提升第三方机构参与预算绩效管理质量研究——基于对基层财政部门工作人员的问卷调查

●肖 勇 李 玲 李庆豪

一、引言

党的十九大报告提出全面实施绩效管理，将预算绩效管理推向了新的高度。当前，中央和各省市已建立较为完备的预算绩效管理制度，形成了“以财政部门为主导，以主管部门为依托，以单位自评为基础，以专家和第三方机构为载体”的模式，第三方机构在推动预算绩效评价中发挥着重要的作用。作为载体的第三方机构，是指非政府的、能够独立客观地帮助政府进行预算绩效评估的外部机构，政府通过与第三方机构合作可以加强对社会资源的合理利用，同时优化政府自身资金配置，提升政府的服务质量，有利于构建符合新时代要求的服务型政府。第三方机构作为社会机构参与政府预算绩效评价，有着独特的独立性、客观性及专业性优势，在预算绩效管理工作中引入第三方机构，可以打破政府“既当运动员，又当裁判员”的不合理局面，有利于提升政府财政支出绩效评价的科学性、民主性及公信力。2018年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）正式拉开全面预算绩效管理的序幕；2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）又进一步强调，要求推动预算绩效管理提质增效；财政部于2021年印发《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，旨在通过加强对第三方机构监管，使其在绩效评价工作中发挥更大作用，指导第三方机构规范开展绩效评价工作。但是现实中还存在诸多方面的制约，特别是相关利益主体的排斥和信息不对称问题，因此，推动第三方机构绩效评价作用的发挥还需要进一步清除障碍。为了进一步提升第三方机构参与预算绩效管理的质量，本文以财政部门工作人员为调查对象，就第三方机构参与预算绩效管理质量提升相关问题进行问卷调查，围绕如何提高其参与绩效管理的质量提出了建议，以期对推动第三方参与预算绩效管理提供参考。

二、问卷设计与调查对象描述

（一）问卷调查设计与实施

本次问卷调查的设计，首先对调查对象的基本情况进行统计，再针对研究目的进行问题与选项设计，在此基础上，对问卷中的问题和选择进行修改，最终形成一份正式的调查表。所有的调查表都是在问卷星平台上发布的，均由财政部门工作人员完成。针对问卷中的多选项问题，笔者采用了描述法，直接统计了每个问题的频率及所占比例。

（二）受调查对象描述

本次参加问卷调查的总样本数67人，样本不分性别，年龄分布较广，其中年龄在30岁以下的有2人，年龄在30—39岁的有13人，年龄在40—49岁的有39人，年龄在50岁及以上的有13人。工作单位是市县级地方财政部门，其中在县（区）级财政部门工作的有55人，占比最多，为82.9%；在市级财政部门工作的有12人，占比为17.91%；样本未涉及在省级或县以下的财政部门工作人员。调查对象在单位担任科长职位的有6人，副科长职位5人，股长职位44人，业务工作人员12人。从调查对象来看，此次调查主要是在市县级地方财政部门，且调查对象主要为基层工作人员，对于第三方机构参与预算绩效工作的基层情况具有代表性，对于推进预算绩效管理全覆盖和优化第三方机构参与绩效评价管理具有一定的参考意义。

三、调查结果分析

（一）预算绩效管理在财政部门内部的重视程度

问卷对于单位具体的预算绩效管理情况分为以下几个方面：一是单位预算绩效管理机构的设置情况。有59家单位单独设置了预算绩效管理机构，有3家设置了专职岗位负责，还有5家是兼职负责。二是单位从事预算绩效管理工作的实有人数情况。2人回答有6—10人负责，58人回答有2—5人负责，7人回答只有1人负责。三是所在单位的主要负责人对预算绩效管理工作的重视程度情况。39人回答非常重视，23人回答比较重视，4人回答一般重视，1人回答不够重视。四是所在单位预算管理制度现状。有56人回答所在单位出台了专门的预算绩效管理制度，有11人回答所在单位只有涵盖预算绩效管理的相关制度。五是对于所在单位预算绩效管理的相关信息系统情况。有35人回答有相关信息系统，12人回答虽然有系统但未发挥作用，5人回答正在建设，13人回答没有相关信息系统，还有2人不清楚。六是关于单位年度组织预算绩效管理培训和交流的次数情况。有29人回答只有1次，31人回答2—3次，4人回答4—5次，3人回答5次以上，说明单位对预算绩效管理工作人员的专业素养提升比较关心，每年都会有培训交流活动。

（二）受调查对象所在单位预算绩效管理所取得的成效

对于单位预算绩效管理取得的成效，大部分人都表示认可，认为单位预算绩效管理取得了一些成效，具体成效体现在贯彻落实国家政策、提高资金使用效益、有效促进单位履职、优化财政资源配置、节约公共支出成本等，也有少部分人认为效果不明显，调查具体成效情况见图1。

图1 被调查对象所在单位预算绩效管理取得的成效

（三）预算绩效管理第三方机构的选取及其作用

对于参与预算绩效管理第三方机构的选取情况，所有调查对象的所在单位都与第三方机构有过合作，选取第三方机构的途径主要是招标采购、抽签、指定方式及通过有关方面介绍四种途径，其中招标采购的方式占比62.69%，可见招标采购仍然是最为常用的方式。在聘请第三方机构参与预算绩效评价工作中，针对第三方机构在确保客观、公正和公平方面是否有作用这一问题上，68.65%的人回答聘请第三方机构参与预算绩效管理有作用，26.86%的人认为只有部分作用，只有4.49%的人认为没有作用；在提升预算绩效管理工作质量方面，有44.77%的人认为有较大提升，50.75%的人认为有部分提升，只有4.48%的人认为没有提升（见图2）。可见，引入购买第三方机构对于保证预算绩效评价的客观、公正、公平及提升工作质量具有一定的促进作用。

图2 对参与预算绩效管理第三方机构作用情况的调查

（四）受调查对象单位专家库和第三方机构库建设情况

根据数据显示，本次67名调查对象中只有27人所在单位建立了专家库，占比仅为40.3%，其中有81.5%的人所在单位的专家在1—30名之间，3.6%的人所在单位的专家在30—60名之间，14.9%的人所在单位的专家在60名以上。在这些专家库中专家的构成主要来自各相关部门经验丰富的工作人员和中介机构、高校，以及会计师事务所、审计事务所，来源相对比较广泛。同时，以上数据也说明单位内部设立专家库的比例偏少，且专家库设置的质量差别也较大，主要体现在专家库内的专家数量上，有的单位专家库只有寥寥几人，而有的专家库却有上百人，差距十分明显。其原因主要是：有的单位认为行业专家发挥的作用不大，没有聘请的必要；有的单位认为虽然有一定的作用，但是聘请专家增加成本费用又减弱了聘请意愿；还有部分单位由于所在地区找不到该行业的专家而未聘请，因为预算绩效评价行业的发展时间较短且有一定的行业门槛、专业性较强。预算绩效评价领域专家人才匮乏是未来需要化解的一个潜在问题，应引起重视。

此次问卷还对单位是否建立第三方机构库进行了调查，根据数据显示，只有24名调查对象的单位建立了第三方机构库，占比仅为35.8%，比专家库的建立比例更低。其中，75%的第三方机构库里的机构在1—10个，20.8%的机构库里的机构在10—20个，只有4.2%的第三方机构库里的机构在20个以上，说明第三方机构库尚未在单位广泛建立，其中大部分第三方机构库中的机构数量较少，大多数机构来源于会计师事务所、审计事务所、政府采购和行政单位的机构库，可以看出第三方机构与会计、审计、行政事业单位联系紧密。

根据本次调查对象提供的所在单位近四年预算绩效评价情况来看，绩效评价费用总额逐年增多，2018年总额是1531万元，到2021年总额已经上涨到了2775万元，增加了近一倍。这说明各部门对预算绩效评估工作的重视程度在逐渐提高，认为应加大对其的投入力度，进一步说明第三方机构预算绩效评价市场还处于扩张阶段。在项目评级等级上，良好项目数最多，占比在50%左右；其次是优秀项目数，最少的是不合格项目数，不合格项目数占比过少，其中可能存在评价不够客观的情况、评价人员不敢给不合格的结果，或是其中涉及某些利益团体。在部门评价与项目评价对比中，部门整体支出绩效评价的次数较项目绩效评价次数少，项目绩效评价仍占主要部分。

表1 调查对象所在单位近四年预算绩效评价情况

四、第三方机构参与预算绩效评价存在的问题

（一）第三方机构预算绩效管理制度体系不完善

由表2可以看出，在预算绩效管理工作主要问题的调查上，有22个人选择了“第三方机构、专家参与预算绩效管理的人数较少”，占32.84%，相较于其他问题来说比较小，说明第三方机构参与预算绩效管理取得了一定成效；占比较大的问题主要是预算绩效管理制度、管理理念、专业水平以及评价结果的运用方面。在预算绩效管理工作中，除了第三方机构自身的问题外，还存在着预算绩效管理制度不完善，导致第三方机构与政府合作时形成障碍；预算绩效管理理念认识不到位，使得第三方机构的工作得不到应有的重视；预算绩效评价结果未能得到良好的运用，说明单位过于注重“合规性”评价过程，而对评价结果的“绩效”本身不重视，这会误导第三方机构的工作方向，影响第三方机构自身对于预算绩效评价工作的重视程度和质量把控，同时挫伤第三方机构的积极性，难以形成良性循环。

图3 被调查对象所在单位预算绩效管理主要问题调查

（二）第三方机构评价结果的质量有待提高

在绩效评价工作付费是否与项目难易程度成正比的调查中，有35.82%的人认为成正比，52.24%的人认为基本成正比，10.45%的人认为不成正比，还有1.49%的人不清楚情况。从数据来看，大部分人认为绩效评价工作的付费与项目难易程度有关系，但是给予成正比评价的人还比较少，说明第三方机构参与绩效评价工作的质量还有较大的上升空间。由表2看，在绩效评价结果运用上，尽管有许多人觉得评价结果有利于建立绩效评价报告及反馈整改机制并作为以后年度预算安排的依据等，表明绩效评价结果在这些方面有一定的应用，但仍有27人选择了“评价结果未得到充分利用”选项，占比达40.29%，说明第三方评价结果在一定程度上改善了绩效评估工作但并不完善，委托方的要求也较高，评估结果的质量仍有待提高。

表2 绩效评价结果应用程度体现

（三）第三方机构综合专业素质及行业规范仍需加强

调查问卷最后设置了开放性问题，以补充问卷中未涉及的内容，更加全面地收集受调查对象对于第三方机构的意见，提升第三方机构预算绩效管理质量。在这个部分，只有4个人表示无其他看法，其他人均分享了相关建议。具体可以分为以下四个方面：一是行业管理尚需加强。第三方机构的约束意识不强，在工作中还欠缺一些责任意识和服务意识；绩效评价行业在我国发展时间较短，必然还存在着一些不规范之处，需要在行业发展进程中有意识地去改进。二是加强专业素养培训，提高从业人员综合素质，提高专业水平。目前行业内的从业人员很多是从会计、审计和资产评估等机构转型而来，容易将预算绩效评价工作引导至其以前的工作方向上去，这就造成了“穿新鞋走老路”的情况，政府预算绩效评价要与政府内部政策和单位职责相联系，不是单纯地与数字数据打交道，因而需要转变这部分从业人员的工作思路。三是指导文件不全面，难以支撑行业发展。虽然近几年我国不断提高对预算绩效管理的重视程度，也制定了一系列关于加强预算绩效管理的文件，如2018年出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，2021年财政部针对第三方机构还专门发布了《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号），但是从总体上看，支撑预算绩效评价工作开展的依据仍然较少。四是考核制度存在缺陷，难以保证评价报告的公正、客观、科学。由于政策文件的缺失，目前对第三方机构参与绩效评价的考核缺少依据，只能进行部分考核，对第三方机构完成的绩效评价报告质量无法进行全面考核，不仅不利于第三方机构改进问题提高质量，也使购买主体在挑选合作对象时无法辨别优秀的第三方绩效评价机构，导致信息不对称问题进一步加剧。

五、提升第三方机构预算绩效管理质量的建议

（一）有效培育适合第三方机构行业发展的环境

完善预算绩效管理制度，宣扬预算绩效管理理念，营造一个良好的、积极向上的预算绩效评价环境。一是不断完善预算管理体系的顶层设计，继续制定相应的财政预算管理制度，保障第三方机构的独立地位和评估程序规范化。二是健全政府信息公开体系，保证基础数据的真实性和可靠性，基础数据的获取是绩效评价工作中关键的一环，评价结果的科学性很大程度上依赖于基础数据的数量和质量，突破“信息孤岛”，可以有效地减少第三方参与绩效评价的困难。三是加大宣传力度，尽可能扩大预算绩效评价工作的共识范围。作为主要购买服务对象的财政部门，要高度重视预算绩效管理工作，不能将此项工作视为一项任务，而是要将其视为提高自我服务能力的必然要求，作为提升我国政府治理水平和治理能力现代化的内在要求。对于预算单位，不能将绩效评价过程流程化，要以找出自身工作中存在的问题和提出解决问题的建议为目的，问题和建议部分才是绩效评价报告的“干货”，同时将绩效评价的结果与下一年度预算安排和奖惩制度结合起来。具体到个人层面，要先解决民众对于预算绩效评价的困惑，通过举办线上线下宣讲活动，生成公众预算绩效评价的意识，理解其背后的重大意义，扩大绩效评价的民众基础。只有使预算绩效评价过程中的各方参与者都重视起来，第三方机构才能积极向好发展，不断发现并改进自身问题，促进行业发展的良性循环。

（二）保证评价结果质量的专业性和独立客观性

第三方机构参与预算绩效评价的优势主要在于其专业性、独立性和客观性，这也是政府部门引入第三方机构的重要原因。第三方机构作为预算绩效评价的重要参与主体，是提升财政资金预算绩效评价可信度的重要力量，在此前提下，第三方机构更要保证自身的专业性、独立性和客观性，为预算绩效评价工作提供强有力支撑，巩固并发展其在预算绩效评价中的特殊地位。塑造积极的行业发展方向，充分利用现代大数据技术，推进行业信息化建设，加强与其他部门的合作，如与政府部门共同建设绩效评价信息系统，与科研机构、高等院校合作进行人员互派、专家共享的合作方式，以提升整个行业的专业化水平。要加强自身的专业水平，第三方机构还需重视人才队伍的培养与储备，针对预算绩效评价的不同类型，构建与不同评价需求相匹配的业务团队，优化人才结构，树立质量和责任意识，积极打造好品牌。此外，还要充分发挥民众的外部监督作用。民意的表达更重要，这个过程中要保障民众发声渠道畅通，充分考虑其中可能出现的民困问题，使最终的民意有能力监督预算绩效评价过程，确保预算绩效评价结果的专业性和独立性。

（三）完善第三方机构行业准入和考核机制

第三方预算绩效评价机构属于知识密集型企业，信息不对称程度较高，现阶段行业准入门槛偏低，可能会导致出现“劣币驱逐良币”的现象，因此引入外部监督、设置一定的行业准入门槛很有必要，如湖南省在2022年3月成立了全国首家预算绩效管理研究会，为规范行业发展新增一份力量。对于进入该行业的企业要进行严格的事前评估，并进行全过程监督；同时财政部门应与第三方机构共同制定绩效评价质量标准体系，以加强财政部门监督，提高第三方机构评价的质量。对于跨入行业门槛的机构，要对其采取定期资质评价评级，定期抽取绩效评价报告，开展集体评比活动，将优秀的报告作为典型模范，积极正向引导行业发展；对出现问题的机构要进行持续披露和公开监督，建立有效的处罚和问责机制，形成良好的激励约束机制和优胜劣汰的行业竞争氛围，加强第三方机构行业自律，这一举措也能够为购买服务主体提供辨别依据。同时，现在大部分第三方中介机构的业务范围较广，且评价业务占比较少，因此有必要将非评价业务与评价业务分离开来，使评价业务更专业地发展，减少非评价业务对评价业务的影响。