对第三方预算绩效评价质量控制的探讨——以内蒙古自治区包头市为例

●时更生 罗中一 丁雪晴

一、引言

2018年9月《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）印发，明确提出各级财政部门应在借助第三方机构参与预算绩效管理，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系过程中，引导和规范第三方预算绩效评价，严格监督管理第三方执业质量，优化我国财政资源配置，提高公共服务质量，以增强政府公信力和执行力，提升部门预算管理水平。《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）明确提出，加强对第三方的指导，对第三方的工作质量进行监督管理。为有效监督第三方执业质量，财政部出台了《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）（以下简称《指导意见》）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）（以下简称《暂行办法》）等文件，从委托方角度对第三方机构参与绩效管理的范围、事项、方式和资质等方面，引导规范第三方机构参与预算绩效管理的相关业务活动，为全国各地对第三方机构的指导和监督提供了标准。同时，财政部搭建了“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”，为全面监控第三方机构执业及预算绩效评鉴业务质量提供信息支撑，健全了监督管理机制。2021年内蒙古自治区出台了《内蒙古自治区项目支出绩效评价管理办法》（内政办发〔2021〕5号），明确指出预算部门和财政部门委托第三方机构实施绩效评价时，应当按照有关制度办法，对第三方机构及其工作质量进行全过程监督管理。

内蒙古自治区各盟市在部署落实预算绩效管理的工作中，按照文件要求，在健全组织机构、完善预算绩效管理制度、加强绩效目标管理、倡导结果应用、做好信息公开等方面不断推进预算绩效管理工作，初步实现了全面预算绩效管理。其中，第三方机构在绩效目标管理、重点绩效评价等方面做了大量工作，发挥了积极的作用。同时，第三方机构在参与相关绩效管理工作中逐渐显露出由于缺乏明确资质的门槛限制，存在出具的报告质量不高、法律责任不明确等问题。因此，如何有效控制第三方参与预算绩效评价的工作质量是亟须解决的重要课题，本文基于内蒙古自治区包头市财政局对第三方机构预算绩效评价工作的考核实践，探索如何加强对第三方机构预算绩效评价业务质量监管，以提高预算绩效评价工作质量。

二、第三方机构绩效评价业务考核指标设置情况

依据财政部、自治区对第三方机构的指导和监督要求，包头市财政局积极学习自治区经验，综合考核第三方机构的评价工作情况，从报告质量和工作情况两方面，设置一级考核指标，对第三方机构的工作质量进行事前、事中、事后全过程考核（见表1）。

表1 第三方机构绩效评价工作质量考核评价体系一级指标

（一）报告质量考核指标设置

为综合考核第三方机构绩效评价业务工作情况，包头市财政局将一级指标报告质量细分成12个二级指标，落实考核工作（见表2）。

表2 第三方机构绩效评价工作质量考核评价体系—报告质量

在一级指标报告质量细化的二级考核指标中，“报告结构的规范和严谨性”主要针对评价报告的要素全面性、格式规范性，与《暂行办法》及相关规范是否相符合进行考核。“报告文字表述的准确和逻辑性”主要对文字描述准确、精炼、通畅，是否具有层次性和逻辑性进行考核。“项目立项情况描述的清晰度”是对项目背景、依据、目的及现状情况等交代清晰、全面、简练，以及项目所要解决的问题、立项过程归纳描述全面、准确进行考核。“项目实施情况的完整性”对项目实施内容、项目管理制度、组织实施情况描述完整、清晰进行考核。“预算安排及实际支出情况的全面和准确性”对项目预算细化反映至子项目活动内容，对预算安排和实际执行应对比说明，对经常性项目要说明近年来预算安排情况及使用结果进行考核。“绩效目标归纳的完整和准确性”对绩效目标梳理归纳完整、准确、清晰、量化进行考核。“指标设置是否具有科学性”对指标设置是否科学、合理，具有可操作性，是否针对项目特点设置个性化评价指标，指标设置是否和被评价项目的绩效目标密切相关，权重设计是否体现指标的重要性、导向性，反映项目绩效的特性；标杆值设计依据是否充分，标杆值是否科学、合理、准确进行考核。“评价标准依据充分和合理性”对评价及评分标准依据是否充分，标准科学、合理、客观进行考核。“绩效分析的逻辑性和充分性”对评价得分与评价结论之间是否有较强的逻辑性，绩效分析是否深入充分进行考核。“评价结论的客观性和公正性”对评价结论的归纳是否客观公正，项目绩效反映清晰、完整，围绕评价指标得分情况深入分析绩效问题的原因，相关建议是否具有操作性和相应的前瞻性进行考核；“社会调查的科学性”对社会调查方案科学性，对象合理、方法适当、支撑有效、分析全面性进行考核；“工作底稿的完整性和支撑度”对依据底稿是否完整、准确、符合逻辑性进行考核。

（二）工作情况考核指标设置

为综合考核第三方机构绩效评价工作情况，包头市财政局将一级指标工作情况细分成2个二级指标，落实考核工作（见表3）。

表3 第三方机构绩效评价工作质量考核评价体系—工作情况

在一级指标工作情况细化的二级考核指标中，“评价人员配置的合理性”对评价人员配置的完整性、合理性、专业度、与投标承诺的一致性，评价人员对项目情况了解熟悉程度，以及评价人员工作的主动性、响应度、配合性、协调能力进行考核。“评价工作实施的科学性”对项目组织实施是否科学，内部审核机制是否完善，执行是否严格进行考核。

以上指标详细地对报告结构是否具有规范和严谨性，文字表述是否准确，项目实施情况是否完整以及指标设置是否科学，人员配置是否合理，评价工作实施情况是否科学等方面进行了全方位考核，形成了第三方机构绩效评价工作质量考核评价体系，有效把控了第三方机构绩效评价工作情况。

三、对第三方机构绩效评价业务考核发现的问题

2021年共有7家第三方中介机构参与包头市本级财政支出19个重点项目绩效评价工作，包头市财政局根据相关绩效评价监督管理规范的要求，按所制定的第三方机构绩效评价工作质量考核评价体系，对其进行考核，考核结果显示第三方绩效评价机构总体评价质量较好，但在绩效目标的归纳总结、绩效指标的设置、文本规范及建议的合理性等方面，仍需进一步提升。

（一）绩效目标清晰度不到位

设立正确的绩效目标对于绩效评价工作的深入开展十分重要。通过考核发现，部分第三方机构所提交的绩效评价报告中绩效目标不够清晰，归纳的完整性和准确性还需要进一步提升。例如，个别绩效评价报告中未对项目绩效目标进行准确界定和归纳总结，直接放置项目申报表作为替代，导致绩效目标的清晰度不够，目标较为模糊，归纳性不足。

（二）指标体系设置不够合理

绩效评价指标体系、指标权重和评价标准是否科学合理，直接影响着评价结果，决定着绩效评价工作质量。在考核中发现，个别评价报告产出指标太多且未进行合理分类，指标体系构建不够全面，未反映项目的整体情况。除此之外，产出数量指标设置不够合理，指标解释和评价标准不够明确，指标权重分配也不够合理，无法体现项目或资金的特点以及投入侧重点等，可能会造成绩效评价报告的专业水准和权威性不足，进一步导致评价结果与财政部门开展绩效评价工作的预期目标存在差距。

（三）报告文本的规范性不足

绩效评价报告是否规范直接体现第三方机构绩效评价工作的质量和专业完成度的实现。在考核中发现，第三方机构提交的报告在格式规范性、文本准确性和前后文逻辑等方面存在一定的不足。例如，某事务所的报告中存在表格未编号、没有表头名称、语句不完整、标题格式不统一、段落格式不统一、标点符号使用不规范、金额单位不统一等情况；某咨询公司的报告中存在内容不够简洁明了、目录页码未更新、语言表述重复、章节设置不合理、逻辑不清晰等情况；某公司的报告中存在文字表述不清楚、内容排列错误、错别字、引用数字前后不一致等错误。从上述绩效评价报告考核结果可以看出，绩效评价报告的规范性存在不足，还需要进一步提升，第三方机构绩效评价报告的规范性仍需加强。

（四）对绩效分析的评价不够透彻

绩效评价报告的绩效指标分析体现了被评价财政支出的绩效实现程度，是绩效评价报告的核心。通过考核发现，绩效评价报告中对绩效评价的分析不够透彻。一是预算执行情况分析不完整，如一些评价报告对以前年度欠款形成原因、欠款是否清偿完毕、年度未支付款项等内容未作出深入分析说明。二是部分指标分析过于繁复，如一些评价报告中对“立项依据充分性”“政府采购规范性”等指标的描述分析。三是评价结论客观性不足，缺乏足够明细佐证，如只用10个表现良好的项目代替总体19个项目，评价内容不够全面。四是数据利用不够充分，如正文中没有任何图表，对收集的数据未充分进行组织整理和分析。

（五）评价思路存在一定偏差

通过考核发现，个别项目存在评价思路偏差的问题。如A评价报告中更多地体现了企业盈利能力、营运能力较差，客户依赖风险较高等与问题，对财政资源配置效率和使用效益的关注程度不足，未体现财政预算绩效评价的特点；B评价报告中仅以部分表现良好项目的平均分作为整体得分，严谨性不够，未充分关注项目整体实施情况及配套资源配置的科学性与合理性；C评价报告只对3个参保单位展开调研，对于市本级447家参保单位而言典型单位数量较少，不能全面反映全市单位参保情况，且缺少针对欠费单位的调研，评价结果无法实现对社保基金进行绩效评价的目的。

（六）归纳问题不够准确深入

通过考核发现，问题背后的原因分析不够，一是对项目预算执行率偏低的原因未进行深入分析，总结问题不够准确。二是存在报告未反映的问题，如某绩效评价报告中保底用水量与实际用水量相差悬殊，但在报告中未列为问题。三是未指出项目单位的个性问题，如某绩效评价报告中就项目执行中存在的共性问题进行了总结，并未指出项目各执行单位的个性问题。

四、提升第三方机构绩效评价质量的建议

第三方机构绩效评价质量和评价结果是提升预算绩效评价结果应用的基础。为进一步推进预算绩效管理工作，根据包头市绩效评价质量控制实际存在的问题，应从第三方机构和财政部门两个视角提升第三方机构绩效评价质量。

（一）从第三方机构视角提升绩效评价质量

1、明确各方责任，提升评价效能。委托方与被委托方很有可能因为职责未捋清而导致责任混淆，责任边界不明确，继而导致绩效评价结果脱离目标。为此，要明确第三方机构和财政部门的各方职责，在产生问题时及时明确第一责任人，及时问责以尽早解决问题，最大程度提升绩效评价效能。

2、确立主评制度，保证评价质量。《暂行办法》要求，必需严格落实主评人制度。第三方机构应根据财政部、自治区绩效评价管理政策，设立主评人制度，并结合地区实际情况，选择对绩效评价业务进行把关和控制的主评人，一定是同时具备突出的绩效评价专业能力和具有良好职业道德的专业人员。针对我国第三方绩效评价工作刚起步，相关制度尚未完善的现状，为加强引导和规范绩效评价工作，第三方机构组建的评价团队，首先在配备成员的选择上，设置专业胜任能力准入门槛，其次要对团队成员进行专业培训，学习绩效评价相关办法制度和工作要求，熟悉评价流程、思路、评价报告撰写格式与模块要求。按照投标承诺，配足配齐评价力量，加强现场与非现场评价人员配置规格，对绩效评价工作进行层层把关和控制，落实相关责任，全面提升绩效评价工作。

3、精准数据分析，保证评价准确。预算绩效评价的准确性决定了评价的结果，因此，保证数据分析精准至关重要。在进入评价现场前，第三方机构要梳理所评价的领域中相关业务和财务政策、制度，充分获取财政领域、被评价单位行业的信息和数据，制定的资料清单和基础数据表要全面、清晰、有针对性，作为资料搜集的依据，指定专人搜集，确保数据搜集全面、精准。第三方机构一方面要及时对基础资料进行分类整理、核对分析，在调研中核查出现的差异，核实数据的真实性，确定最终数据，为充分利用各种统计数据进行评价奠定基础；另一方面，依据收集的事实和数据资料，判断被评价对象的绩效目标完成情况，针对佐证存在的问题进行查漏补缺，对数据进行精准分析以保证评价数据的准确。

4、明确评价立场，提升评价质量。客观中立的评价立场是保障第三方机构评价质量的重要前提。这就要求第三方机构在执业过程中，要遵循独立、客观、真实的原则，按设计的绩效评价指标对被评价对象的绩效进行分析，根据客观可靠的基础数据资料确定得分、扣分，将主观认定因素影响降到最低，做到过程严谨、数据可靠、结论清晰。对财政资金的经济性、效益性、公平性和效率性负责，严禁借评价工作之机，以各种形式谋取私利。同时，保证专家质量和数量，合理规划绩效、财务、行业专家的配比，确保评审专家权威性、专业性、合理性，同时保障现场评价专家出勤率，精准了解被评价项目实际情况。

5、认准关键节点，做好流程管控。第三方机构应当加强与委托方及被评价单位的沟通，在深入了解被评价项目相关情况的基础上，拟订科学可行的工作方案及绩效评价指标体系，强化前期调研，做好方案编制工作。除此之外，要进行科学精准的研判，选取好评价对象。通过结合委托方及项目归口业务科室的意见，合理选取有针对性、代表性的现场评价样本，适当提高覆盖比例，提升绩效评价全面性及评价结果客观性。其次，要实时跟踪分析，确定好工作进度。严格按照工作方案和进度计划实施绩效评价工作，协调各单位和人员按时完成各项工作，并就项目开展情况定期向委托方汇报。最后要综合分析整理，把好报告撰写关。在履行必要评价程序的基础上，整理分析数据资料，撰写逻辑清晰、内容完整、依据充分、数据详实、分析透彻、结论准确、建议可行的绩效评价报告。

6、以结果为标准，提升评价质效。绩效评价的生命力在于将评价结果得以应用。一是以问题为起点，做好问题清单，通过座谈、调研、多方收集信息，带着问题开展评价；二是以评价结果应用为终点，树立“结果无应用，即为无效评价”的观念，评价提出的建议应主要侧重于提升财政资金使用效益及合规性，并具有较强的可操作性；三是注重数据导向，提高数据收集整理的丰富性和多样性，为评价结果提供充分的数据支撑；四是做好佐证材料收集，提出问题必有证据，相关建议必有依据。

（二）从财政部门监管视角提升第三方绩效评价质量

财政部门应加强对第三方机构的绩效评估监督管理，积极推动绩效管理提质增效。

1、制定框架协议，强化评价力量。依据《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》规定，绩效评价框架协议的制定主体应该是集中采购机构和主管预算单位，应通过两个阶段进行实施框架协议。第一阶段，通过公开征集，主管预算单位和集中采购机构确定入围的供应商，结合地区绩效评价工作需要，订立绩效评价框架协议；第二阶段，按照框架协议制定的规则，主管预算单位和集中采购机构在入围的第三方服务机构范围内，确定成交机构并订立合同。通过制定绩效评价框架协议，于财政部门而言可以有效对第三方机构进行筛选，选取更高质量的第三方绩效评价机构，更高效地进行绩效评价工作；对于第三方机构而言，通过制定框架协议，能够一定程度增加第三方机构之间的竞争程度，进而推动第三方机构的自我提升意识，增强自身综合实力，提升绩效评价质量，提升工作流程规范性和报告文本质量，促进相关业务领域评价机制日趋完善，不断提升评价人员专业能力和团队整体素质。

2、利用信用平台，提升绩效管理。信用对于市场主体来说其重要性不言而喻，只有在健康良好的信用环境中，市场主体才能友好合作，共同发展。基于此，国家和政府高度重视信用体系的建设，在党的十九大报告中明确提出将“推进诚信建设”作为政府工作要点。信用管理平台的建立将更有益于营商环境的优化，使绩效评价信息更加精准。平台运用大数据信息技术，收集各第三方机构的诚信信息数据，发布各第三方机构的诚信记录，对失信机构进行重点曝光，方便社会各单位查询。通过运用信用管理平台，使第三方机构的工作变得透明化，及时解决利用第三方服务时信息不对称的问题，提升了委托方的监管效率。各第三方机构公平竞争，一方面促进第三方机构提升绩效评价工作水平，另一方面全面提升各单位与第三方机构的合作质量。

3、成立行业协会，规范评价工作。行业协会是市场经济中普遍存在的一种社会经济组织，对于连接政府和企业有着举足轻重的作用，有利于进一步优化行业布局，可以有效规范第三方机构的绩效评价业务工作行为，制定绩效评价行业自我约束公约，引导第三方机构开展良性竞争。同时，通过成立行业协会，也使信息交流更加便捷，可以及时掌握信息。除此之外，还可以提高绩效评价综合服务效能，推动政府机构与第三方机构合作的良性互动，有效起到了上传下达的桥梁作用，能有效规范绩效评价工作。

五、第三方机构绩效评价质量考核的成效与展望

第三方机构对于参与预算绩效评价有着举足轻重的作用，但同时也面临着诸多挑战。发挥第三方机构在绩效管理中的作用，既需要政府各方的支持，也需要第三方机构积极提升综合实力，要多方联合加大监管力度，最大程度保证第三方机构绩效评价提质增效。无论是财政部门、预算单位还是第三方机构，都需要建立一支专业性强、综合素质高的绩效评价人才队伍。

（一）绩效评价质量监督有利于提升地区第三方机构整体水平

包头市财政局通过此次创新第三方机构绩效评价质量监督工作的考核，委托专家对各第三方机构的绩效评价工作成果进行严格质量把关，在一定程度上能发现第三方机构存在的一些共性问题，并针对所存在的共性问题提出相关建议，以期有效提升地区第三方机构的专业能力和素质。

（二）绩效评价质量监督有利于提升预算绩效管理工作质量

对第三方机构开展财政重点绩效评价质量监督工作，可以不断提升全市第三方预算绩效管理工作质量。一方面，包头市财政局通过对第三方绩效评价质量监督工作中发现的问题进行讨论分析，为今后优化相关工作的要求和政策制定提供依据；另一方面，质量监督工作对各旗县区形成一定示范作用，强化全市各级单位预算绩效管理工作的管控，进一步提升各旗县区财政重点绩效评价工作质量。