败战略》恰在“民主峰会”前发布，而这次峰会也恰逢国际反腐败日（12月9日），加之美国在“民主峰会”上对反腐败的重视以及推出的多项举措正表明了“民主峰会”和海外反腐的紧密联系。拜登召集“民主峰会”旨在加强“志同道合”的所谓民主国家在反腐败上的合作，正如美国财政部部长耶伦和美国国际开发署署长（前联合国大使）鲍尔在《华盛顿邮报》联合社论中所言，“腐败导致民主衰落，腐败从内部腐蚀自由社会”。拜登用“腐败是民主的威胁”的宣称和“保卫民主”的口号使“民主峰会”成为美国扩张海外反腐的工具。

首先，通过“民主峰会”，美国聚集支持力量并统合阵营。从邀请名单来看，所列国家并非按照民主指数得分高低来选择，虽然大多数西式民主国家都列入了名单，但也有部分不符合西方所谓民主标准的国家入选。该名单一方面是邀请了美国的传统伙伴国家，这些国家绝大多数是西式民主国家，另一方面则是按照美国的战略利益，比如菲律宾和乌克兰等国都有严重的腐败问题，但他们是美国重要的合作伙伴。匈牙利和土耳其等西式民主国家被排除在外则是拜登不希望其领导人连任。非洲的安哥拉、刚果民主共和国和赞比亚等非西式民主国家入选名单的原因则是这些国家响应美国并释放了积极的改革意愿。因此，所谓“民主峰会”只是美国纠集伙伴和扩展势力的工具。

其次，拜登希望用“民主峰会”来激发国际范围内响应其战略的共同行动。拜登政府用精心编织的话语将这些国家所遇到的诸种问题都归结于权威主义和腐败上，正是由于权威主义通过腐败逐步侵蚀所谓民主国家，才造成了当前的危机。在“民主峰会”上，美国通过渲染危机与主观归因，将所谓民主国家和所谓权威主义国家对立起来，同时提出反腐败战略，塑造其共同的对手，通过夸大威胁使参会国家对美国的战略形成共识，使其在美国的领导下形成统一的共同行动。

最后，通过“民主峰会”可以进一步扩展美国的“长臂管辖”。一是法律层面的扩张。随着《海外反腐败法》的大力施行和美国的呼吁，多个反对腐败行为的公约被签订，英国、法国、德国、西班牙、日本等国都相继出台惩治海外腐败行为的法律。例如：英国首相承诺英国将使用新系统来制裁腐败并采用更有力的措施在世界范围内打击非法融资，新西兰总理承诺投入资金来支持太平洋国家的反腐败工作，等等。这表明：由美国主导的海外反腐法规将被越来越多的国家接受和采用，并且其伙伴国还将在反腐执法上形成跨国执法联盟，美国通过新增的“协调员”来整合伙伴国的行动，使其能以反腐为由实施更广泛的制裁。二是信息领域的扩张。打击海外腐败需要有完备良好的情报收集网络，美国在反腐败战略中提出了动用情报部门收集信息、构建监控网络和情报共享等措施。“民主峰会”为其情报网络的扩展提供了重要的平台，美国的信息网络将由伙伴国家的情报共享逐步向全世界渗透。三是经济、政治和社会领域的扩张。在伙伴国协调行动下，美国借由反腐的长臂触角将进一步延伸。在经贸领域，美国可以用反腐败和合规审查打击竞争对手并使国际企业被迫接受美国的法律制度；在社会领域，美国支持揭露腐败的媒体、记者以及公民社会，并奖励和保护举报者，借助这些民间力量，美国可以更深入地介入与影响一国的社会和文化；在政治领域，拜登在“民主峰会”上把反腐上升到复兴民主和对抗权威主义侵蚀的高度，并用反腐败塑造意识形态对立和划分阵营，表明其实质目的在于继续维护和扩大美国的全球霸权。