全流域生态综合补偿创新模式研究

赵弈秋，贺嘉，李益，文传浩

（1.重庆工商大学.a.经济学院，b.长江上游经济研究中心，重庆 400067；2.云南大学经济学院，云南 昆明 650500）

当前，绿色发展已是时代主流趋势[1]。21世纪人类发展面临着气候变化、资源危机、环境恶化等复杂挑战，实现经济、社会与环境全面协调可持续发展，保护好人类赖以生存的地球家园，成为世界各国的普遍共识。中国应势而为，选择了一条具有中国特色的绿色发展之路。党的十九届五中全会指出，要积极推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，这是党中央对生态文明的战略定位和生态环境保护形势的深刻把握[2]。绿色发展不仅是生态文明建设的必然选择，也是中国发展的战略决策。流域经济作为国民经济重要的辐射源和增长极，在行政区域经济中起着主导作用，已成为中国经济发展最重要的支撑[3]。以流域为单元践行绿色发展观，能有效兼顾经济和生态两类区域单元，平衡流域上下游生态环境保护与经济发展之间的矛盾。因此，着眼于流域整体来解决流域上下游的生态与经济发展失衡问题，有利于推进流域经济高质量发展[4]48。

流域生态补偿作为一项改善流域生态环境的激励机制，旨在使上下游在实现经济和社会发展“共赢”的目标方面达成一致，从而实现全流域的绿色发展[5]。自2000年以来，流域生态补偿已成为中国各流域共同实施综合管理的重要工具[6]31。党的十九大报告明确提出要完善生态保护补偿机制[7]。为鼓励多地区积极探索市场化、多元化生态补偿机制，2019年国家发展和改革委员会制定了《生态综合补偿试点方案》，以促进生态保护补偿机制的完善，提高补偿资金使用效率，推动补偿机制长效运行[8]。实践证明，实施流域生态综合补偿是实现全流域“生态优先，绿色发展”及高质量发展的重要途径，这是结合系统性、整体性和协同性补偿思路，从环境、社会、经济一体化的视角，提出的创新型补偿模式，有利于推动全流域协同共治。

一、开展全流域生态综合补偿的重要意义

（一）构建“人类命运共同体”的生态之维

“人类命运共同体”是立足新时代提出的关于人类社会的新理念[9]。流域是自然地理和经济发展的复合性区域，兼有重要的资源功能、生态功能和经济功能，也是绿水青山和“山水林田湖草”生命共同体[10]。立足于人类命运共同体的高度，将流域看作一个命运共同体的地理空间，建立流域内上下游和流域间具有多元主体、客体、多元化补偿方式的流域生态综合补偿机制，是构建人类命运共同体的新思维和新理念。

（二）实施流域综合治理的战略转型

新时代，生态环境保护面临的问题更加复杂，生态、环境、经济社会矛盾相互交织。在新的形势和挑战下，流域发展理念需要理性回归，即实行从传统行政单元管理理念到流域综合治理理念的战略转型和战略抉择，逐步摒弃行政区划造成的地域分离理念以及因经济发展程度不同造成的经济板块分层理念，在遵循系统整体性和系统之间关联性的规律基础上，树立起“一体化”的流域治理理念。

（三）推动流域协同共治的重要机制

流域治理综合性强、涉及面广，是一项复杂的系统工程，用系统思维方式分析流域治理问题必然是一种“应然性选择”。过去流域治理方式主要是“头痛医头、脚痛医脚”，而流域综合治理“问题在水面、根源在岸上”，必须采取“登陆作战”的治理方式。以社会经济与生态环境协调发展为目的，用系统性、整体性的思维模式构建流域生态综合补偿机制，有利于推动全流域协同共治。

（四）探索市场化、多元化生态补偿机制的必然选择

为提升流域生态补偿成效，加强流域治理管控，应积极投入市场化、多元化生态补偿方式的探索进程中。跨流域行政区域生态综合补偿试点工作的开展不仅能够调动利益相关方参与的主动性和积极性，促进流域经济社会高质量发展，还能为执行流域上下游横向生态补偿提供相关经验，是探索市场化、多元化生态补偿机制的必然选择。

（五）实现全流域绿色发展的关键保障

绿色发展观将生态环境保护放在首要位置，强调积极探索经济与生态环境相协调的发展路径，实现“绿水青山就是金山银山”[4]48。生态综合补偿可以传递区域间的资源要素，调整区域间的环境经济利益平衡，实现生态资源优化配置、生态产品供给改善、生态产品价值转换创新，以提升上游保护内生动力，提高中下游环境治理绩效，是实现全流域绿色发展的重要保障[11]。

二、流域生态综合补偿现状

2019年11月，国家发展和改革委员会下发《生态综合补偿试点方案》，强调要加强流域横向生态补偿试点工作。2021年4月，财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局四部门联合印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，进一步强调深入推进流域横向生态补偿制度建立的重要性。流域横向生态补偿是促进流域可持续发展、规范流域活动的重要保障，也是健全流域上下游生态补偿机制、落实流域生态综合补偿的具体探索。从我国目前的流域横向生态补偿制度实施情况来看，可以将流域横向生态补偿划分为省内、省际流域横向生态补偿两种类型[12]29。

（一）省内流域横向生态补偿

省内流域横向生态补偿方面，2018年财政部下发了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，鼓励长江经济带11个省（市）建立流域上下游生态保护补偿机制，并对在行政区域内建立生态补偿机制的省（市）提供奖励，以加快长江经济带城市流域横向生态补偿的建设进程。目前，长江经济带所有省（市）均已出台省（市）内流域横向生态补偿相关文件如表1所示。，

表1 长江经济带城市省（市）内流域横向生态补偿实践

（续表1）

（二）省际流域横向生态补偿

我国省际流域横向生态补偿主要基于流域跨省界断面水质状况考核建立奖惩机制，且在实践中大多采取“水质超标赔偿，水质达标受偿”的双向补偿方式。目前，我国已签订了12条跨省流域横向生态补偿协议，如表2所示。以全国首个跨省流域生态补偿试点新安江流域为例，2012—2017年浙江和安徽两省实施了两轮新安江流域上下游横向生态补偿试点，两省分别出资补偿金额并积极争取中央资金支持，以水质“约法”来开展双向补偿——若年度水质达到考核标准，浙江拨付安徽补偿金额，反之，安徽拨付于浙江，经过这两轮试点，新安江流域取得了明显的生态效益。2018年末，皖浙两省又启动了第三轮试点，这次试点工作进一步优化了水质考核指标，并通过相应提高水质稳定系数来引导加大流域治理力度，同时深化拓展补偿机制以增加对多元化补偿方式的探索。

表2 省际流域横向生态补偿实践

（续表2）

（三）流域横向生态补偿特点

从省内省际流域横向生态补偿的现状可以看出以下特点：

1.双向补偿成为常规补偿方式

在流域横向生态补偿的具体实践中，大多都采取了双向补偿的方式，即水质达标则进行奖励，水质超标则进行惩罚，这种方式符合流域生态补偿“污染者付费，受益者补偿”的原则。如新安江流域以水质是否优于考核标准来判断两种状况下的补偿方，该方式打破了单项补偿的局限性，对流域上下游水资源保护起到了约束性和激励性作用。

2.中央财政支持是有效的激励手段

中央财政的支持不仅调动了地区执行生态保护补偿工作的积极性，同时还缓解了部分地区生态补偿的经济压力，加快促进了流域生态保护和可持续发展，如新安江流域、东江流域等完成了考核目标并得到了中央财政奖励。

3.水质是主要的考核因素

我国流域横向生态补偿试点大多是将水质标准作为补偿惩奖的依据，但也有少数地区将水质和水量共同作为考核标准，如湖南省省内流域与潮白河流域以水质水量为基准来执行奖罚机制。以水质为基准的补偿依据因地制宜，各个地区的水质标准并不统一，如江西省省内流域和九龙江流域以水体污染物的指数为考核指标，汀江—韩江流域、酉水流域等以单个的Ⅲ类水质标准为考核指标，而滁河流域等以多个水质标准为依据来规定不同的奖惩资金。

三、流域生态综合补偿存在的难点

虽然流域生态综合补偿已经付诸实践并取得了一定成效，但生态补偿主客体利益交错、覆盖面广泛，同时机制的建立和完善也受到诸多因素的影响，目前尚未形成长效、稳定的生态补偿体系。当前流域生态综合补偿制度体系建设中仍存在以下问题：

（一）补偿思路缺乏协同性

1.流域生态补偿各要素之间缺乏协调

如浙江在森林、水资源、空气质量等生态领域先后施行了《浙江省森林管理条例》《浙江省水资源管理条例》《浙江省大气污染防治条例》，但是却未将不同领域的生态要素进行整合，而是各自推进，使得生态保护的工作缺乏互通互融性。

2.流域横向与纵向生态补偿间存在交叠矛盾

国家自2005年就开始逐步执行流域生态补偿工作，2007年国务院出台的《节能减排综合性工作方案》提出要进行跨流域生态补偿试点工作，各地区积极响应国家生态保护号召，履行流域治理职责使命。2011年浙江安徽联合发布了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，2014年江西省通过了《江西省东江源生态保护补偿规划》，因此会出现纵向与横向政策叠加的冲突，如何协调各地的政策是一个值得思考的问题。

3.流域整体考虑不足

流域整体欠缺调节生态利益与经济利益的机制，流域自然、经济、人文因素的综合性考虑不足。例如虽然国家在积极支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点，但是目前的试点仅限于临近几个省（区），缺少合力，黄河流域尚未建成整体性、系统性的全域性生态补偿机制，难以协调黄河流域9个省（区）的生态保护与经济发展[13]198。

（二）补偿主体缺乏内在动力

1.中央财政的投入在流域生态补偿工作中的资金占比较大

在省际流域横向生态补偿试点中，财政部每年下发3亿元用于新安江流域生态保护项目，而浙江省和安徽省则以水质标准来判断哪方出资1亿元；同时中央也合计下发11亿元至江西省东江流域水环境保护项目，而广东省仅拨付5亿元补偿资金至江西省，中央和地方间的补偿资金差异较大。

2.中央以及省政府的奖励力度较高

汀江—韩江流域水质达标，中央给予6亿元的财政补助；重庆市也采取“奖早建、奖协作、奖成效”的方式来激励各县（市、区）积极开展流域保护工作。上述例子虽然在实践中均取得了成效，财政转移支付的方式有效地调动了生态保护的积极性，但事实上，中央以及省政府不可能一直保持较高的财政投入，也不可能对所有流域执行财政奖励，仅仅依靠财政支持存在边际效益不断递减的弊端，如何提高各地区补偿主体参与的内在动力是一个关键性问题。

（三）补偿标准缺乏精准性

1.补偿标准不符合现实需求

生态补偿标准制定往往因缺乏精准性而不符合现实需求。如三江源每年可提供生态服务价值约为4920.7亿元，发展权益损失约为369.7亿元，需投入约129.72亿元的生态修复费，但在实践中，补偿资金远远不足。

2.补偿标准出现不平衡现象

为了提高效率，补偿项目常采用“一刀切”式补偿标准。如在退耕还林项目中，全国补偿标准仅有南北之分，未将重要的生态指标纳入考虑，从而出现补偿过低或者没有补偿的不平衡现象[14]。

3.补偿标准核算方法体系未完善

相对完善的生态补偿标准核算方法体系尚未建立，各地在补偿标准上持有争议。如目前流域横向生态补偿各试点几乎都以水质为考核基准，而忽略水量的影响，但事实上南方水资源充沛而水污染较严重应更重视水质，北方水资源相对缺乏应更重视水量，因此现行的流域资源评估体系不能适应实际情况。

（四）补偿方式缺乏多样性

目前，我国政府主导的“输血型”项目占绝大部分，补偿过度依赖于上下游政府间的协议以及当地政府的行为，受到政府财力和管理的制约，补偿效率低[6]36。现有的流域生态补偿大多都以货币补偿为主，如表1、表2所示，而产业、技术培育、对口协作等多元化的方式运用较少，因此补偿资金来源渠道单一，社会资本以及企业参与度低。虽然现在已经在探索构建飞地园区与横向生态补偿相结合机制，如成甘工业园区的建设，但受土地、政策、工业基础设施等多重因素的影响[15]，未来还需要进一步完善与规划。许多情况下单一的补偿方式并不能为流域整体提供解决方案，但由于流域资源归属权模糊，我国市场化流域生态补偿仍较为匮乏，多种方式组合运用的“造血型”补偿仍是我国目前的补偿短板。

（五）补偿机制缺乏长效性

1.补偿机制缺乏下位法的参与

流域生态补偿机制的长效运行需要法律的支撑，从我国目前的立法情况来看，《退耕还林条例》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》等已经确立了生态补偿制度，但这些法律只是原则性地要求，指导性并不够具体，还需进一步制定下位法来保障流域生态补偿的参与、协商、执行、监督等各个环节[12]30。

2.补偿机制缺乏系统性

我国的生态补偿机制多为政府以短期工程项目形式投资的、短效的生态补偿机制，如流域生态治理机制、退耕还林的资金与粮食补偿机制等，缺乏长期系统性[13]198。

3.流域上下游政府间未建立联防共治机制

现行的流域管理体制是一种传统的、相对落后的管理体制，流域上下游政府间未有效建立联防共治机制。例如，除了九洲江流域和潮白河流域，其他流域横向生态补偿协议没有规定跨界水污染的共同管理以及共同执行机制的建设事项，因此在实践中极易导致地方条块分割，各有关部门不能形成统一管理的状态。

四、建立全流域生态综合补偿创新模式

由于有多元化的生态外部性问题，市场交易主体的权责、范围难以界定，无法完全落实生态保护修复工作。因此，针对上述流域生态综合补偿的五大难点，本文在深入贯彻新发展理念的基础上，总结出五点创新模式，为完善市场化、多元化生态补偿制度，促进全流域互利互赢、共建共享，推动全流域绿色发展和保护一体化提供参考依据。

（一）建立“生态补偿政策协同”一体化模式

流域综合生态补偿政策需按照“协同性”思维来深化改革，以实现生态补偿的系统性、全域性。

1.建立完善的生态补偿实施模式

地方政府要在对各类生态要素执行合理的补偿政策的基础上，探索以完整的生态系统为基本空间单元的生态补偿统筹实施模式，切实促进不同渠道补偿资金的统一优化使用。其关键在于顶层设计要有效整合现有的地表水、生态功能区、森林、空气质量等不同生态领域的补偿政策，实现单一部门要素向区域综合要素转变[16]，执行“多规合一”，将多种生态要素规划在同一张“蓝图”上，提升生态补偿资金的整体效益。

2.健全纵向、横向生态补偿机制有机结合的政策

虽然流域横向生态补偿与纵向生态补偿在作用机制上存在差异，但是在参与主体、使用范围、评价体系等方面仍存在共性，政策设计应把握纵横结合的“双轮驱动性”，充分发挥两类生态补偿机制的最大效能。其中，纵向生态补偿应重点将转移支付资金投入生态保护重大建设项目中，横向生态补偿则可以通过成立专项工作小组，尽可能地调动补偿主体的参与积极性，做好补偿工作的督查管理，实现权责统一。

3.完善生态补偿绩效评价与转移支付资金分配的激励约束政策

一方面，完善流域生态补偿绩效评价体系，重视与各类生态补偿相关的财政奖励机制，鼓励区域统筹提高自身能动性与自主性，鼓励各区域、各生态领域间的创新合作；另一方面，完善生态补偿资金监管与使用政策，为中央与地方政府开展生态补偿绩效评价与资金使用情况调查时提供统计基础。

（二）建立“生态补偿平台建设”一体化模式

加快推动流域生态补偿管理平台建设。

1.建设流域生态补偿监测平台

一是要执行统一监测、统一防治制度，流域上下游在协议中要规定联合执法机制，共同治理跨界水污染；二是要严格管控生态补偿工作过程中的监测数据收集、上报、质量控制等过程，定期对流域生态补偿的实施状况进行调度；三是要优化布置监测指标、点位与站台，健全统一完善的动态监测网络，创新生态环境监测技术，推动开展全国生态环境质量监测评估，夯实流域生态补偿监测能力[17]。

2.建设流域生态补偿信息平台

生态环境部和省级人民政府可以分别设立横向生态补偿磋商服务平台，将相关机构列入平台会员单位，建立信息发布共享机制，打通流域上下游主体间、部门间的数据障碍，形成通畅的需求对接渠道和规范的对接机制，给参与者提供磋商便利条件。同时，建立政府间联席会议制度，定期或不定期举行轮值会议，通过会议协商模式解决流域各级层面的生态综合补偿事宜，促进流域生态补偿协同治理。

3.建设流域生态补偿市场交易平台

生态资源交易平台的搭建和发展是生态补偿市场化机制建设与发展的关键环节。该项工作主要由政府牵头，为市场交易提供代理、咨询、担保、融资等服务，以更好地发挥生态资源的价值，如碳排放权、排污权交易平台。政府在保障交易平台成交效率的同时，应进一步加强监管，将更多环节交由市场决定，由市场的自我调节机制去调节交易价格，推动我国生态补偿市场化建设。

（三）建立“生态补偿资产核算”一体化模式

以生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product，GEP）为核心的流域生态补偿资产核算体系具有更加明确的目标[18]。

1.各项生态补偿的政策协同是建立GEP核算机制的首要保障

如果各类补偿政策间存在冲突或叠加，则不能精准识别这些政策作用于生态系统服务的具体成效，从而导致合理的生态补偿激励约束政策难以实施。因此，以GEP为核心的生态补偿资产核算体系的关键是各类生态补偿政策具有协同性。

2.建议GEP核算机制

加快建立流域一体化的GEP核算机制，形成可推广的生态资源资产统计核算能力：一是要牵头组织国土、林业、农业、环保、统计、财政、高校、科研院所等成立GEP核算工作小组，开展区域GEP、流域GEP的核算，评估生态资源（耕地资源、森林资源、湿地资源、矿产资源）产品、调节服务和文化服务产品的物质量和价值量，建立生态资源资产账户；二是要联合第三方公司构建各省（区、市）、各县（市、区）域GEP核算大数据管理平台，实现跨省数据共享，定期公布评估考核各省（区、市）、各县（市、区）的GEP核算结果。

（四）建立“绿色金融生态补偿”一体化模式

绿色金融本质上是“环境+金融”的组合，运用各类环境资源权益，如碳排放权、水权等的融资工具，能有效拓展生态补偿市场化融资渠道，充分发挥市场对资源的配置作用。绿色金融产品及其衍生品能为市场创造出新的福利来源和经济效益，进一步促进流域整体绿色发展。同时，绿色金融还能有效减少环境风险发生的可能性，从根源上降低环境风险转变为金融风险的概率[19]。

推进绿色金融，一是要建立绿色金融产品，引导各金融机构根据不同生态保护项目的技术特点、风险等级、预期收益等，研发针对特定生态保护项目的绿色彩票、绿色证券、绿色租赁、绿色国债、绿色基金、绿色信托等差异化、多元化的绿色金融产品；二是建立受益企业付费补偿机制，采取政府和企业合作（PPP）模式吸引有资质的企业参与到生态修复和保护等生态产业新基建项目的建设、运营和管理中；三是搭建企业联盟联合保护平台，构建绿色获取、绿色供应、绿色加工和绿色回收一系列产业链，明确各部门在绿色金融产业链上的分工与定位，探索建立统一的验收标准体系。

（五）建立“产业生态补偿”一体化模式

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确提出要支持生态功能重要地区开展生态教育环保培训，引导发展特色优势产业，扩大绿色产品生产[20]。

1.流域内要履行教育生态补偿责任，提高全民生态素养

一是要以主体功能区划为主，经济发展区提供多层次的劳动技能培训和吸纳来自生态保护地区的劳动力，做好普及自然生态知识工作；二是打破行政区域限制，特别是对主要生态功能区内的困难家庭、外出务工的新产业工人，在就学、就业、安家等方面提供一定的优惠政策；三是在生态功能重要地区建立自然教育基地、森林生态科普教育基地、生态科普知识教育基地等，鼓励行业专家、人才“候鸟”式援助交流计划。

2.流域内应推进产业结构优化升级，培育生态优势特色产业

一是加大正面清单的补偿力度，可实行零税收政策，大量引进环保绿色产业，逐步形成环保产业集聚地，实现流域水资源“零污染”。二是建立生态补偿基金，增加生态补偿项目支持力度；统筹布局发展林下经济、特色种养业，避免行业“生态位”竞争，同时推进农业科技创新，建立智能生态农业园。三是“捆绑式”经营文化产品、生态产品、物质产品，发展“文化+生态+农业”新业态。四是改变以往补偿资金直接发放的形式，融合流域丰富的自然风景旅游资源和人文景观旅游资源，共享旅游大数据资源，提升竞争力的同时借助“旅行社+旅行公司+旅游投资集团”模式，组织引导游客源。

结 语

流域生态综合补偿是构建人类命运共同体的生态之维，是实施流域综合治理的战略转型，是推动流域协同共治的重要机制，也是探索市场化、多元化生态补偿机制的必然选择，是保障全流域绿色高质量发展的政策抓手。本文在对流域生态补偿的现状剖析中发现存在补偿思路缺乏协同性、补偿主体缺乏内在动力、补偿标准缺乏精准性、补偿方式缺乏多样性、补偿机制缺乏长效性等问题。因此，从生态补偿政策协同、平台建设、资产核算、绿色金融、产业5个维度出发来探索全流域生态综合补偿的创新模式，以助推全流域绿色发展和保护一体化。