城市空间资源的法律分配——一个司法裁判的视角

刘俊超，朱兵强

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

一、问题之缘起

党的十九大报告指出,社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。充分的通风、采光、日照乃至景观是城市居民日益增长的美好居住需求，而这些居住需求离不开城市空间资源的规划分配。随着城市化进程加快，城市空间资源随着土地资源的减少而日趋紧张。新建筑物的落成往往会影响甚至克减相邻建筑物享有的空间利益，进而引发相邻关系纠纷。在当前的城市治理中，合理调节城市空间资源供给和需求的紧张关系成为一项重要工作，是有效化解社会矛盾的一项重要举措。

从《民法典》对相邻权利的有关规定而言，日照、采光等相邻权利是不动产物权的用益延伸，是实现和提高不动产价值的重要一环，在私法层面构建了相邻主体间的权利义务关系[1]。《宪法》第10条明确规定“城市的土地属于国家所有”，基于土地划分而形成的城市空间资源所有权理应系属国家，城市规划部门代表国家依据《城乡规划法》第40条以许可的形式进行城市空间资源分配具有合宪性。同时“存量时代”下城市空间资源日趋紧张，由公权力进行城市空间资源分配也具有现实必要性。由此，我国与德日等国类似，形成了私法相邻关系和公法相邻关系并存的“二元相邻关系制度”[2]。如果说私法相邻关系的核心是物权利用边界问题，公法相邻关系的核心则是城市空间资源的法律分配问题；在逻辑层次上划定物权边界的公法相邻关系是“因”，反射至私法层面形成的私法相邻关系则是“果”。因此从功能主义的角度出发，行政诉讼是解决涉及城市空间资源分配的相邻关系纠纷的最佳选择。换言之，通过行政诉讼实质化解相邻关系纠纷不仅能够节约诉讼资源、减轻当事人讼累，而且还能保证许可机关充分参与程序、表达观点，避免民事裁判与行政许可针对同一事实的处理矛盾，维护法制释解的统一性。

2000年，最高人民法院发布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，第13条第1项确定了“具体行政行为涉及其相邻权”的主体均享有提起司法救济的权利。2004年第11期《最高人民法院公报》刊登了“念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”(以下简称“念泗三案”)，其确立的“达标即合法，合法即不侵权”裁判思路，不仅影响着后续的类案判决，还形塑了规划部门对城市空间资源分配的认识①。该案中，被告扬州市规划局核发《建设工程规划许可证》许可第三人建设住宅楼。原告35名居民认为该许可准许建造的高层住宅楼，与被告另外许可建设的楼房形成一道长达170米的建筑屏障，侵犯其日照、通风、采光等相邻权利，故请求撤销该《建设工程规划许可证》。二审法院认为“此类行政诉讼的审查重点，应当是被诉具体行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了原告的相邻权”①，提出了“达标即合法，合法即不侵权”①的审理思路，延伸出两个层面的审理环节。一是基于“达标即合法”的合法性审查。法院认为2003076号《建设工程规划许可证》案涉相邻住宅的日照间距比符合国家和地方有关的技术标准，同时许可建设的住宅楼并未违背《城市居住区规划设计规范》的间距设定要求，因此被告的行政许可行为系属合法。二是基于“合法即不侵权”的结果推论。法院认为，由于第三人已依法提交有关证明文件并经被告依法审查，故该许可均符合现行法律规定，从而不构成对相邻权的侵犯。综上，法院认为相邻权人的权利是否值得司法救济，关键在于判断规划许可克减的权利部分是否处于容忍限度之内。换言之，未违反技术标准的规划许可与相邻权人权利受损不存在法律上的因果关系，故而该受损相邻权缺乏救济必要性。

当前我国有关相邻关系的实体规范尚不完善，程序设计也付之阙如，经由法律文本直接推定规划许可与相邻权受损之间的法律因果关系尚属困难[3-4]。《民法典》第293条在继受《物权法》第89条“不得违反国家有关工程建设标准”时，将相邻权保护范畴扩张至“不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”，说明当前城市空间资源的分配不再局限于满足相关技术标准，这就需要司法机关在审理思路中结合法秩序整体进行裁量。“念泗三案”的审理思路能否回应城市居民对城市空间资源日益增长的需求，能否实现城市空间资源的正当分配，需要基于该思路重新梳理和审视规划许可与城市空间资源分配的关系。

二、“念泗三案”审理思路检视

评价“念泗三案”的审理思路，应当考察规划许可形成的权利义务关系，分析相邻权利的公法权利性质。除此之外，笔者将“达标即合法，合法即不侵权”审理思路置于当前法律规范体系中重新审视，突破以往相邻规范较粗糙与利益难平衡的障碍，以回应城市空间资源分配的时代新要求。

(一)应予公法保护的相邻权

随着耶利内克以来“公权理论”的体系性发展，公民与国家不再是简单的“命令—服从”关系，申言之，个人不仅享有免于国家违法干预的被动地位，同时还享有要求国家为一定行为的公法权利。而公法权利又产生了“行政法上的请求权”，即公民为了贯彻其公权利，而向行政机关直接或通过法院间接提出的作为或不作为请求权[5]。因此针对相邻权人是否享有对规划部门的公法请求权问题，虽然最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条第1项明确规定受影响的相邻权主体“有权提起诉讼”，但原告资格获得认可并不代表其享有“胜诉利益”，其诉请仍可能“因不属于行政实体法保护的权益”，而不会获得实体裁判支持②。故而考察规划许可形成的与相邻权人间权利义务关系，关键是判断相邻权人是否享有公法权利，即行政机关在对客观法秩序的遵守之外，还应对权利人承担具体的、个别的行政义务。但行政的目的是保护公益，因此规划许可中是否要顾及私益，以及在复杂交错的私益纠葛中，何种私益更值得保护，其本质属于高度价值性的判断，是行政义务存在与否的前置条件[6]。恰如最高人民法院在“刘广明案”中指出的，“对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限……，而应坚持从整体进行判断”②，因此对于相邻权利是否落入规划许可应予考量的范围，笔者将涉及规划许可的规范条文整理如表1。

表1 规划许可的规范条文

综合上述规范目的可知，规划许可的实质是通过合理分配提高空间资源的合理利用效率，是纵向的公权力在平等的横向相邻关系中进行资源分配，因此规划许可不仅应当考量被许可人的合法利益，同时还应当负有对相邻权人合理分配资源、保障人居环境以及不得侵犯其信赖利益的义务。换言之，通风、采光等相邻权利是规划许可在城市空间资源分配过程中应当予以考量的权利，因此其是落于行政法层面的保护范畴之内，系属公法上的主观权利，故而司法机关应当予以保护。如此，不仅梳理了规划许可与相邻权人之间的法律关系，同时也进一步深化了最高法行政审判庭在司法解释中所意图说明的“相邻权在特定执法活动中受到行政法保护”[7]。因此，针对相邻权人对规划部门享有的公法请求权，司法机关构建的审理思路不仅应审查其所负的消极行政义务，还应对其权利诉求判断救济必要性，并基于权利保护逻辑予以处理。

(二)囿于合法性审查的局限性

正如德沃金指出的，没有一个人能够无度获得公共资源的特权，分配者必须通过某种手段克服简单资源分配的任意性和可能的不平等性，实现自由与平等的协调[8]。正如前文所言，规划许可是在平等的相邻主体间进行空间资源分配调整的规制工具，从而形成符合城市“社会生态和谐”的相邻关系[9]。而在规划许可行为的审查过程中，“念泗三案”审查思路则围绕技术标准构建了规划许可行为的合法性判断标准。质言之，“念泗三案”审理思路模糊了规划许可行为中技术标准与合法性标准的逻辑关系，拘泥于技术标准进行合法性审查，过度强化了相邻权人的容忍义务，滞碍了“自由与平等的协调”。

根据《标准化法》的说明，所谓标准，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求，形式上技术标准并不构成行政法律规范的当然组成部分，不能直接产生对行政责任的形成效果。结合《城乡规划法》第24条和第40条之规定可知，作为城乡建设规划具体实施环节的规划许可，其作出必须遵守建设规划及“国家有关标准”，这说明立法机关通过“国家有关标准”这一不确定法律概念赋予了行政机关解释和具体化实体规范中行政职责内容的权力，其制定的国家标准有关内容因而产生了行政法上的形成效力。《城市居住区规划设计规范(GB50180—2018)》在总则部分明确指出“为确保居住环境宜居适度，科学合理、经济有效地利用土地和空间……制定本标准”，因而其有关日照等相邻权建筑标准的设置目的是确保符合基本生存环境，从而实现《城乡规划法》“改善人居环境”之功能。概而言之，规划许可满足相关技术标准，仅能说明行政机关履行了保障相邻权人基本生存环境的行政责任，而不能免除规划部门对相邻权人负有的资源合理分配义务或对其信赖利益的补偿责任。因此，所谓规划许可应当“遵守国家有关标准”，应当反向解释为“不得违反国家有关标准”。由此可见，当许可机关做出规划许可仅满足技术标准而违背了应遵守的诚信原则时，难以得出符合合法性标准之结果。

而在围绕技术标准的合法性判断之外，“念泗三案”在说理中还遗漏了合理性审查。按照《行政诉讼法》第70条规定，行政行为在违反法律规定和明显不当时，法院有权作出撤销判决。“法治行政表面上是指让行政活动服从于法律，但其终极目的却在于保护国民的利益，以使个人利益不会因行政恣意而遭到不当侵害，而司法审查必须作为为此目的服务的手段来发挥合适的功能”[10]。在科层制组织结构下行政机关也是追求自身组织利益的理性经济人，当前土地财政是地方政府财政的重要来源，追求土地出让金的规划主管部门与追求扩大容积率的开发商在攫取城市空间资源上形成“利益共同体”，许可机关更倾向于将采光、通风等规划涉及压缩至最低标准。因此在规划许可程序阙如的现状下，若过度强调相邻权人的服从而不适当限制行政裁量权，很大程度上会放任许可机关做出“合法而不合理”的规划许可。故而，如果按照“念泗三案”的审理思路，实质上是放任和鼓励由技术标准进行城市空间资源的配置，而非鼓励许可机关在综合考量具体事实基础上进行合理分配，最终弱化规划许可的资源分配功能。

(三)权利保护逻辑的忽视

综上可知，“念泗三案”的审理思路是以技术标准为核心构建的合法性审查，仅对涉案许可行为进行了客观合法性监督。撤销诉讼是原告提出权利诉求，由法院直接以判决除去行政行为效力的部分或全部，以维护当事人权益的主观诉讼、抗告诉讼[11]。既然“念泗三案”是解决规划许可纠纷的撤销诉讼，其目的固然旨在救济公民权利，应使围绕公法权利的保护逻辑贯穿于审理全过程。虽然前文已证相邻权利的性质是公法权利，但具体到个案中，并非所有相邻权利均有救济必要性。因此，评价“念泗三案”审理思路在何种程度上忽略了权利保护逻辑，客观上是否实现了权利保护目的，需要结合相邻权利的救济必要性予以判断。

从合宪性的角度出发，《宪法》第9条、第10条能够说明规划许可应当实现城市空间资源合理分配，因此相邻权利所受的克减效果并非一定不当，可能因符合《宪法》所蕴含的社会正义价值而具有合宪性与正当性。因此规划许可对相邻权利的克减效果应当予以区分。德国联邦宪法法院在多个判决中建立了权利克减效果的“二分法”分离方案，概言之，财产权的克减效果可分为“限制的效果”与“征收的效果”，前者指向“不予补偿的单纯社会约束”，后者则是“应当补偿的征收”[12]666-678。之所以存在对财产权“不予补偿的单纯社会约束”，是因为随着社会的发展，“财产权转而开始承担社会利益再分配的功能”[12]678，这一转变为德国基本法之“社会国原则”所确认，而我国则集中于《宪法》的“社会主义原则”之中[13]。既然相邻权利作为“不动产物权的用益延伸”，也应对其克减效果进行二分适用。对于相邻权利如何二分“征收效果”和“限制效果”，可以同样参照“特别牺牲理论”建立划分标准。就应予补偿的“征收效果”而言，其理论基础是对相邻主体权利的特殊影响和不公平对待，通过提供补偿能够实现“均衡正义”，进行利益间的平等负担；而就不予补偿的“限制效果”而言，其基础源于一般规范的普遍限制，因此其克减效果是源于立法层面而非行政权的裁量结果，因而也无需进行补偿。在城市空间资源的分配领域中，技术标准是对相邻关系的一般性限定，相邻主体为满足邻人采光、日照等技术标准而受到的权利克减因而产生不予补偿的“限制效果”，即所谓“标准范围内的相邻权利”应当承担容忍义务；相应的，“标准范围之上的相邻权利”则产生应予补偿的“征收效果”。

综上所述，通过技术标准对相邻权利予以二分，规划部门对技术标准范围之上的相邻权利负有保护义务或补偿、赔偿责任。将上述逻辑延伸至司法领域，则司法机关对技术标准范围之上的相邻权利，应当基于权利保护的逻辑予以处理；而对于技术标准范围内的相邻权利，仅对相应许可行为予以合法性监督，排除许可机关的违法处分。因此“念泗三案”以客观诉讼的行为监督逻辑替代主观诉讼的权利保护，并未触及主观诉讼对该权利的应有保护功能，不当扩张了相邻权人的容忍义务，进而造成类案审理思路忽略了撤销诉讼的权利保护逻辑，故而无法实现“化解行政争议”的最终目的。

三、资源分配类案的裁判路径优化

诚如前文所述，“念泗三案”中的“达标即合法，合法即不侵权”审理思路，过度强调许可机关的“高权”地位和相邻权人的服从容忍义务，造成相邻关系间利益失衡。从“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的角度出发，应当从审理方式、审查重点、裁判结果三个方面对类案裁判全流程予以完善。

(一)区分审查路径以实现利益衡平

相邻权人诉请保护的相邻权利可以进行二元划分，产生不同克减效果的相邻权利承担了相异的公法义务，与规划部门形成的行政法上的权利义务关系因而也有所差异。因此，实现对相邻权利的应有保护功能，司法机关应针对两种内容迥异的法律关系应当采取差异化的审查路径。

对于标准范围内的相邻权利，应以技术标准为主进行合法性审查。人作为公民享有相应的权利和义务，在各种不同场合发挥社会成员的作用，因此应当保证公民能够享有作为一个社会成员的必要条件、发挥应有作用[14]。技术标准作为照顾公民生活最低需求的基线，是城市资源分配过程中的最低利益平衡点，是根据《城乡规划法》第40条实施规划许可的正当性基础。因此在相邻法律关系中，无论不同主体间的空间资源如何分配，均应享有充足的宜居环境。故而规划许可产生对相邻权利的克减效果时，也应保障相邻权人同样享有基本的宜居环境。针对标准范围内的相邻权利，应主要借助技术标准进行合法性审查，确保相邻权人享有的相邻权利符合技术标准要求，以保障公民居住环境满足基本需求。

对于标准范围之上的相邻权利，应结合进行合法性审查与合理性审查。规划许可具有较强的社会关联性，许可机关势必要结合城市规划以及自然生态、城市风貌、防灾减灾等具体需要做出规划许可。公共福祉是指公共利益和特殊私益汇集形成的共同利益，是比公共利益更高阶的存在，是城市空间资源分配所应实现的最终目标[15]144-145。因此，将规划许可对相邻权人的影响局限在其容忍义务之内既不科学也不现实，关键在于要使公共利益与私人利益达到结构性均衡，这是许可机关进行处分的正当性所在。一方面，规划许可克减标准范围之上的相邻权利，应当符合比例原则。因此，审理思路必须根据“明显不当”这一标准进行审查，实体上主要通过“类案对比”“利益均衡”等裁判技术进行判定，程序上应当结合《行政许可法》有关规定以及程序正当原则审查程序裁量是否有瑕疵。另一方面，规划许可克减标准范围之上的相邻权利，应当依法给予补偿。“无补偿则无征收”是行政法一项基本原则，是宪法财产保障权在行政法领域的延伸，形成的“财产价值之保障”要求行政机关不可任意处分公民的财产权利[16]。给予适当补偿是对相邻权人财产性权利进行处分的适法性要件所在，因此司法机关必须通过审查补偿是否足额充分以判断规划许可的合法性。

(二)重点审查听证笔录以衡量优位利益

尽管公行政是公益重要的承担主体，但公行政并未享有诠释与履行公益的独占地位[15]143-144。因此，在衡量相邻权利的克减效果与公共利益之间是否合乎比例时，司法机关虽应尊重行政机关的首次判断权和裁量权，但并不代表行政机关享有较于私人的“公法优位”。行政法的基本前提就是由利益主体自己决定其利益何在，通过合适的听证程序可以使利益主体意识到他的利益并予以表达，从而理顺行政法律关系中的复杂利益结构[15]140。同时在开放参与、多元决策的许可听证程序，行政机关不仅扮演中立角色，而且还能与相对人与相邻权人之间展开平等对话，使许可机关被迫在多元利益间权衡协调，以实现权力的自我规制。换言之，听证程序是主观利益固定化的过程，包含规划部门和相邻权人在内的多元主体若通过听证依法表达了利益诉求，则说明主观权利已消解于许可结果之中，从而产生规划许可对受限相邻权的优位地位。

根据《行政许可法》第47、48条规定，如果规划部门依法根据相邻权利人的申请组织听证，并依据听证结果作出规划许可，则说明相应的许可结果已经固定了多元利益中的相邻权人位阶，法官在审理过程中着重考察听证笔录即可。一方面，法官通过听证笔录可知相邻权人是否及时向许可机关和相对人提出权利诉求，若相邻权人未及时提出诉求又无正当理由，对自身权利受损存在过错，从而产生失权效果；另一方面，法院通过听证笔录可知许可机关是否将相邻权人的权利诉求纳入考量，如果许可机关忽略其合法权利又无正当理由，法院可根据《行政许可法》第48条认定许可行为存在合法性疑问。法官着重审查听证笔录，不仅尊重了行政机关在资源分配中的专业优势，避免法院与行政机关在各方利益诉求方面存在观点矛盾，实现司法裁判与行政分配在资源调控、利益协调上的功能耦合；同时也反向鼓励相邻权人积极申请听证、参与听证并表达利益诉求，从而从源头上化解行政争议产生的可能，有效提高行政效率、节约司法资源。

(三)合理确定判决结果以实现社会正义

撤销诉讼是主观诉讼，应当将原告的诉讼请求作为审查中心，并且将权利保护作为解释法律时优先考量的价值判断，使处于弱势地位的相邻权人能够享受实质平等，这是突破原有审理思路的关键所在[17]。正如哈耶克所言，力图使人们状况更加平等化的欲望，不能视作为国家更大且有偏见的强制行为的合法性依据[18]。因此，规划部门负有分配空间资源之职责，不代表其能够任意分配空间资源、任意处分相邻权人合法权益，相反应当围绕职责的授予目的进行空间资源的合理分配。结合《宪法》第9条、第10条与《城乡规划法》第1条，规划许可职能之授予目的在于实现“资源的合理利用”并“改善人居环境”，而非对市场分配方式的替代。因此法院在确定规划许可合法与否的同时，同样应当本着规划许可应有功能和相邻关系间的利益衡平目的，针对原告诉请作出相应的判决结果。

对公共利益目的范畴之内权利受损的救济请求，司法机关应当作出补偿判决。对于产生不予补偿“限制效果”的相邻权利，应当肯定其所承担的容忍义务。是故针对法院对于诉请中“标准范围内的相邻权利”，应当予以驳回或者于补偿义务的考量中将其剔除。而对于“标准范围之上的相邻权利”，根据《行政许可法》第8条第2款之规定和《城乡规划法》第50条之精神，其克减效果系基于公共利益需要而产生时，应当将其作为“征收效果”依法给予补偿。虽然补偿标准在《行政许可法》和《城乡规划法》都未具体规定，但可以参照结合其他法律法规进行考量。《集成电路布图设计保护条例》第25条与《植物新品种保护条例》第11条规定了强制许可制度，同样作为一种典型的以公共性为媒介的利害分配制度，两者都采取了“平等主体协商、行政机关裁决”的补偿模式[19]。因此，法院首先应根据上述二分法对受克减权利作出补偿义务判决，同时判决由许可机关、相对人和相邻权人之间对补偿数额进行协商确定更为合适。

对超越公共利益目的范畴受损的权利救济请求，司法机关应当依法作出撤销判决或者赔偿判决。《民法典》第293条明确保护公民的通风、采光等相邻权利，因此公共利益范畴之外的相邻权利当然系属公民有权自由处分的财产性权利。《国家赔偿法》第4条明确规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法征收、征用财产，应当对受损财产权予以赔偿。当许可过度克减相邻权人权利时，应根据其诉请作出判决。如果相邻权人仅请求撤销，法院根据《行政诉讼法》第70条作出撤销判决，或者根据《行政诉讼法》第74条、《国家赔偿法》第4条作出确认判决并赔偿。若相邻权人根据《行政诉讼法》第61条请求一并解决相邻关系民事争议的，法院还应根据权利受损情况径行判决相对人对相邻权人的赔偿或者补偿责任。

四、结语

随着行政任务的扩张和复杂化，司法实践早已超越了执法监督者的角色，转而向社会治理者的角色转变。这就要求司法机关在面对多元利益冲突时，不再拘泥于矫正正义这一传统司法功能，而应兼顾更为积极的分配正义功能。“念泗三案”形成的“达标即合法，合法即不侵权”审理思路固守合法性审查的传统司法观，忽略了对相邻人权利的保护和公私利益间的平衡。当然，《城乡规划法》还有优化城市布局的法律目的，如果放任相邻权人利用法律地位攫取更多私益，极易影响整个城市发展的公共利益，进而产生“结构性滥权”的问题。因此，笔者不完全认可学者提出将“达成补偿协议”作为规划许可的前置条件[20]，还应当通过优化审理思路、协调各方利益，发挥司法的主观权利保护和行为合法性监督双重优势，进而反向形塑规划许可的利益协调和权利保护功能。

注释：

①据检索，2019年与2020年审结的类案中就有(2020)粤71行终1761号行政判决书、(2020)渝03行终167号行政判决书、(2020)津01行终215号行政判决书、(2020)粤02行终83号行政判决书、(2020)皖01行终355号行政判决书、(2019)湘05行终347号行政判决书、(2019)苏06行终615号行政判决书等数十个裁判文书中沿袭了与“念泗三案”相同的裁判思路，即基于技术标准认定规划许可行为合法性，并依此驳回当事人权利救济请求的判断逻辑。同时，关于“念泗三案”对类案判决具有重要形塑作用的观点在多位学者的研究中也得到体现或阐明，参见陈越峰《公报案例对下级法院同类案件判决的客观影响——以规划行政许可侵犯相邻权争议案件为考察对象》，载《中国法学》2011年第5期，第176-191页；陈越峰《城市空间利益的正当分配——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入》，载《法学研究》2015年第1期，第42页；罗佳《公法相邻关系中的权利主体》，载《人民司法》2019年第7期，第85页；贾茵《保护规范理论在公法相邻权行政案件中的域外案例与适用指引》，载《法律适用》2020年第8期，第69-70页.

②(2017)最高法行申169号行政裁定书。