新制度主义理论视角下对农村互助型PPP养老制度的探索——中德比较及启示*

郑 军，徐天宇

(安徽财经大学 金融学院，安徽 蚌埠 233030)

截至2020年末，我国65周岁以上的老年人达到1.8亿，约占总人口的13%，较2019年增长0.45%。(1)数据来源：国家统计局门户网站(https://data.stats.gov.cn/)。在我国人口老龄化的趋势下，农村的养老问题已然成为急需解决的问题。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》详细规划了未来农村养老设施的建设，推进农村互助型养老制度的发展。[1]德国最具代表性的互助型养老社区就是“多代屋”。德国的“多代屋”始于民间探索，以“多代屋”为核心形成的互助养老制度很好地缓解了德国养老问题。2006至2020年，德国联邦政府已经在全国范围内建立了500多个“多代屋”，其工作人员约有1.6万名，其中志愿者大概占2/3(2)数据来源：德国联邦政府网站(www.bundesregierung.de)。。因此，需要分析中德两国互助型PPP养老制度环境的差异，探索德国互助型PPP养老制度对中国的借鉴意义，以缓解中国的农村养老问题。

一、互助型PPP养老制度环境的理论分析

由于人口年龄化问题日渐突出，近几年中国政府对农村互助型养老服务的政策不断调整，以期找到适合的养老制度来满足农村养老需求。从新制度主义理论来看，互助型养老社区是一种特殊的组织架构，它主要倡导农村或社区中的老人们互相帮助，年轻帮助年老，健康帮助失能，在互帮互助中提升养老生活质量。近几年PPP模式的兴起使中国政府意识到，只有将社会资本引进养老领域，打造互助型PPP养老制度，才能满足农村人民对养老服务的需求。德国通过“多代屋”模式，利用优惠政策吸引社会资本参与，形成互助型PPP养老制度，并且通过政府与社会资本的全方位合作加强对“多代屋”建设的力度。[2]对中国而言，应用PPP模式建设互助型养老制度能够很好地满足现阶段中国农村养老的需求。

新制度主义理论的代表者之一斯科特从制度三维度的角度，将制度环境分为强制性制度环境、规范性制度环境和认知性制度环境。其中强制性制度环境主要由政府的行为活动决定，包括政策环境和法律环境；规范性制度环境由社会资本和一些非官方团体组织在市场上的行为活动、行业规则等构成；认知性制度环境则受人们思想意识形态和自主行为活动的影响。[3]PPP模式(Public-Private Partnership)则是一种世界范围内主流的公私合作模式。互助型PPP养老制度的特点是：政府主要着力于PPP项目建设的中后期，社会资本主要参与PPP项目的设计建设方案、建造项目、运营等，但二者基本上都是全程参与，因此双方合作关系更紧密，相关信息的交流也更通畅。[4]有学者站在新制度主义理论的角度，从技术环境、激励机制和约束机制三个方面研究了政府向社会组织购买公共服务的潜在问题[5]；也有学者运用新制度主义理论，探究政府质量奖如何影响并且调节企业绩效与质量管理实践[6]。

目前，国内已有许多学者对制度环境进行探究。一些学者认为中国现阶段有必要借鉴国外一些相对完善的法律法规制度和建设经验，以完善当前中国PPP模式的法律法规制度体系[7][8]；还有一些学者从新制度主义理论视角，对高校组织制度的热点问题进行研究，分析建设一流高校的关键制度因素[9][10]；也有学者根据新制度主义理论，全方位地考察中国经济高质量发展带来的压力对中国企业的环保计划以及企业高层环保意识的影响与作用[11]。已有大量的文献研究为本文奠定了丰厚的理论和实践基础。

本文以新制度主义理论的视角借鉴德国互助型PPP养老制度，从强制性、规范性、认知性三个方面进行中德对比，探讨建设农村互助型PPP养老制度，以期更好地满足中国日益增长的农村养老需求。在互助型PPP养老制度中，政府主要通过对政策和法律环境进行调整、负责基础设施建设及公共服务和质量监管，从原服务提供者转型为公共服务监督者[12]；而社会资本则通过与政府合作的方式，承担建设、运营基础设施等大部分工作；老人的互助养老意识和数字化生活则是激活互助型PPP养老制度的核心。因此，本文从政策和法律环境、公私合作的融资渠道、运营模式以及风险共担方式、老人的互助养老意识和数字化生活等方面进行阐述，对比分析中国和德国农村互助型PPP养老制度的建设。

二、农村互助型PPP养老强制性制度环境的中德比较

根据新制度主义理论，农村互助型PPP养老强制性制度环境的建设需要政府充分发挥引导和指导作用[13]，形成政府主导的社会资本多元主体共同参与的养老模式，为农村老年人提供全方位、多层次的养老服务。分析政府建设农村互助型PPP养老制度，应从政策环境和法律环境两方面借鉴德国的先进经验，推动中国农村互助型PPP养老制度的进一步完善。

(一)政策环境比较

1.德国互助型养老制度的政策环境

从1993年开始，德国联邦政府的每一届立法会议都会发布《老年人报告》，至2020年已经发布了8部《老年人报告》。这些报告由来自各种相关学科的专家组成的独立专家委员会编写，主要说明了德国每个阶段人口老龄化状况的各个方面，如表1所示。《老年人报告》为德国政府和公众提供本国人口老龄化带来的新问题以及老年人养老环境信息，也是德国联邦政府制定养老政策的核心资料来源和养老领域立法的基本支撑。[14]2020年8月12日，专家委员会发布的第八次《老年人报告》着重讨论了数字化进程在住房、保健、流动以及创造社会空间等方面对老年生活的影响。专家委员会确定了与生活领域有关的数字技术，指出新的发展领域，并评估这些发展领域如何对老年生活产生影响。最后，专家们与其他相关利益方以及参与决策的老年人群，汇编了12项建议，涉及联邦政府、各州和市政当局。

表1 1993—2020年德国联邦政府发布的《老年人报告》

德国的互助养老制度——黑田宅“多代屋”严格按照每一期的《老年人报告》制定相应的养老服务，如提供个性化的理疗、按摩医疗服务，老人们会根据自身的具体情况自主选择合适的疗养方式。最新发布的第八次《老年人报告》主要集中讨论如何在养老领域中应用数字技术提升养老生活品质。根据《老年人报告》制定的养老服务更贴合老年人的需求，满足德国“多代屋”多元化的互助型养老服务体系建设。

2.中国互助型养老制度的政策环境

2013年国务院下发了《加快发展养老服务业的若干意见》，其中在农村养老服务部分中首次提出医养结合的概念，让医疗和养老结合逐渐形成一个新的养老体系；2017年国务院发布了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，对农村互助型养老制度建设进行战略调整，打造出居家养老、制度养老和专业机构养老相结合的多元化互助养老服务新模式；2020年中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，制定了2035年之前中国的农村养老规划，以提升农村的养老服务以及完善农村养老产品供给模式。[15]近年来，中国相关部门逐渐增加扶持农村互助养老的政策措施，完善养老政策体系，在农村互助型养老制度发展建设中取得了良好成效。

湖南省衡阳市于2017年建立了乐宁医疗互助养老服务中心PPP项目，为衡阳市、雁峰区及周边农村老人提供综合性医疗养老机构，包括200张床位的综合性二甲医院的医疗服务、体检中心的健康体检服务、各类养老服务及配套服务。乐宁医疗互助养老服务中心的建造，为当地农村老人的养老带来了便利，高质量的养老服务让这些老人可以安度晚年。

(二)法律环境比较

1.德国互助型养老制度的法律环境

自2008年起德国联邦政府连续颁布了多部与互助型养老制度相关的法律：《预防法》《家庭、护理与职业协调改善法》《护理加强法(一、二、三)》《家庭护理假期法》《临终关怀法》等。德国通过这些立法构建了相对完善的法律法规体系，强化了养老服务质量的原则与标准，推动“多代屋”这种互助型养老模式的建设。[16]德国联邦家庭事务老年妇女及青年部根据《德国需要长期护理和援助人群的权利宪章》及行动建议，开发了在线搜索工具“德国临终护理和治疗指南”，以九种语言为成人、儿童和青年人提供住院和门诊服务信息。德国救济机构Malteser Hilfsdienst为老人提供治疗和丧葬服务，由临终关怀工作专家单位在全国进行试点，并鼓励老年人的子女亲自参与临终护理和丧葬服务。

长寿社会的特点是老人的临终关怀、医疗护理以及精神心理支持等需求不断增加。[17]确保老人们在生命的最后阶段能够以自主和有尊严的方式生活，这需要高水平的全面、多专业和相互关联的住院门诊和临终关怀及医疗护理。为了让所有重病和临终的老人能够在他们选择的生活环境中得到他们需要的医疗护理，政府和地方社会组织必须有针对性地推进和改善临终关怀和医疗护理。斯图加特“多代屋”项目是德国最早开始“代际融合”并提供临终关怀服务的实践典型。根据《临终关怀法》，对待临终的老人要像对待刚出生婴儿一样，应为他们提供各种服务如镇痛治疗、生活护理指导、心理辅导、临终关怀等。《临终关怀法》等法律法规对德国的“多代屋”有很强的规范作用，不仅可以提高养老服务质量，还能规范“多代屋”的运营，减少财政风险。

2.中国互助型养老制度的法律环境

自2006年以来，中国逐渐完善养老服务的法律体系建设，如表2所示。2013年，中国明确了社会资本投入农村互助养老领域的方向，鼓励社会资本、资产和资源投向农村养老服务，建设适合农村的互助养老模式。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五规划”)，指出要建设制度养老、医疗养老和康复养老相结合的互助养老服务体系，重点在于健全养老服务的法律法规体系。“十四五规划”的发布对中国农村互助养老体系的法律法规建设有重大意义，指导着农村互助养老制度的建设，进而有效缓解我国人口老龄化的压力。[18]

表2 2006—2020年中国部分养老相关的法律法规

为积极响应国家号召，安徽省根据《构建多层次养老服务体系行动计划》对农村养老服务体系进行改造完善。首先，建设城乡“三级中心”项目，要求该项目严格依照工程监管制和合同管理制等相关要求进行建造；其次，健全老年人补贴制度，对养老服务补贴的相关规定要守住原则；最后，鼓励社会资本兴办农村互助型养老机构，并依照相关法律法规对社会资本给予贷款贴息补助。

三、农村互助型PPP养老规范性制度环境的中德比较

规范性制度环境主要由社会组织、社会团体等非政府组织的行为活动构成，而PPP模式的存在给予政府干预规范性制度环境的能力，通过公私合作能够更合理地对规范性制度环境进行优化。[19]互助型PPP养老制度可以满足多元化、多层次的养老服务需求，提供专业化的服务内容。中国应对公私合作的形式进行机制创新、创新养老服务、设计合理的制度运营模式以规避经营风险[20]，维护好农村互助型PPP养老制度的市场环境。

(一)农村互助型PPP养老制度运营模式的中德比较

1.德国互助型PPP养老制度的运营模式

1994年德国发布了《远程公路建设私人融资法》，由此开辟了德国公私合作的新模式。德国最常用的公私合作模式为BOT、BTO、BOO、O&M等。德国政府在“多代屋”的管理模式中，会委托一些社会资本行使部分管理职能，并且有专门的机构负责建设“多代屋”，这些机构或是政府部门，如法兰克福环保局，或是政府成立的下属社会机构，如柏林伙伴公司，其职责都是代表当地政府提出长期的、宏观的规划目标，并从市场上挑选最具吸引力并适合当地实际的“多代屋”项目。[21]

在德国撒克逊镇，罗滕堡“多代屋”是该区域的互助型养老社区中心，它选择了BOO(建设-拥有-运营)运营模式。这种模式是社会资本从政府获得特许权，建造并运营“多代屋”，且不将其移交给政府或政府相关部门。罗滕堡“多代屋”通过BOO模式能够有效收集到本地区的养老需求，并将这种需求传递给市政当局，不断促进改善农村互助型PPP养老的规范性制度环境。

2.中国互助型PPP养老制度的运营模式

2014年财政部发布了《关于印发PPP模式操作指南(试行)的通知》，其中提到PPP项目运营模式的分类主要包括BLOT、BOT、BBO、DBFO、ROT、区域特许经营(Concession)以及这些方式的组合等，相关部门根据农村互助型养老制度的类型、融资需求、扩建需求和收益水平等因素决定其具体的运营模式。[22]在PPP项目的前期准备阶段，政府与社会资本花费大量时间进行运营模式的商讨，以期寻求公私合作最适宜的运营模式，提升打造农村互助型PPP养老制度的效率。

2020年10月，福建省晋安区社会福利中心正式建设完成。此PPP养老项目采用BOT(建设-运营-移交)模式运作，通过引进福建省华荣建设集团有限公司，授予其部分特许权，减少了政府的压力。福建省华荣建设集团有限公司和商业银行签订贷款协议之后，就可以进入项目的经营阶段。BOT模式让社会资本参与养老服务领域建设的积极性大大提升，并致力于完善该项目的运营管理模式，对开拓中国农村互助型PPP养老制度的社会空间大有裨益。

(二)农村互助型PPP养老制度融资渠道的中德比较

1.德国互助型PPP养老制度的融资渠道

德国实施的 “多代屋”PPP项目主要有两种融资渠道：项目融资模式与福费廷模式。项目融资模式完全基于项目计划本身，主要依靠项目本身产生的收入，根据项目预期收益进行贷款；福费廷模式则是一种发放贷款便利迅速且成本与风险较低的快速融资渠道，这种融资渠道能够提升社会资本在PPP项目中的融资效率，有效减少“多代屋”建设的前期准备时间。[23]二者各有自身的模式特点，通过对当地情况、社会资本运营等方面综合考量，以选取合适的融资渠道。

德国科隆市政府一直以来都采取积极的鼓励政策以拓宽社会资本的融资渠道。科隆市2005年开始主导住宅型“多代屋”的建设，大都采用福费廷模式，“多代屋”的发展态势极其迅猛。虽然数量不多，但是每一个“多代屋”都称得上是“多代屋”项目的标杆，充分证明了高效的融资渠道对“多代屋”建设有极大的推动作用。

2.中国互助型PPP养老制度的融资渠道

2019年10月，第五届中国PPP发展(融资)论坛之“养老产业发展”分论坛在河南省郑州市召开会议，主要围绕PPP模式与养老产业的适应性和互补性、养老产业PPP的运营与投融资等内容展开讨论。会议认为，由于农村互助型养老制度的前期建设和发展过程在资金方面有着较大的需求，而社会资本通过银行贷款、债券、信托、股票等方面的融资，能够为养老市场提供更专业化、更低成本和更优质的公共服务。因此，这就要求政府协助社会资本拓宽融资渠道，深入研究农村养老产业融资的潜力[24]，进一步减轻政府的财政压力。

河南省南阳市于2016年建立了桐柏县映山红养老产业示范区项目，此项目采用BOT运作方式，由政府和社会资本方共同成立项目公司。北京中兴恒工程咨询有限公司从桐柏县人民政府获得项目的投融资、运营等资格，以银行贷款、P2P、债券等方式对该项目进行融资。当地政府认为，该项目设计的投融资安排具有合理性、可行性，有利于项目采购阶段社会资本方的响应。

(三)农村互助型PPP养老制度风险共担方式的中德比较

1.德国互助型PPP养老制度的风险共担方式

德国的《联邦预算法》明确要求“多代屋”PPP项目主体之间应合理分配风险。实际上，风险共担方式涉及三个方面：首先，要求相关负责人充分掌握“多代屋”的信息和私人投标人的信息；其次，考虑“多代屋”项目的建设风险、财务风险和运营风险等；最后，设计合理的风险分配方案，以确保“多代屋”项目的总体风险在相关主体之间合理分配。由于社会资本介于政府与市场之间，在政府与个人、政府与市场以及个人与市场之间建立了一道缓冲带，能够有效地帮助政府分担建设“多代屋”带来的风险。[25]

德国科隆市的“多代屋”项目除了合同上规定的部分细节之外，采取的风险共担方式大抵相同。首先，将大部分风险转移给社会资本，让风险承担效率化。政府也相应地承担一些宏观风险，达到风险最优分配；其次，投资建设阶段中的绝大部分风险则主要由社会资本承担；最后，由政府和社会资本共同承担利率变动、汇率变化和不可抗力等风险，确保将“多代屋”的风险降到最低。

2.中国互助型PPP养老制度的风险共担方式

2014年11月，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，明确表示鼓励将PPP模式应用于养老领域中，吸引社会资本参与。随着国家和地区出台各项相关政策，越来越多社会资本开始尝试使用PPP模式增加与政府部门的合作，并研究PPP项目的风险分担方式。互助型养老PPP项目的风险分担应遵循三个基本原则：能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原则。社会资本作为部分风险承担者，应使其获得充分的风险管理激励，在风险管理中获得的收益应与其所承担风险相匹配。[26]

2016年，山东省政府发起了汶上县中都怡养苑养老项目，并将其打造成为第三批次国家级示范PPP养老项目(采用BOO模式运营)。根据该项目的相关资料，在项目准备阶段，社会资本已进行了较为深入的风险识别工作，绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。政府通过对社会资本财政承受能力论证结论、项目实施方案等方面进行审核，确保做到精准的风险识别。完善的风险共担机制是农村互助型养老制度的重要支撑，也是PPP模式建设的关键一环。

四、农村互助型PPP养老认知性制度环境的中德比较

根据新制度主义理论，认知性制度环境主要由人的思想意识与行为活动等构成。[27]老年人群介于政府与互助型PPP养老制度之间，能够在政府与互助型PPP养老制度之间建立一个沟通的桥梁，及时反馈互助型PPP养老制度的不足，保障互助型PPP养老制度的稳定及有序运转。通过分析老年人群的互助养老意识和数字化生活，找准政府与社会资本在互助型PPP养老制度的精准定位，有利于促进农村互助型PPP养老制度的发展。

(一)老年人群互助养老意识的中德比较

1.德国老年人群的互助养老意识

人口老龄化背景下的决策意味着所有年龄分段人群都要参与到生活各个方面的决策。在这方面老年人群的参与意味着代际的团结和公平[28]，老年之后过着有尊严的独立生活和参与社会决策对德国的每个人来说都很重要。在不断加强老人参与决策方面，联邦家庭事务老年妇女及青年部的公民参与政策主要基于2016年启动的“公民参与战略”，它是协调公民参与政策指导方针的框架。根据该战略，该部在老年人群参与决策方面采取合作和以对话为导向的办法，开展多部门合作，加强德国数百万志愿的人员素质和能力，为老年人群提供他们需要的社会支持是其参与决策的关键目标之一。除了关键目标以外，还有两个优先目标：第一是支持需要照顾、帮助或其他形式援助的老年人；第二，利用老年人的潜力，加强代际之间的凝聚力，建造一个以分享和团结为基础的和谐社会。[29]

德国的老年人群希望保持活跃，参与社会，承担责任，“多代屋”则为各代人提供聚会场所和活跃的互动平台。2020年，德国大约有540个“多代屋”，在联邦方案“Mehrgeneenhaus”下经营，为所有年龄段的人提供聚会和各种活动区域。这些中心通过与地方相关利益方和地方行政当局密切合作，更新和补充养老基础设施。在“多代屋”，年轻人和老年人可以互相交谈，互相帮助，并从知识交流中获益。几代人之间的互动提高了老年人群的日常生活技能，促进了代际之间的参与度和包容度，增强了德国社会的凝聚力。

2.中国老年人群的互助养老意识

2019年，中国卫生健康委召开了新一届全国老龄委全体工作会议，会议上提出健全公民参与决策的制度，鼓励老年人自发地组织并参与社会活动，让各个年龄段的人群都加入建设老龄化事业的队伍中，广泛开展关于养老的公益志愿活动。卫生健康委提出要深入挖掘老年人群的社会潜力，通过“银龄行动”等活动让老年人创造新的社会价值。相关部门提出推动互助型养老制度建设，创新更多类似于“时间银行”这种互助养老制度，在农村地区加大人口老龄化的宣传教育，让全社会都重视老龄化问题。[30]

中国农村互助养老最先出现在河北省邯郸市肥乡县。肥乡互助养老院是依靠国家财政补贴建立起来的，主要是以彼此熟悉的农村交际圈为基础，本地的低龄老人为高龄的老人提供服务或者是较为健康的老人为生活不能自理的老人提供援助。与“时间银行”类似，低龄老人身体健康时为他人服务，将来他们年纪更大且身体逐渐衰弱之后，也会得到相同的帮助扶持，形成良好互动的“代际接力”。目前互助养老代际接力方式主要有时间银行、志愿服务等。

(二)老年人群数字化生活的中德比较

1.德国老年人群的数字化生活

德国联邦政府发布的第八份《老年人报告》从老人生活和行动领域的六个方面(住房、流动性、社会融合、保健、护理和社区生活)探讨了数字化对老人生活的影响。越来越多的德国人认为老人和其他人一样有使用互联网和数字服务的权利，互联网和数字通信技术为老年人与他人的交流提供了新的方式，搭建了新的平台。第八份《老年人报告》探讨了数字化生活对老年人社会融合的意义。关于这一主题的实证研究结果表明，数字通信技术的整体影响是积极的。[31]德国联邦政府正在对人民的数字能力进行建设，如“老年人数字化和教育”服务中心网站(wissensdurstig.de)承担着提升老年人数字化技能的责任。作为一个全国性的网络节点，服务中心网站具有行动、咨询和信息等服务，它的覆盖范围很广，包括难以普及的目标群体和农村地区。第八份《老年人报告》指出，联邦政府的目标是到2025年底为整个德国提供千兆网络，尤其是农村地区要达到网络全覆盖。

为了增强老年人的数字化信心，联邦老年人部自2017年以来一直支持德国老年人组织协会“数字化和老年公民教育”服务机构；“老年人数字化和教育”在线门户网站wissensdurstig.de在为老年人提供有关数字化、教育和新媒体信息方面发挥着关键作用；移动顾问团队的巴士“数字恩格尔”自 2019 年 11 月以来一直在德国宣传，尤其是在农村地区，即便是在新冠肺炎疫情期间也继续工作，其目的是为老年人提供现场支持，以帮助老人们使用数字化服务。“数字恩格尔”停留在老年人常去的地方，如市政广场或老年人聚会场所。在德国宣传期间，“数字恩格尔”在德国各地450多个地点停留。在那里，他们与地方结构密切合作，如迈尔代恩赫瑟“多代屋”和其他老年人机构。

2.中国老年人群的数字化生活

2021年2月3日，中国互联网络信息中心发布了第47次《中国互联网络发展状况统计报告》。该报告显示，截至2020年12月，我国网民规模为9.89亿，互联网普及率达70.4%，较2020年3月提高了5.9%，但60岁及以上网民占比仅为11.2%(3)数据来源：中国互联网络信息中心网站(http://www.cnnic.net.cn/)。。2020年11月，国务院办公厅发布了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，提出通过政府和社会各界的合作，帮助老年人掌握数字化技能，让老年人群更好地适应数字化养老生活。不仅如此，政府还要对公共服务设施进行改造，让其更适合老年人使用，尤其是地方的综合养老服务社区、福利院等；另外要加快研发适合老年人使用的数字产品，尤其是养护机构要配套数字化先进设备，促进这些设备广泛地在养老机构中得到应用。[32]

作为中国首个数字化养老社区，位于昆明的“916幸福养老社区”为老人搭建了适应数字化生活的场所。“916养老社区”每天都会开设电脑课程，帮助老人掌握上网技巧。“916养老社区”开展数字化养老服务的最终目的是实现互助养老。利用网络搭建交流平台，让老人们互相交流，分享自己的日常生活感悟，使老年人形成自己的朋友圈，通过新型网友关系达到互助养老的目的。“916养老社区”自开设以来，约有1万多名老年人学会了上网，享受到了数字化生活带来的便利。

五、关于建设中国农村互助型PPP养老制度的建议

本文从新制度主义理论的视角，在中德比较的基础上，分析了强制性制度环境、规范性制度环境和认知性制度环境这三个方面对打造农村互助型PPP养老制度的影响。本文针对政策环境和法律环境、公私合作的运营模式、风险共担和融资渠道以及老人们的互助养老意识和数字化生活，提出以下建议。

(一)增加政策扶持力度，优化法律法规制度

一是效仿德国，将养老政策重心向农村倾斜，并定期发布老龄化人口和养老服务建设的相关文件，加快农村互助型PPP养老制度的建设；二是优化法律法规制度，加强对社会资本融资的监管以及运营过程的监督，完善农村互助型PPP养老制度的法律体系；三是注意政策和法律法规之间的相容性，形成互相补充的体系，推动农村互助型PPP养老制度的发展。

(二)加强拓宽项目融资渠道的力度，引导社会资金对互助型养老产业的投入

一是建立多元化专项投资模式，通过借鉴德国对“多代屋”的扶持策略，鼓励和引导社会资本投入到农村养老领域，并制定相关政策为社会资本提供农村互助养老制度建设的便利；二是政府应鼓励银行、保险公司等机构创新相关金融产品和服务模式，通过增加信贷种类、扩大抵押担保范围等办法，提高社会资本参与农村互助型养老制度建设的积极性；三是政府通过便利投资、财政补贴、风险责任补助等对社会资本进行补贴，推进农村互助型PPP养老制度的建设。

(三)创新政府与企业责任共担机制，合理分散风险

德国的《联邦预算法》对PPP模式风险共担的要求是做到信息透明，主体明确，并且要合理设计风险分担模式。对中国来说，一是政府要将互助型PPP养老制度项目的部分风险责任分担给社会资本，自己承担较大的风险损失；二是将最低需求风险内化到整体项目中，由社会资本方承担；三是基于互助养老项目的实际，借鉴同类项目，合理设定最低需求水平，确保项目做到物有所值，促进公共服务供给治理和效率的提升。

(四)规范运营模式，落实条规细节

根据对德国罗滕堡多代屋运营模式的分析，中国农村互助型PPP养老制度体系环境急需优化。良好的体系环境是互助型PPP养老制度成长的最佳土壤，因此对中国来说，一是要做到有法可依，针对当今农村养老的现状，科学合理地设计农村养老领域的法律法规体系；二是政府监管部门应对PPP项目进行监管，尤其是在项目建设期间监督社会资本的运作和相关金融机构的具体操作是否符合相关规章制度；三是引进专业监管人才，对农村互助型PPP养老项目建设的各个环节严格监督，确保不出差错，保障互助型PPP养老项目的顺利实施。

(五)普及养老常识，培养农村老人群体的互助养老意识

结合德国联邦政府的公民参与战略，中国应加大老年人群体在社会决策方面的参与度。一是政府要多发布互助养老的相关政策并且落实到基层，让农村居民感受到国家对互助养老的重视；二是加强线上宣传力度。凭借当今发达的互联网进行宣传，尤其要大力宣传国内经典的互助养老优秀案例，让农村居民充分地了解互助养老的优点；三是多开展线下宣传活动。利用农村或者社区的公共场所设施，定期开展关于互助养老知识的普及讲座，让农村的中老年人明白互助养老的优势，改变以往陈旧的养老观念，接受健康的互助养老理念。

(六)加快数字化进程在农村养老社区中的应用

从德国发布的第八次《老年人报告：老年人与数字化》可看出，德国把工作重心放在数字化在养老社区的应用上。对中国来说，一是要对尚在经营的和未来要开设的农村养老社区提出数字化应用要求，确保老年人在养老院也能享受到数字化生活带来的便利；二是加快开发适合老年人使用的数字技术设备并广泛推广，力求流程简单，操作便捷，让老人们更快地享受数字化生活的娱乐趣味性；三是在养老机构开设数字教育课程，让老人们学习数字技术设备的操作流程，并且要求理论和实践相结合，尽量减少课程的枯燥性；四是在农村大力宣传数字生活的便利性，让农村居民提前体验数字化生活，以期未来能够无缝衔接养老社区的数字化生活。