中国城市的“封闭社区”现象：大盘开发——广州“华南板块”案例

文／王堃 成都孙陈刘王建筑设计事务所 四川成都 610000

孔明慧 电子科技大学公共管理学院 四川成都 610000

1、“大盘开发”现象

改革开发以来，城市化快速发展，城市向外快速扩张。同时，随着人们生活水平的提高，住房多样化需求倾向也开始显现。“大盘开发”最早于90年代在广州“华南板块”出现后，相继风靡全国其他大城市。大盘动辄占地上百公顷，规划人口数万，多形成了住户专车＋商业街＋学校＋会所（公园）这样一个四大件缺一不可的固定模式，俨然一个独立城市。总体而言，大盘的开发满足了城区大片危改房拆迁和城市居民居住需求多样化的需要，是房地产业规模化发展的结果。大盘开发使得规划设计易于体现个性特色，建筑布局相对灵活，景观环境易于上规模、上水平，并有利于降低管理成本。但是从城市运营角度考虑，开发商手中大量土地加大了城市土地供应和新增住宅总量的不确定性，为政府通过土地供给来调控市场的操作增加了难度。相关统计资料显示，目前我国有80.61%的民众长期生活在安防严密的封闭社区中，“无围墙、不小区”已然发展为中国城市社会的一种普遍现象（吴晓林，2018）。大量封闭式社区的出现更增添了交通组织、社区建设、基础设施提供等各方面的难度。

虽然，国土资源部提出所有经营性土地必须以招拍挂的形式出让的要求，从一定程度上提高了大盘开发的“门槛”，以前大盘赖以生存的廉价买地方式将难以为继。但是“大盘开发”仍大量存在，其开发过程反映了土地供应与规划管理的一些问题，已经形成的大盘对于规划管理也提出了新的要求。

对“大盘”建设管理措施的提出必须以对其产生根源和用地特征深入了解为基础。本文从解释郊区封闭式房地产开发的“封闭社区”出发，以中国最早出现“大盘开发”的华南板块为研究对象，回顾其开发历程、存在问题，并以此为基础，为此后的规划管理提出建议。

2、开发特征——华南板块案例

90年代中期以来，番禺区成为了广州市城市住区开发的热点，出现了相当多的大型居住区，包括占地403.79公顷的祈福新村，占地214.36公顷的广州雅居乐，占地148.55 公顷的华南碧桂园，以及占地在60-100 公顷的南方奥林匹克花园（57.64）、锦绣香江花园（87.65）、（华南新城202.50）等。这些大型楼盘大多集中于市桥与洛溪之间、迎宾路两侧，截至2007年4月，楼盘累积建设规模超过2500 万m，规划居住人口容量约54 万，现已居住人口约37 万。由此形成了一片大型楼盘的集中区域——“华南板块”，是全国“大盘开发”最典型的区域之一。与全球范围的郊区“封闭社区”相一致，华南板块上“大盘”也具有典型的郊区封闭社区特征。

3、“封闭社区”的原因

3.1 社会内在动因

从国外社会内在动因来看，“封闭社区”和大盘的出现都在一定程度上满足了消费者住房消费的多样化需求。伴随着经济水平的提高和社会空间的重构，人们越来越追求多样化的住房，郊区的大型封闭社区满足了部分居民对社区安全、环境宜人和交通便利的需求（Blandy,2006；Manzi and Bill,2005）。而广州老城区拥堵程度日益增加，居住环境相对恶化，且新开发楼盘相对较小，难以满足城市居民对环境质量的要求；此时开发商对“居住郊区化”概念的引入和低廉价格(Manzi and Bill,2005）的提供进一步增大了对郊区房产的需求。且居民留恋情感也对广州大盘产生影响，现代封闭社区作为地域型社区，仍在居民心中占据着一定的位置（汪坤等，2015）。

华南板块大型楼盘购买者的另外一个主要来源是香港居民，由于香港地区房地产价格的持续增加，港人的生活水平呈下降趋势。开发商在香港地区适时推出广州郊区房产，以为港人度假之用，正好满足了其对较大面积且售价较低房屋的需求。

3.2 政府职能转变或缺位

“封闭社区”形成过程中，在发达国家，中央政府权利的下放、地方政府改善环境的大量支出与有限资金来源的矛盾、公共部门与私人部门合作开发公共基础设施的成功先例都为郊区大型住区的开发和推广创造了空间(Webster,2001)。美国等地的“封闭社区”发展与城市蔓延有密切关系，通过设施转移以及由开发商提供基础设施，地方政府和开发商将城市蔓延的成本转嫁给房屋购买者，即由房屋购买者支付城市基础设施建设和维护的各项费用。

而在发展中国家，政府的城市经营管理水平落后于市场经济的扩张速度也常常是大型社区的在郊区大量出现重要原因(Genis,2007)。而华南板块所在的番禺市(Webster,2001)当时未能及时编制总体规划，区域性的基础设施及教育、文化、娱乐等公共设施的提供相对落后，也使得开发商不得不自行建设大量公共设施以吸引购买者。袁奇峰和魏成（2017）也提出华南板块的大盘开发中，开发商主导与“运营”楼盘建设，政府缺位和不作为而导致城市公共性丧失。

3.3 开发模式

在开发模式上，国外封闭居住区和中国大盘的供给方都是开发商占主体，但是政府在开发推动中也起到了不小的作用。在发达国家，私人部门提供某些公共产品所表现出的有效性和地方政府减轻财政支出负担、同时吸引高收入阶层增加地方税基的动机都使得政府积极推动大型封闭社区的建设(Renaud,2005; Grant,2005)。

中国大盘开发处在经济转型期，政府在开发中的作用表现的越发明显，介入更为直接。以华南板块为例，一方面，地方政府在一段时期把房地产作为地方主导产业进行引导，另一方面，地方政府也通过下属的开发公司直接参与项目开发。华南板块上大型楼盘的土地大部分是由政府辖下的开发公司以作价入股的形式与民营资本或港资合作开发的（如表1）。在合作关系下，即使后期需要扩大用地面积，征地往往由政府辖下的开发公司来完成，这种情况大大提高了大盘土地来源的保障度。

表1 “华南板块”部分楼盘开发商合作情况

3.4 公共设施的提供

无论是国外“设施转移”中建设的“封闭社区”还是国内的大盘开发，除了住房本身，开发商按照市场机制在社区内通过向消费者收费的方式提供公共产品，在国外封闭社区往往配备独立的管理实体、管理规章制度、安全措施、基础设施。

华南板块上大盘公共设施的提供一直是为人称道的。开发商自行投资修建各种配套设施，如道路、桥梁、学校等。如丽江花园的开发商修建了丽江大桥、祈福新村修建的祈福医院达到三级甲等标准等。

3.5 社区管理

“设施转移”形成的封闭社区现象最重要的就是封闭的社区管理模式。较为典型的如土耳其Kemer 封闭社区(Genis,2007)，该社区管理模式主要是严格的居民申请体系、社区准入制度以及物业管理制度。

华南板块的大型楼盘规模巨大，其中多有市政道路穿过，必须两端开放，但管理者仍尽力保障社区的封闭性质。一方面，部分楼盘如雅居乐，把市政道路做景观路处理，形态弯曲，减少车行干扰；另一方面，在楼盘内细分组团，对组团作全封闭管理。仍以祈福新村为例，仅保安人员就超过1000 名，警犬40 多条，整个小区采用IC 卡管理系统(Genis,2007)。

4、“封闭社区”的问题

在国际上，受到更多关注的是封闭社区带来的社会分层问题。封闭社区在郊区的大量出现塑造了以豪华别墅区和高标准封闭小区为代表的高收入居住区，强化了社会隔膜与排斥(Webster,2003)。同时，郊区封闭式社区的大量开发使得政府对城市规划的实施效力和控制力度下降；大型居住区向郊区的转移也引发了居民对基础设施的需求膨胀，从而进一步加重了政府的财政负担(Coy,2006)。

这些问题，在华南板块表现得都很明显。

4.1 阶层一致，加剧居住空间分异

大型住区在城市近郊优势区位聚集，沿城市发展轴出现了连绵成片的同质化住区“群落”，从而形成了面向特定社会阶层的城市居住区域。另外，从住区的内部结构来看，其规划设计的住区景观环境虽然优美，却较少考虑人的交往需求。超乎人控制环境的范围和认知能力的大尺度住区中心并不能成为具有交往意义的邻里中心，这一氛围的缺失则不利于形成共同的社区感(刘华钢,2003)。

4.2 封闭经营，影响城市交通与管理

华南板块的大型住区将城市公共交通从封闭式小区中剥离，降低城市交通通畅和便捷程度。为了便于社区管理，大盘往往仅仅设置几个出口，尤其是在通勤高峰期，数万居民仅仅依靠几个出口进出，对市政道路的交通产生巨大压力。大型楼盘中动则数万的人口缺乏统一的城市管理，由于在市改区后，居民委员会基本依据原有旧村设立，没有包括大盘范围。这就导致政府民政等工作管理的缺位，带来城市管理的隐患。

4.3 功能单一，大量通勤要求需满足

由于缺乏总体规划以及开发商“自上而下”的大规模居民区开发模式，大盘居民的就业与消费仍然要依赖城市中心区，居民大量出行增添了交通压力。虽然先后修建了洛溪大桥和大石大桥等大量基础设施，拥堵现象在高峰期时仍十分严重；同时，在中国，政府出让房地产土地只能获得一次性的收入，由于没有房地产税，政府大规模开发居住区没有持续性的收益，由此后续提供公共设施也会增加地方政府的财政压力；另外，在信息不对等的情况下，业主对区域和楼盘规划不够了解，易与建设部门产生矛盾。较为典型的案例是丽江花园新修的新浦南路和穿过祈福新村的景观大道，这两条道路在楼盘控规中已经标明为市政道路，但业主购买时不知情，在规划实施时对于市政道路开通影响到其居住质量就极为不满，由此引起了纠纷甚至诉讼。

5、政府主导：“封闭社区”问题的解决

华南板块作为一种典型的“封闭社区”现象，给我们的启示是多方面的。它既反映了市场力的强大，同时也反映了政府的弱势。从华南板块开发总结的经验教训，对解决“设施转移”的问题提出以下几点建议：

5.1 政府主导，规划先行

纵观华南板块的开发过程，规划管理的缺位表现得较为明显，尤其体现在缺乏统一的规划。为避免无序批地和供地的现象重演，必须在规划指引下进行土地供给。对居住区空间分布需加以引导：

（1）土地批租应与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境发展目标相结合。批租的大部分用地应与城市主导用地发展方向相一致，避免城市“摊大饼”式的发展。

（2）集约化原则。集约化要使得批租用地在时序上、地段上要相对集中，并且要加强基础设置建设，只有这样才可以产生规模效应，改善区域形象。

（3）超前性原则。城市的基础设施建设要超前进行，提前规划，这样可以提高土地价值，吸引更多房地产投资，避免建成之后基础设施不足以及基础设施不合理的问题。

（4）可选择性原则。政府在出让土地时，应该在明确个地块用地性质、开发强度等控制指标的基础上，让开发商自主选择，这样开发商拥有可选择的余地，且政府和开发商都占据了主动地位。

5.2 批租单元：土地批租地块的面积限额规定

地块规模对于规划管理效率有很大影响。小地块可以提供更多的临街面和用地弹性，从而有效地增加土地收益，并有利于将多种职能空间有机分散在居住空间附近，形成居住空间与其他多种职能空间混合布局。减小居住小区的规模可以增进居民的交往，强化居住空间的邻里感；避免同一阶层居民家庭过度聚集，降低居住分异程度。

借鉴已有的经验，如西方城市以60m 到180m 的临街面，和1:1.5～1.3 最能发挥基础设施的效率和最容易“裁剪”以配合不同的项目需要。也就是说，道路分割的土地（四面临街）最小的可以是60×90m（在里面可以分出更细的宗地），最大的可以是180×180m（3.24ha）。这样可以将“巨无霸”式的封闭社区划分成若干个小型的封闭组团，既可创造相对安全和安静的居住环境，又可避免大盘开发带来的城市问题。

5.3 规划公示：保障公众“知情权”

未来应及时将相关的规划信息在楼盘销售前，在互联网上和小区现场进行公示。借鉴美英等发达国家的经验，规划信息应采取多渠道的公布方式，除了在规划信息网站上公开外，还应在楼盘销售时，将规划局审批通过的图纸和文本在楼盘销售现场进行张贴，确保相关人员了解楼盘的情况和周边地区概况。

而对于已经成型的“大盘”，则只能尽量采取一些措施来改良纠偏。如可以根据现状居住用地的布局情况，将其划分为若干个有一定规模（如10 公顷左右）的封闭“居住组团”，居住组团之间可以有部分市政路穿越，解决市政道路不足的矛盾；加强居住区的组织管理和服务机构配套。对于华南板块，更重要的是整合区域资源、完善区域产业结构。在适当地点大力发展区域的商业和公共服务设施，提升其质量和水平。如充分利用广州地铁三号线开通带来的机会，加快汉溪商业中心的开发建设,提升番禺商业的地位。