国际货币竞争视角下的央行数字货币跨境支付

○李俏莹孙方江

1.中国人民银行湛江市中心支行 广东湛江 524022

2.中国人民银行韶关市中心支行 广东韶关 512026

引言

21世纪以来，随着数字经济等新业态、全球经济一体化加速发展，跨境人口流动、跨境投资、供应链和电商全球延伸等快速增长，近20年来，移民人口从1.92亿增长到2.72亿①数据来源：联合国移民署报告《2020年世界移民报告》。，商品进出口贸易金额从12.6万亿美元增长到35.4万亿美元②数据来源：联合国发展和贸易会（United Nations Conference on Trade and Development）官方网站。。全球化趋势催生了跨境支付需求大变革，从低频到高频、从批发到零售、从单一场景到多元场景。跨境支付区别于境内支付有两个明显的特征：一是跨司法辖区，跨境支付的资金在不同司法辖区之间进行转移，由于司法体系差异和支付系统割裂，不能直接通过在央行开立资金清算账户完成资金划转；二是跨币种，受限于外汇管理政策及货币流通使用等，跨境支付需要进行币种转换，可以由付款方或收款方依托银行等金融媒介完成。世界银行（World Bank）统计数据显示，2021年四季度，一笔200美元的跨境汇款平均成本约为金额的6.04%，到账时间超过2天，虽然成本在近年来有所下降，但距离联合国可持续发展目标（3%）仍有较大差距③数据来源：世界银行全球汇款价格数据库（Remittance Prices Worldwide）2022年3月公布数据。。在跨境支付需求呈指数化增长的数字经济时代，跨境支付低效可能成为制约全球化的重要因素之一。

在此背景下，2020年二十国集团（G20）提出将加强跨境支付作为优先事项，制定《G20关于加强跨境支付的路线图》，包含5方面19项举措，央行数字货币跨境支付被纳入其中。金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）随即公布了央行数字货币用于跨境支付可行性的研究计划，现阶段正分析央行数字货币的跨境支付互联模式，评估可行性。世界各国和地区的积极研发工作也为央行数字货币跨境应用提供了技术基础。2022年3月，国际清算银行（BIS）公布对81个国家和地区央行的调查结果④数据来源：国际清算银行发布工作论文《势头强劲——2021年国际清算银行对央行数字货币的调查结果》（Gaining momentum—Results of the 2021 BIS survey on central bank digital currencies）。，开展央行货币研究和试点的国家和地区比例不断攀升，截至2021年末，这一比例超过90%，其中62%进入概念验证阶段，26%进入落地试点阶段。

未来，央行数字货币能否应用于跨境支付，很大程度上取决于数字领域国际货币竞争的权衡结果（Brunnermeier，2019），而传统主权货币之间的竞争、新型私人与公共货币之间的竞争都将构成影响。基于此，本文研究分析央行数字货币跨境支付对国际货币的影响，进而结合当前全球主要国际组织、国家和地区发布的信息研判跨境应用的可能性，并提出政策建议。

一、央行数字货币跨境支付的基本概念和潜在路径

（一）央行数字货币跨境支付的基本概念和特征

1.基本定义。根据国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）定义，“法定货币”指一个国家或货币当局官方支付手段，由官方货币单位计价。央行数字货币也符合该定义，是中央银行发行的以国家记账单位计价的货币，代表中央银行负债。央行数字货币的特点包括：由中央银行发行、被视为法定货币、由国家信用背书、允许点对点转账、具备可编程性。

根据上述定义，可以从法理和操作两个角度明确央行数字货币能否被用于跨境支付。一是从法理角度，央行数字货币属于中央银行负债，可以合理合法在跨境交易中履行价值尺度、流通手段、贮藏手段、支付手段和世界货币等职能。据2021年国际清算银行调研，超半数国家认为央行数字货币用于跨境支付具有可行性⑤数据来源：2021年6月，国际清算银行发布工作论文《跨境CBDC：来自央行的调查》（CBDCs beyond borders:results from a survey of central banks）。。二是从操作角度，央行数字货币可通过智能合约等方式将协议条款编码到计算机程序中自动进行流通转移，通过一系列的互操作性安排，可实现跨司法辖区的远程转移。

2.主要特征。由于跨境支付涉及跨司法辖区及跨币种，直接使用实物现金只能在部分小额、零售场景中使用，大部分场景需依托商业机构完成。当前跨境支付主要依托代理行、支付机构或国际银行卡组织完成。其中，对于大额支付主要依托代理行作为转接主要通道，由于收付款行分属不同司法辖区，不能直接通过央行支付系统完成清算，只能通过相互开立往来账户，特别是在偏远地区及中小金融机构，还可能需要通过多层级代理关系⑥根据金融稳定委员会2017年发布《代理行数据报告》（FSB Correspondent Banking Data Report），45%的银行75%以上的跨境支付需要通过两个以上代理行实现。，导致跨境支付速度慢、透明度低、价格高等问题；对于小额支付，则可以依托国际银行卡组织或跨境收单的支付机构完成，但其使用范围非常局限，多用于零售消费领域。如果央行数字货币实现跨境支付，将有可能改变当前跨境支付格局，主要呈现以下三方面特点：

一是压缩跨境支付链条，弱化金融中介功能。当前的跨境支付体系由于代理行参与，支付链条较长，且由于不同司法辖区央行支付系统运营时间不同、数据格式不同、法律体系不同，导致资金清算效率低、差错率高，从而加剧跨境支付的摩擦。央行数字货币跨境支付可以减少金融中介的参与，金融中介可以为用户提供电子钱包，但核心功能将通过央行账簿完成，通过促进央行数字货币的互操作性，“原子交易”（Atomic Transaction）模式将成为可能⑦英格兰银行发布讨论文件《央行数字货币：机遇、挑战和设计》，提出央行数字货币“原子交易”概念。，即一种货币转移与另一种货币转移直接关联，借贷记同步发生，减少由于信息不对称或结算最终性导致跨境交易失败或欺诈风险。

二是跨境支付信息传输网络去中心化。当前，跨境支付指令的传输主要依靠环球银行间金融电信协会（SWIFT），除跨境支付指令外，跨境支付中相关贸易信息，包括合同、仓储、运输、规格品种、质量、税务等信息都可能通过SWIFT进行传输，形成跨境支付信息枢纽（周小川，2022）。而美国正是利用这种“中心化”的跨境支付格局，通过长臂管辖权获取SWIFT跨境支付和贸易信息，或通过切断银行与SWIFT通讯从而进行金融制裁，对我国金融安全造成一定威胁。而通过央行数字货币双边或多边互联方式，能够在一定程度上减轻对于中心化跨境通讯基础设施的依赖。

三是基于全新底层技术体系。2021年国际清算银行发布报告《用于跨境支付的央行数字货币》（Central bank digital currencies for cross-border payments）指出，央行数字货币用于跨境支付与改善现有支付基础设施举措之间的一个关键区别是，央行数字货币有机会从“零”开始。这本身就是一个巨大优势：不受传统底层技术系统约束，当前跨境支付技术系统已经运行超过50年，尽管不断进行更新迭代，但底层技术体系很难发生根本性变革，且进行大规模技术调整容易造成业务连续性风险，这也是当前私人发行数字货币在跨境支付领域具有较大优势的根本原因。如果央行数字货币在设计初期就致力于互操作性、一致标准并充分考虑国际层面应用，那么就可能有效避免遗留技术和流程中的固有问题。

（二）央行数字货币跨境支付路径

货币跨境使用路径分为两类：一是用于国际交易结算，此时货币作为交换媒介和单位账户，用于国际贸易的计价和支付手段；二是在国内使用外国实体发行的货币，即外币在国内交易中取代本国货币，通常被称为货币替代，在部分通货膨胀率高且汇率不稳定的地区和国家，或者本币支付不便利的条件下，可能会更多使用外币。那么，央行数字货币要满足什么样的条件，才能实现上述两种跨境使用？

1.监管政策层面，需要发行国和受理国政策的互相配合。首先，发行国可以决定其发行的央行数字货币是否可供非居民使用，以及是否可供在境外地区使用。借助矩阵图进行分析（见表1），如果央行数字货币的设计仅满足情形一，那么此类央行数字货币视为只用于居民境内支付；如果满足情形三，央行数字货币可为境内的非居民提供零售支付服务。例如，2022年2月，数字人民币顺利落地冬奥会场景，为境外参赛运动员提供基于APP和基于硬件的数字人民币钱包服务，这意味着数字人民币支持境外居民在特定场景持有和使用。由于跨境支付必须满足跨司法辖区的条件，因此至少满足情形二、四其中一种，才能被视为支持跨境支付。当满足情形二时，央行数字货币使用限制在本国居民，本国居民可以在境外使用央行数字货币进行支付；当满足情形四时，央行数字货币发行国对持有人身份、使用区域不作限制，可供任何主体在任何地点使用，从而更直接地履行世界货币职能。

表1 发行国央行数字货币发行主体和地点的矩阵

其次，受理国可以决定其国内交易是否允许通过外币央行数字货币进行结算。如受理国不加限制，则外币央行数字货币可以在境内支付，可支持使用路径二。如受理国施加限制，一种可能是外币央行数字货币使用仅限于跨境支付领域；另一种可能是通过特定的外汇兑换安排，将外币央行数字货币转成本币，可以在一定程度上降低货币替代，但对双边或多边国际合作提出更高要求，可支持使用路径一。

据此分析，央行数字货币跨境使用路径一（用于国际交易结算）需要满足的条件包括：发行国允许非居民作为持有人在境外地区使用；受理国仅允许在跨境场景使用外币央行数字货币，或通过外汇兑换安排将外币央行数字货币转成本币后流通。央行数字货币跨境使用路径二（货币替代）则需满足：发行国允许非居民作为持有人在境外地区使用；受理国对在境内使用外币央行数字货币不加以限制。

2.技术系统层面，系统互操作性是实现跨境应用的关键。对跨境使用路径一，央行数字货币用于国际交易结算，各国和地区必须通过架设桥梁促进系统互联互通。这需要在基础设施建设初期，通过国际合作框架对清算及汇率相关的制度、标准、安排等进行统一。对于系统互联以何种方式实现，国际清算银行提出了初步构想⑧2021年7月，国际清算银行发布工作论文《多边央行数字货币安排和跨境支付的未来》，《Multi-CBDC arrangements and the future of cross-border payments》。，列举了三种方案概念。一是兼容央行数字货币系统，由各货币当局独立开发央行数字货币系统，独立决定规则、治理、参与者准入和基础设施，但通过建立特定安排促进系统兼容，包括通用消息格式、加密技术、数据需求和用户接口及法律和监管规范等。二是互联央行数字货币系统，一方面通过共享技术接口实现系统直接互联互通，类似于当前中国香港支付系统CHATS与马来西亚大额支付系统RENTAS的互联机制，双方系统支持实时外汇兑付（PvP），并通过协议确保结算最终性；另一方面可通过统一清算机制，类似于当前欧元支付系统TARGET2，欧盟各国和地区央行在系统中开立账户，通过这些账户集中进行往来账清算。三是单一多边央行数字货币系统（mCBDC），建立完全中心化的集成系统，支持多币种央行数字货币，规则、治理、参与者准入和基础设施全部保持一致。对跨境使用路径二，受理国可以直接使用外币央行数字货币系统，但充值、提现、兑换环节也需要特殊安排。在此模式下，存在一种或几种强势央行数字货币成为跨境通用的支付手段，数字货币钱包为同一主权货币的数字钱包，受理国的境内支付直接使用外币的数字货币钱包，支付交易时，实际上资金是在同一个央行数字货币钱包体系内转移。但是，非居民对外币数字钱包进行充值、提现、与本币兑换等环节，仍需要发行国和受理国双边的协调安排，系统互联互通仍是基础性保障。

二、央行数字货币跨境支付对国际货币竞争格局的影响

（一）国际货币竞争格局的演化

1.传统国际货币竞争。从传统意义上看，国际货币竞争主要是主权货币之间的竞争（陈雨露，2004），即本国货币在多大程度上被非居民使用（Philipp Hartmann，1998），一般从外汇储备、外汇计价、国际支付货币等比例指标衡量。

从理论看，国际货币竞争力的实现可能通过两条路径：一是从货币贮藏手段，即成为全球储值货币。货币的信心源于稳定的通货膨胀率和利息收入，当国家的信誉越高、政策越稳定，货币持有者对价格稳定性的信心越高，其作为避险货币的吸引力越大，此时货币通过“信任机制”形成货币替代。二是从支付手段和交换媒介，即成为国际支付货币。根据货币交易的“网络外部性”理论（Dowd et al.，1993），货币的交易规模越大，交易成本就越低，交易规模效应会促使国际贸易结算货币趋于一致。当国家金融市场流动性和发达程度越高，其他国家就越有可能将其货币用于跨境贸易和金融资产计价；一个国家在世界产值和贸易中份额越大，其他国家就越有可能因为规模经济而使用其货币（Eichengreen，1998）。贸易和金融计价、结算的规模越大，交易成本越低，则更多的居民和企业会选择使用该货币计价和结算，正反馈作用会不断放大网络外部性效应，此时货币通过网络外部性效应形成货币替代。

从历史上看，这两个角色是逐渐融合且相互促进的。以美元为例，一方面，美元在国际货币体系中的主导地位与其作为储备资产的作用密不可分（Eichengreen，2009），基础是美国金融市场的规模、深度和流动性。当本币价值储存能力较差时，货币替代将在存贷款领域发生，居民和企业将更愿意持有以外币计价的金融资产和负债（Bannister et al.，2018）。货币基金组织数据显示，存贷款中外币占比均超过30%的国家占1/3，有17%的国家外币使用量超过总存款的1/2，11%的国家外币使用量超过总贷款的1/2，主要集中在新兴或发展中经济体。特别是在经济危机和政治变局中，美元经常作为一种避险货币被境外居民持有，且即便在经济危机和政治变局结束后也不会转换为本币，而是维持外币持有量。另一方面，美元在国际贸易和交易的计价和结算中的优势也对其国际地位起到关键作用（Gopinath et al.，2016）。IMF发布的报告《全球贸易计价货币变化趋势》（Patterns in Invoicing Currency in Global Trade）显示，尽管美国仅占全球贸易的10%和世界GDP的15%，但美元是全球50%贸易的计价货币。全球2/3的证券发行以美元计价，发展中国家75%的跨境银行债权和公共债务以美元计价，外汇储备中，超过2/3为美元，约45%的外汇交易使用美元。大量的储备会增加其作为计价和交换货币的偏好，而计价和交换货币份额越大，也反过来会促进货币储备。根据格雷欣法则，当可兑换性足够高时（汇率保持固定、兑换成本为零），人们就会开始囤积黄金，用银币作为交换媒介；这种变化在数字货币时代上演，数字化推动货币兑换成本不断降低，货币贮藏手段和交换媒介职能可以独立履行，并独立作用于货币国际竞争力。

2.新型货币竞争。进入数字货币时代，国际货币竞争逐步过渡到主权货币竞争和私人与公共数字货币竞争并存的格局（Brunnermeier，2019）。哈耶克曾在1976年提出“货币非国有化”，预言了私人银行也可以发行货币参与竞争。哈耶克认为引入私人部门将促使不同币种之间优胜劣汰，币值稳定、信誉良好、流通便利的货币将获得竞争优势。随着2008年比特币的面世，私人数字货币（加密货币）不断扩大发行规模，据Coinmarketcap统计，截至2022年2月，加密货币共有10397种，同比增长了230%，市值1.29万亿美元，最高接近3万亿美元。由于加密货币市值波动巨大，其不太可能履行价值存储和计价单位的职能，但全球稳定币（Global Stable Coins）能在一定程度上克服这一短板，通过与法定货币或大宗商品价格挂钩保持币值相对稳定。预计到2022年末，稳定币的市场规模将超过5000亿美元。当前公共部门与私人部门发行货币已经形成竞争关系，特别是在传统支付体系摩擦较高的跨境领域，私人发行数字货币从数据绑定、平台绑定两个维度，建立“数字货币区”（Digital Currency Area），并获得货币竞争优势（Brunnermeier，2019）。虽然私人发行数字货币具备打破壁垒、跨越国界、降低成本的优势，但从公共政策目标角度看，如果大量用于跨境支付，可能造成破坏金融稳定、洗钱等一系列风险问题。此外，也有观点提出“货币的数字悖论”问题（Brunnermeier，2019），即私人发行的数字货币通过将其牢牢与数据捆绑、与平台锁定，且也必须受到不同国家监管政策的限制，最终反而导致整个金融体系的割裂。

（二）央行数字货币对国际货币竞争格局的影响

1.从传统货币竞争看，央行数字货币跨境应用优劣势并存，仅在改善交换媒介职能上发挥积极作用。

一是央行数字货币跨境应用不会改变基本面条件，在贮藏手段方面基本不发挥作用。货币成为储备资产对基本面力量有非常高的要求。首先，国家要具备很强的经济和军事实力，维持领先的国际贸易和世界经济地位；其次，要有制度完善、开放程度高的金融市场，包括完全开放的资本账户和无条件资本可兑换。无论是上述哪个条件，央行数字货币跨境应用都不具备改变的能力。欧洲央行发布《中央银行数字货币对货币国际角色影响的模型模拟》（Model simulations of the impact of a central bank digital currency on the international role of a currency），建立了由三种货币构成的模型，两次冲击分别为基本面情况变化和发行央行数字货币，解释变量为本币在出口贸易计价货币的比重。结果显示，当调整基本面因素时，差别为30个百分点；调整央行数字货币因素时，差别大约在5个百分点。欧洲央行据此得出结论：货币的国际地位更多取决于基本面力量，央行数字货币跨境使用不能从根本上改变游戏规则（Massimo et al.，2021）。

二是央行数字货币跨境应用可通过降低摩擦、增加效益等方式，通过优化交换媒介发挥作用。首先，降低交易风险。央行数字货币可以通过不同中央银行之间的互操作性安排进行货币转移的确认，有利于压缩跨境支付链条层级，降低交易对手风险。其次，减少交易成本。一方面，央行数字货币可通过扩大支付服务的使用范围、促进金融包容性、减少中介参与等方式，降低手续费成本，同时减少时间成本。另一方面，无论是以实物现金还是通过银行账户访问，外币访问都有基础设施方面的先决条件，需要付出额外的成本，央行数字货币则可以在一定程度上提供实物现金、银行账户以外的外币获取方式，降低服务获取门槛，进而降低接入成本。最后，增加效益。可编程性和捆绑效应是数字支付的特征，捆绑效应将支付与服务捆绑在一起，从而产生范围经济和便利收益。例如，可以将央行数字货币与电子发票、电子收据、电子身份和电子签名等融合，促进支付信息传输的数字化，最终提升社会福利。

三是央行数字货币跨境支付有助于从金融安全、网络安全等角度降低货币竞争力不足造成的风险。地缘政治和货币竞争也有着密不可分的关系，以俄罗斯为例，俄乌冲突发生后，美国等西方国家利用货币对俄罗斯实施了一系列的金融制裁，其中包括将部分俄罗斯银行剔除出SWIFT系统，并要求Visa，Master Card，America Express等全面关停在俄罗斯的业务。当跨境信息网络、跨境零售支付系统被美国通过长臂管辖的方式掌控时，这对其他国家，特别是货币较为弱势的国家，形成强有力的金融控制力。如果利用央行数字货币进行跨境支付，可以在一定程度上绕开上述中心化系统，保障金融安全、网络安全，在地缘政治摩擦加剧时避免出现“卡脖子”的困境。

综上，在主权货币竞争的传统领域，由于不能从根本上改变基本面力量，央行数字货币跨境应用对货币替代不能造成根本性影响，至少在短期内看不到实质性改变（Eichengreen，2017）。但如果没有得到适当的监管，在跨境支付摩擦和门槛降低的情况下，也可能会造成货币替代压力增加、货币需求波动性加剧、风险全球溢出等风险。一是跨境资本流动不确定性增加，货币需求稳定性降低。在数字货币时代，货币的交换媒介职能和贮藏手段职能逐步分离，当某种货币可以非常低的成本和风险进行交易，而其储备职能没能与其交易媒介的优势匹配，在自由兑换的模式下，可能造成这种货币在充当交换媒介时被大量购入，然后在转换为储备资产时大量卖出兑换为外币，从而造成货币需求波动大幅上升。此外，非理性投资者产生的羊群效应也会加剧资本流波动，净资本流动模式将更难预测。二是货币替代压力增加，削弱货币政策的可控性。如果央行数字货币允许境外居民自由持有并在境外使用，虽然不能改变货币替代的基本面力量，但也会加剧货币替代压力，本币作为交换媒介的竞争力将被进一步削弱，部分本币电子支付程度仍不高的国家和地区将受到更为严重的影响。当居民大量持有外币央行数字货币时，本币需求将进一步受到挤压，央行控制利率和货币供应量两类货币宏观调控政策的效能将被削弱，进而形成恶性循环，通货膨胀加剧，导致本币竞争力进一步下降、货币替代加剧。国际货币基金组织《数字货币崛起》（The Rise of Digital Money）调查显示，央行数字货币如果用于跨境场景，外币存款比例高于50%的国家将面临无效的货币政策和更剧烈的通胀波动，对贫困和脆弱家庭造成巨大影响。三是加剧跨境金融溢出效应，经济周期全球趋同性增加。广泛使用外币的国家，其抵御经济下行冲击的能力将取决于经济周期是否与发行国的商业周期同步。由于货币替代削弱了自主货币政策的有效性，如果受理国与发行国经济周期保持一致，受理国可以受益于发行国的经济调控政策，否则货币替代会影响受理国的调控政策，降低其使用货币政策应对冲击的能力。因此，受理国被迫与发行国形成捆绑效应，逐步发展形成类似于货币联盟的共同经济体。

2.从新型货币竞争看，央行数字货币有助于维护数据主权和基础设施主权等公共政策目标。

一是央行数字货币跨境支付较加密货币更有利于维护个人隐私安全，进而维护金融安全和国家安全。支付系统是数据的优先接入口，每一笔货币支付背后都涵盖时间、地点、方式，甚至交易背景等信息，而跨境支付数据更反映了国际资本流向等重要信息。信息泄露或被滥用将引发严重的隐私安全等问题，且一旦数据处理实体在境外运营，还会威胁国家安全。以往这种紧张关系可以控制，主要是因为基于银行、国际卡组织等运营的支付系统并不是以数据利用为主要盈利来源。然而，随着数字化和基于平台的系统出现，这些模式正在发生变化，大型科技公司依赖其掌控的庞大用户群体数据和流量，将导致货币与数据捆绑程度越来越高。央行数字货币在这个方面具有优势，央行数字货币作为中央银行负债，中央银行可以通过适当的设计确保隐私保护符合公共目标，避免私人控制网络内数据无序流动，同时更好地维护国家安全。

二是央行数字货币跨境支付相较于加密货币具有更低的信用风险、流动性风险及结算最终性风险。支付系统运营本身是通过公共利益维系保障支付的安全及高效，因此大多数国家的核心支付系统由中央银行运营，中央银行还承担维护金融稳定的责任，履行“最后贷款人”职责，支付系统架构和功能在很大程度上决定执行这些任务的效率。央行数字货币是央行直接负债，中央银行为其提供最终结算手段、产生日内结算流动性，在极端情况下还可以充当最后贷款人。跨境支付涉及跨司法辖区、跨币种，对于信用风险、流动性风险和结算最终性风险更为敏感。而私人发行数字货币以私人利益来维系其系统运营，无论对发行和赎回机制作出何种承诺，由于不具备国家信用背书，即便引入第三方信任中介，商业信用违约风险也不可避免；由于私人发行数字货币涉及货币兑换和赎回等步骤，往往不能做到完全同步，且不同国家对于相关合规要求不可能完全一致，时间差会导致风险敞口扩大。

基于风险防范考虑，央行数字货币跨境支付相较于私人货币跨境支付无论是对维护国家安全、货币主权等公共政策目标，还是对降低跨境支付结算中的信用风险、流动性风险及结算最终性风险，都具有一定优势。因此，央行数字货币应用于跨境支付将会为零售跨境支付提供更加安全可信的供给，并从市场竞争角度压降稳定币和其他加密货币的需求，更好地维护公共政策目标。但不排除私人发行数字货币通过平台内部的激励政策、交叉补贴等方式扩大使用，特别是大型平台的网络效应不容忽视。

三、央行数字货币跨境应用的原则和监管观点

（一）国际组织制定原则：无损、共存、创新增效

2020年10月，国际清算银行央行数字货币联合工作组发布《央行数字货币：基本原则与核心特征》，明确了三大基本原则：一是“无损”（Do no harm），央行数字货币不妨碍公共政策目标，具体而言应维护货币和金融稳定、提供可信资金转移通道、维护货币主权、便利公众货币兑换。对跨境支付则必须警惕负面溢出效应，充分考虑其对增加跨境流动的影响或货币替代对宏观政策带来的影响。二是“共存”（Coexist），央行数字货币应与实体现金、银行卡、电子钱包等现行支付方式形成互补，不应造成替代效应。对跨境支付则必须保持中立，维持新型与传统跨境支付方式共存、公平竞争的局面。三是“创新增效”（Innovation and Efficiency），央行数字货币必须以创新竞争并提升支付系统效率为目标，确保公众的支付选择权，否则将可能导致公众采用不安全的工具或货币（如加密货币等）进行支付。对跨境支付则应通过提升便利度、可得性、安全性、连续性、互操作性，并降低成本，确保提升跨境支付效率，而非反向提高跨境支付使用门槛。

（二）国家层面监管观点：具备技术可行性，有助于提升效率，但风险不可忽视，应审慎推进

近期主要国家和地区发布的官方消息显示，对央行数字货币能否用于跨境支付，以及如果应用于跨境支付最值得关注的问题有一定的共识，主要包括以下三个方面：一是可行性方面，虽然现阶段主要用于境内支付，但不排除未来将应用于跨境领域，将继续进行研发工作，批发型银行数字货币可能更适合跨境支付。二是优势方面，央行数字货币将有助于改善当前缓慢、不透明的跨境支付格局，但提高跨境支付效率，关键在于央行数字货币具有较高的互操作性，缺乏国际合作可能导致体系标准割裂。三是风险方面，央行数字货币跨境应用涉及复杂问题，包括货币替代、外汇兑换、资本流动、跨境风险溢出等，推广使用应保持审慎态度。主要国家和地区的监管观点梳理见表2。

表2 主要国家和地区的监管观点梳理

四、央行数字货币跨境支付未来趋势判断

央行数字货币是否用于跨境支付及采取何种应用模式，将取决于货币竞争博弈和国际标准主导权等多重因素。考虑央行数字货币仍处于研发试点阶段，在短期内不太可能作出是否允许央行数字货币跨境使用，或者将如何用于跨境支付的最终决定。从长期看，货币竞争的整体战略部署将影响央行数字货币能否最终用于跨境支付领域；央行数字货币研发占据先机将影响国际标准的建立，最终影响央行数字货币将如何应用于跨境支付。

（一）货币竞争策略或将最终影响央行数字货币是否能够用于跨境支付

传统主权货币竞争和新型数字货币竞争将共同影响央行数字货币跨境应用的决定，从短期内研判，传统主权货币竞争因素影响更大。

1.从传统主权货币竞争角度看，央行数字货币跨境应用取决于是否对支持货币“国际地位”起积极作用。数字领域货币竞争理论认为国际层面竞争演化的走势可能为两个方向：一个是部分国家主动寻求央行数字跨境支付，以提升国际地位；另一个是央行数字货币跨境支付作为被动的选项，除非竞争对手货币通过该方式提升了国际支付份额（Brunnermeier，2019）。从目前发布的公开信息看，欧元、人民币等持第一种观点可能性更高。对于与美元竞争力最为接近的欧元，欧洲央行更希望将主动权掌握在自己手中。欧洲央行发布的《欧元的国际角色》（The international role of the euro）报告中表示，是否允许在跨境支付中使用数字欧元的决定仍有待作出，这取决于对欧元国际角色产生的潜在影响。但欧洲央行仍在是否推动周边地区“欧元化”左右摇摆，在咨询文件中多次征求关于央行数字货币是否会加剧周边地区货币替代风险的意见，也对过度欧元化导致欧元需求剧烈波动、对汇率产生不可控影响表示担忧。人民币则在央行数字货币跨境试点上表现出较为积极的态度。例如，《海南省金融业“十四五”发展规划》提出开展数字人民币跨境支付试点，探索提升海南自由贸易港跨境支付效率；深圳罗湖区构建数字人民币跨境支付场景，打造数字人民币跨境应用示范基地。

美元、日元和英镑则倾向于第二种被动防守的观点。美元在国际储备和国际支付份额中占据明显优势，现行跨境支付体系在很大程度上围绕美元构建，因此不希望轻易打破现行格局。美联储强调，“其他国家和货币联盟引入的央行数字货币如果比实体美元更具吸引力，美元全球使用量可能会减少，发行央行数字货币可能有助于保持美元的国际地位”。因此，数字美元是否会发行，以及是否会用于跨境支付，最终很有可能取决于其他主权货币的最终决定。如果其他主要国际货币都通过发行央行数字货币并允许跨境使用，那么美元可能采取同样的策略以保持美元的优势。英国和日本央行则更担心被排除于主流跨境支付体系外，日本央行担心若不加强国际合作，“加拉帕戈斯综合症”⑨原指加拉帕戈斯群岛的地方特有物种按照理想中的进化，并逐渐与其他大陆上的同类物种区分开来，自成一个体系。后用于形容日本手机尽管功能非常强大，但不愿意与世界接触，增加了日本与全球市场之间的隔阂，从而使得日本手机在海外市场水土不服，全军覆没。效应会导致日本支付系统变成孤岛，“任何不符合全球标准的系统都将在数字世界中处于不利地位，无论多么适合境内需求”⑩日本银行执行董事在央行数字货币联络协调委员会第三次会议上的开幕词，https://www.boj.or.jp/en/announcements/press/koen_2022/ko220413b.htm/。。英国表示“还没有一个令人信服的理由来佐证为什么英国需要零售央行数字货币，虽然央行数字货币在跨境支付方面有一些优势，但将给金融稳定和隐私保护带来重大挑战”。

2.从新型货币竞争角度看，央行数字货币跨境应用或将取决于稳定币是否在跨境支付领域威胁主权货币地位。近期稳定币监管政策频出，预示着私人货币和公共货币的竞争将更加激烈。对稳定币进行监管，一方面是控制稳定币带来的金融风险，另一方面也意味着为稳定币提供运营的法律基础，实际上是支持了稳定币扩张。由于稳定币的储备货币大部分为美元，市值排名前10位稳定币中，9个锚定美元；此外，选择支持稳定币作为维持美元地位的工具，且美国的大型科技公司掌握更大的用户网络，一旦依托这些平台发行，对主权货币的影响更加显著。因此，相较于发行央行数字货币，将稳定币纳入监管可能对于美国而言是更简单的选项。从美国2021年发布《稳定币报告》和2022年拜登签署政令《确保负责任地开发数字资产》可以看见其政策意图。

此外，英国、日本等都对稳定币表现出友好的态度。英国财政部已明确对出于支付目的的稳定币监管持开放态度，英国前财政部经济事务部长John Glen在2022年金融科技周表示，英国计划在其电子支付监管框架内引入稳定币。日本则成为首个引入稳定币法律框架的主要经济体之一，2022年6月通过《资金决算法案（修订案）》，明确稳定币只能由持牌银行、注册转账代理机构和信托公司发行，并明确加密货币交易所需要持牌，确保稳定币不再处于灰色地带。

中国、欧盟等对稳定币持更为保守的态度。中国明确在境内禁止稳定币交易，数字人民币推出的背景也提到全球性稳定币“将给国际货币体系、支付清算体系、货币政策、跨境资本流动管理等带来诸多风险和挑战”。欧盟虽然在加密货币领域监管立法走在前列，但总体以保守为主，据Coindesk报道，欧盟委员会将阻止稳定货币取代欧元，或提出“如单日交易量超过100万或交易金额超过2亿欧元，就停止发行”的限制性监管措施；欧洲央行也担忧“如欧洲央行不提供数字货币，可能导致欧洲支付由外国科技巨头主导，这会威胁到金融稳定，且会受到非欧洲市场力量控制”。

因此，对稳定币的风险研判会影响货币当局对稳定币的整体政策，特别是稳定币对货币主权是否产生积极影响，以及是否有必要发行央行数字货币并用于跨境领域，以此引导市场合理需求，压降稳定币等加密货币风险。

（二）央行数字货币研发是否占据先发优势将影响国际标准体系建设的主动权

央行数字货币如果用于跨境支付，互操作性将会是关键，包括汇率机制、币种转换机制、零售和批发切换机制、数据格式及法律框架等。在国际标准体系建设的过程中，一方面，率先研究试点的国家和地区在引导和建立秩序方面有更大话语权，特别是在国际清算银行创新中心的协调机制下，已有6个跨境支付技术验证项目取得阶段性成效[11]国际清算银行创新中心主要参与的6个央行数字货币跨境验证项目包括：Project Jasper-Ubin（新加坡金管局、加拿大银行）、Project Jura（法国央行和瑞士国家银行）、Inthanon-LionRock（泰国银行和香港金管局）、mCBDC Bridge（香港金管局、泰国银行、中国人民银行和阿联酋中央银行）、Project Dunbar（澳大利亚储备银行、马来西亚中央银行、新加坡金管局和南非储备银行）、Project Aber（沙特中央银行和阿联酋中央银行）。，在外汇兑付（PvP）、跨境贸易结算、券款兑付（DVP）等方面已完成跨币种、跨司法辖区的央行数字货币转移，参加测试的国家包括中国、法国、加拿大等12个国家和地区，这些很可能演化为央行数字货币跨境支付国际标准的雏形；另一方面，研究试点也有利于及时发现潜在风险问题，为后续政策制定提供更充分的理论依据，在分阶段试点过程中，可以对技术设计框架进行动态调整，寻求规避货币替代、货币需求波动、货币政策溢出效应等风险的最佳实践。

从目前的跨境试点情况看，达成的初步标准主要有五个方面：一是央行数字货币是中央银行负债；二是央行数字货币跨境场景使用均为批发型，暂不涉及零售场景下使用；三是跨境应用时支持币种转换，即对应前文跨境使用路径一，最大程度降低货币替代风险，遵循“不伤害”原则；四是系统支持全天候运行，跨境支付实时到账；五是不同币种央行数字货币互联互通主要采取互联央行数字货币系统、单一多边央行数字货币系统，尽可能通过互操作性更高、标准更统一的方式减少摩擦。

先进行试点的国家掌握更多信息和规则设计主动权，也更可能与相关参与者形成跨境支付“朋友圈”。如果这个“朋友圈”吸纳更多参与者，不参与相关标准的国家和地区可能会产生“加拉帕戈斯综合症”效应，而被排斥在外。从更长的期限看，后入者为实现系统互联互通也很可能被动执行这个标准，但将付出更高的改造成本，才能确保相关标准与现行境内和跨境支付体系衔接。

五、展望与对策

跨境人民币设计目前主要满足境内零售支付需求，但不排除未来用于跨境支付的可能，因此从技术储备、监管政策储备角度必须提前做好准备，以在快速变化的国际货币竞争形势中掌握主导权。

（一）统筹“自主研发”和“国际合作”，提升我国在数字货币领域话语权

一是确保技术和监管政策自主性。充分发挥我国在央行数字货币研发方面的先发优势，加强技术和人员投入，保障研发工作独立自主，确保核心技术不受制于人。做好央行数字货币监管制度顶层设计，提升制度设计全面性和前瞻性，提前考虑央行数字货币用于跨境支付的制度，完善监管制度储备。对于全球稳定币，即便我国采取全面禁止政策，也要密切监测全球稳定币发展，确保其不对主权货币构成威胁，且避免在毫无防备的情况下被排除在稳定币体系外。二是加强国际监管沟通合作。在二十国集团（G20）、国际清算银行、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等框架下探索更广范围的国际合作。推动我国央行数字货币的接口标准、技术框架、共识机制、治理规则等“走出去”，争取更大的国际话语权和影响力，在基础设计初期尽可能提高互操作性，避免央行数字跨境支付标准割裂。如未来数字人民币用于跨境场景，提前参与标准设计有利于降低相关系统兼容、合规等成本，也有利于提升安全保护水平，确保跨境支付高效、安全。

（二）统筹“创新引领”和“风险可控”，通过优化技术设计扬长避短

一是通过顶层设计最大化降低货币政策和金融市场的风险。首先，通过全面评估数字人民币跨境应用对人民币国际货币竞争的优势和风险，在此基础上明确数字人民币跨境使用定位，如数字人民币境外支付的适用性，以及我国境内是否允许开设外币数字货币钱包；其次，就具体多边互联路径进行明确，目前试点项目倾向于采用技术手段限制数字人民币在境外使用。二是完善风险传导隔离墙。随着数字人民币试点推进，也暴露出利用数字人民币钱包进行电信诈骗等风险事件，未来在开放环境试点或跨境试点中，必须充分考虑跨境资金流波动加剧、资金可追溯程度降低、货币替代、汇率市场波动、经济周期全球趋同等风险的不可预测性，在试点时增加必要的风险隔离带，既要防范境内利用其进行非法活动，也要控制境外风险的传染。

（三）统筹“央行主导”和“私营部门参与”，促进形成各方推动合力

一是拓展更多试点参与方。数字人民币作为央行直接负债，由于双层体系运行，公众需要在商业机构进行兑换，因此，在研发的过程中，应充分发挥银行、支付机构等市场主体的主观能动性，调动技术力量，确保数字人民币以更贴近市场需求的方式服务公众。尤其在跨境领域，参与链条更长、涉及主体更为复杂，大型跨国银行、跨境汇款公司等可能是未来重要的参与主体。此外，SWIFT在《探索央行数字货币——CBDC如何应用于跨境支付》中提出，其可以在央行数字货币跨境支付中发挥基础设施和网络覆盖能力、数据和交互能力、数字身份等领域作用，也可探索与其开展相关试点工作。二是促进多元跨境支付方式错位发展。建议监管部门引导央行数字货币与现行跨境支付系统各自适用于不同场景、不同需求，而非形成替代关系，央行数字货币基础设施建设也要注意与现行支付系统的衔接和兼容。跨境支付效率提升在短期内仍依赖于优化现行跨境支付体系，当前《G20关于加强跨境支付的路线图》目标的实现是以现行支付体系为基础，应推动形成各类支付方式互为补充、共促发展的良性局面。