地方政府立法践行全过程人民民主的实践现状及破局之路——以山东省聊城市政府规章为例

商光胜（山东省聊城市司法局局长）

吕佰明（山东省聊城市司法局副局长）

逯恒纳（山东省聊城市司法局）

一、地方政府立法践行全过程人民民主相关理论

全过程人民民主理论的提出，对新时代设区的市政府立法工作提出了更高要求，设区的市政府立法践行全过程人民民主有利于提升立法质量，完善中国特色社会主义法治体系，推动基层治理体系与治理能力现代化。

（一）设区的市政府规章的特点

1.制定主体是行政机关。根据《立法法》《规章制定程序条例》的规定，设区的市政府规章由市政府常务会议或者全体会议决定，一般以市长令的形式向社会公布。

2.必须依法进行。首先，权限法定。设区的市可以就执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，以及属于本行政区域的具体行政管理事项制定政府规章，但仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。其次，程序法定。政府规章制定程序与一般立法程序基本相同，包括立项、起草、审查、决定、公布、解释等环节。最后，内容严格限制。《立法法》第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”

3.具有独特的效力位阶。一方面，效力范围有限。设区的市政府规章，只能在设区的市行政管理的区域范围内发生法律效力。另一方面，效力位阶较低。

4.备案审查严格。一是设区的市制定的政府规章在报国务院备案的同时需要报送市人大常委会、省人大常委会和省人民政府备案。二是国家机关、社会团体、企事业组织、公民认为设区的市政府规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院、省人民政府书面提出审查建议，由相关法制机构研究并提出处理意见。

（二）全过程人民民主的内涵

1.全过程人民民主的提出过程。2019年11月，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过修改全国人大组织法的决定，明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主”，“全过程民主”被正式写入法律。2021年10月，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。①习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《求是》，2021年第14期。2021年10月，中央人大工作会议上，习近平总书记强调，要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主”。②习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》，2022年第5期。2021年11月，党的十九届六中全会提出 “积极发展全过程人民民主”，并将其写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。2022年3月，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改，增加关于“坚持和发展全过程人民民主”的内容。

2.全过程人民民主的内涵解读。对于全过程人民民主的深刻内涵，可以从三个维度进行解读。一是“全过程”维度。国务院新闻办公室2021年12月4日发布的《中国的民主》白皮书中指出：“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。”其中，“全”强调空间上的完整；“过程”表示时间上的事物发展经过；“全过程”可以理解为完整、持续。③王晓丽、张振卿：《全过程人民民主的理论溯源、现实样态与价值意蕴》，《华南理工大学学报（社会科学版 ）》，2022年第1期。全过程人民民主有完整的制度设计和具体、完整、生动的参与实践。二是“人民”维度。全过程人民民主是人民最广泛的参与，是真正实现人民当家作主。维护人民群众根本利益，是全过程人民民主的出发点和落脚点。三是“民主”维度。全过程人民民主是实现人民民主和国家意志相统一的民主。在中央人大工作会议上，习近平总书记创造性地提出了判断一个国家是否民主的标准，即 “四个要看、四个更要看”的标准，④习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》，2022年第5期。展现了强烈的中国特色社会主义民主的自信和底气。

（三）地方政府立法践行全过程人民民主的基本要求

1.党的领导是根本保证。“党的领导是发展全过程人民民主、推进社会主义法治建设的最大政治优势和根本保证，做好新时代立法工作，必须坚持党的领导这一最高政治原则。”⑤全国人大常委会法制工作委员会：《发展全过程人民民主 加强和改进新时代立法工作》，《人民日报》，2021年10月26日。《规章制定程序条例》规定，制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；制定政治方面法律的配套规章，应当按照有关规定及时报告党中央或者同级党委（党组）。设区的市政府规章制定过程中践行全过程人民民主，关键在于坚持党的领导。

2.参与面全是关键因素。拓展人民群众参与立法的渠道，实现人民群众有序全面地参与，是践行全过程人民民主的鲜活实践。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是民主立法、开门立法的理论支撑，也是人民参与立法的法律依据。一是社会公众参与。社会公众参与设区的市政府规章制定过程，是践行全过程人民民主的重要一环。这里的社会公众是相对于公共机构而言的普通民众。他们作为立法项目的受益人或者利益受损方应当参与到地方立法中。二是专家学者参与。专家学者是具有专业知识、对地方立法有深刻研究的人员，专家学者作为普通民众既可以根据自己的研究对相关地方立法的条款发表自己的见解，也可以接受相关权力机构的委托，提供专业性立法意见或建议。三是企业、行业协会及商会参与。2019年3月，国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）强调，对于与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件等，出台前应当听取利益相关的企业和行业协会商会的意见。

3.信息公开是程序要求。立法信息公开，是人民群众参与立法的前提，能够让人民群众最大限度地获得行政机关在立法过程中的信息，使人民群众参与更具实效性。一是信息渠道公开。政府规章制定工作不是少数行政部门“闭门造车”的封闭行为，而是最广泛吸收和采纳人民群众意见和建议的过程。二是立法内容公开。《规章制定程序条例》第十五条规定：“起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。”由此，除个别例外情形，立法草案的内容及其说明都应当向社会公开。三是立法全流程公开。人民群众有权参与到立法制定的每个流程。立项阶段，及时了解立法机关的立法项目是否关系本人或本群体利益；起草阶段，通过立法机关公开的草案征求意见稿及其起草情况说明，了解立法条文具体设置情况；审查阶段，具体参与条文的修改过程，了解最终制定的法律条文是否综合采纳了公众建议以及未采纳的理由等。

4.民主决策是核心要义。设区的市政府立法中践行全过程人民民主，最终价值追求是实现立法决策的民主化。一是保障公民权利。根据《立法法》中关于“不得减损”的要求，地方政府规章制定过程中，要把公民权利的保障予以优先考量，防止公权力对私权利的侵害。二是体现地方特色。地方立法要适应本地经济发展水平、地理资源、历史传统、法治环境、人文背景、民情风俗等状况，必须要有公众的参与。⑥武钦殿：《地方立法专题研究：以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年版，第316页。公众参与立法可以弥补立法者知识或能力的不足，有效确保地方立法从当地实际情况和实际需要出发，具有地方特色和可执行性。三是实现立法预期目标。通过直接参与，人民群众对立法的认同感更强烈。能够充分掌握地立政府规章的具体内容，更好地发挥社会监督作用，防止立法职权滥用或个人独断，保证设区的市政府规章真实地反映人民意愿和诉求。

二、地方政府立法践行全过程人民民主的实践成效

自获得地方立法权以来，各地市立法部门充分发挥职能作用，结合立法权限，出台系列地方政府规章，为地方经济社会发展提供了坚实的制度基础。

（一）公众参与制度完善

《立法法》将民主立法列为立法三大基本原则之一。《规章制定程序条例》规定了立法中的公众参与制度，国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》、2007年颁布的《政府信息公开条例》还在具体保障措施上进一步推动公众参与制度。⑦武钦殿：《地方立法专题研究：以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年版，第327页。《山东省政府规章制定程序规定》《聊城市政府规章制定程序规定》《东营市政府规章制定程序规定》等都对公众参与立法作出明确规定。2021年3月1日，《山东省公众参与政府立法办法》施行，详细规定了公众参与立法的内容、方式、保障措施等，为公众参与立法提供了坚实的制度基础。

（二）人民参与有序

以山东省聊城市2020年至2021年出台的地方政府规章为例，征集意见具体情况如下（详见表1）。

表1：山东省聊城市2020年至2021年地方政府规章意见征集情况

（三）立法专家智库逐步建立

从实践反馈情况来看，专家参与地方政府规章制定过程，已经成为实践常态。2020年，辽宁省营口市人民政府建立立法咨询专家库，聘请33人为第十六届人民政府立法咨询专家；2021年，山东省聊城市聘任了20名立法专家，组建政府立法专家库；2022年，内蒙古自治区赤峰市选聘了34名立法专家，组建政府立法专家库。

（四）基层立法联系点普遍设立

通过基层立法联系点平台，立法机关能够将“触角”深入基层一线，并通过以“点”带“面”，建立基层立法诉求直通渠道，拓展有序参与，助益于立法科学性与民主性。⑧陈淑鑫：《基层立法联系点制度研究》，华东政法大学硕士论文，2021年3月。2019年山东省滨州市建立了由乡镇、律师事务所、企业等10个单位组成的政府基层立法联系点；2020年，山东省聊城市在全市范围内选取了部分社区、企业、协会、乡镇代表，建立了20个政府基层立法联系点；2020年，山东省潍坊市建立了8个政府基层立法联系点。据统计，截至2021年9月，山东省18个设区的市中有14个市已经建立政府基层立法联系点。

三、地方政府立法践行全过程人民民主存在的问题

（一）践行全过程人民民主意识不强

1.部分领导干部贯彻全过程人民民主意识淡薄。个别领导干部仍存在对民主立法的片面认识，对社会公众提出意见的能力和意见建议情况持怀疑态度，对践行全过程人民民主的认识不到位，法治思维培树还不适应践行全过程人民民主的要求。

2.立法者对践行全过程人民民主程序审查意识不强。在地方立法草案的审查过程中，普遍存在“重实体，轻程序”问题。对规章项目草案进行审查时，侧重审查草案内容，对草案的起草程序关注较少。

（二）制度机制不完善

1.意见反馈机制不完善。除依法需要保密的外，起草阶段，草案及其说明应当向社会公开，广泛征求意见；草案送审时，起草部门应将收集意见及协调处理有关情况向社会公开作出说明。“行政立法程序始终由行政机关自我操控，公众参与行政立法的实效性就无处落实。”⑨左言晓：《我国行政立法的公众参与程序研究》，青岛大学硕士论文，2018年5月。实践中，对公众参与立法情况公布不及时，影响参与积极性。

2.参与激励机制未建立。公众参与立法，一方面因参与意识薄弱而“先天不足”，另一方面面临着参与激励机制不健全的问题。一是参与成本高。以参加立法座谈会为例，参与者需要付出时间成本、物质成本及心理成本等。二是缺乏立法参与的精神与物质奖励。公众参与立法座谈、立法听证等，缺少相应物质补贴或精神奖励。

（三）基层立法联系点作用发挥有限

1.社会公众参与度不高、征集意见数量少。基层立法联系点职能发挥不充分，甚至形同虚设，这与当前地方立法在社会管理中的作用越发重要及社会公众参与国家和社会事务管理的热情越发高涨的背景是严重不相符的。自2020年山东省聊城市20个政府基层立法联系点建立以来，收集意见建议的情况如下（详见表2）。

表2：2020年以来山东省聊城市20个基层立法联系点公众意见收集情况

2.规范化管理水平低。目前，基层立法联系点的考评机制不完善，规范化管理尚未实现。有的基层立法联系点存在办公条件不足、经费紧张情况，有的则工作比较松散，不能一以贯之较好地完成相关工作。由表2中的数据可以看出，基层立法联系点刚设立时，工作热情高涨，后出现发展不平衡问题，工作积极性大打折扣。

3.队伍建设有待加强。基层立法联系点工作人员法学知识储备不足，难以满足立法需求。各市对基层立法联系点工作人员的职位安排、任职资格、工作职责和考核方式等方面的规定，也存在较大的完善空间。

（四）备案审查作用发挥不够

1.备案审查动力不足。对地方政府规章的监督，主要通过事后备案审查实现，地方政府规章按照规定程序报备，是接受备案机关监督的基础。一是备案机关审查权不完整。《立法法》规定，省人民代表大会常务委员会有备案权，没有改变、撤销权。二是多头备案易导致审查冲突。设区的市政府规章，需要报送国务院、省人大常委会、省政府、市人大常委会备案，不仅涉及审查效力位阶问题，还关系立法监督的严肃性。三是缺乏备案审查责任约束。地方人大审查多以柔性监督为主，主要通过发送函件的方式要求自行修改，刚性惩罚的监督手段较少。

2.司法审查作用有限。《行政诉讼法》规定，对地方立法只能进行附带性审查。当人民法院在受理审查某一具体行政行为时，主动或者被动地对受诉具体行政行为所依据的规章的合法性予以审查。同时，按照备案审查的相关规定，人民法院并不享有改变或者撤销设区的市政府规章的权力，只能在个案中不予适用，建议法定机关改变或撤销，限制了司法审查的监督作用。

3.缺乏实操案例的解读。备案审查是事后监督，地方政府规章施行后，被立即改变或者被撤销，影响政府公信力，容易引发社会舆情。实践中，改变或者撤销的案例多采用点对点方式进行，并没有编制实操案例，导致同样的问题在不同设区的市出现，不利于地方立法水平整体提升。

（五）地方政府立法现代化技术运用不足

现代化技术运用于地方立法还存在公开方式有限、渠道不便民、人工智能作用未发挥等问题，地方立法中现代化技术的高效运用仍有较大空间。

1.网络公开方式有限。目前地方立法网络公开方式多集中于通过设立官方网站、论坛、微博、微信公众号等网络媒介为公民提出立法建议和意见提供渠道，线上意见征集平台还没有达到全覆盖，网络听证等方式还未普及，对于构建地方立法现代化多元参与渠道还存在差距。

2.网络参与渠道不便民。一方面，公开征集立法意见的网站大多为官方网站，官方网站的受众群体以公职人员为主，普通公众参与的有效性并不高。对于平时未关注官方网站的用户，较难发现某一立法项目正在征集意见。另一方面，公众提出意见往往需要进入几层二级端口，甚至有些设区的市的意见征集平台要求必须实名注册才能提出意见建议，间接给公众通过网络参与立法设置了障碍，影响了参与热情。

3.人工智能作用未发挥。随着人工智能的迅速发展，在给国家治理和法治建设带来机遇和挑战的同时，更加需要人工智能与法律，尤其是人工智能与立法工作的相互融合。然而，与人工智能在司法、执法领域的应用相比，人工智能在立法领域的应用步伐相对缓慢。⑩高绍林、张宜云：《人工智能在立法领域的应用与展望》，《地方立法研究》，2019年第1期。

四、地方政府立法践行全过程人民民主的破局之路

（一）提升法治意识

1.提升领导干部法治意识。设区的市主要领导干部人民民主意识的高低直接影响地方法治建设水平。在地方立法中践行全过程人民民主制度是必然趋势，地方领导干部要提高认识，不断增强法治思维。

2.增强立法者程序审查意识。立法者应充分认识到立法公开对于提高立法质量的重要意义，坚持立法公开是推进科学立法、民主立法、依法立法的重要手段，也是促进良法善治的重要途径。政府立法工作部门，在对项目草案进行审查时，应当将人民群众参与情况列入审查范围，对未进行公开征集意见、意见采纳情况未反馈的，以程序违法为由退回起草部门。

（二）激发人民群众参与地方立法的主动性

1.增强人民群众参与意识。人民群众的立法参与意识，往往以其民主意识和法治意识为基础，如果不具备最基础的民主法治意识，缺乏对个人在社会、国家中所享受的权利和应当承担的义务的认识，无法积极参与到地方立法的整个过程中，就难提当好“主人翁”、发挥人民参与实效。

2.提升人民群众参与能力。一方面，司法行政机关要发挥法治宣传作用，扩大宣传覆盖面，拓展宣传端口，建立适应现代化需求的全方位法治宣传机制，提升全民法治意识。另一方面，人民群众自身应当主动加强法律知识的学习，提升法律意识和参与意识，主动参与到设区的市政府立法中，积极发表有针对性、可操作性的意见建议，实现利益诉求。

3.完善意见反馈机制。一是将人民群众参与地方立法的意见反馈情况，列入法治政府建设考核指标体系，通过考核倒逼意见反馈机制建立。二是明确每一流程的意见反馈责任主体，及时、如实向建议人进行反馈。三是建立意见建议台账，包括建议人、建议内容、采纳情况、反馈情况等，报送备案时，将意见建议台账同时报送备案。

4.建立参与激励机制。对地方立法中的有益参与意见，要给予充分尊重和细致分析反馈，特别是对拟制定的法规规章起到重大作用的立法意见更要给予鼓励，激发群众的参与热情，推动持续参与的实现。

（三）充分发挥基层立法联系点作用

1.建立“面”上意见征集渠道。一方面，充分发挥一村（居）一法律顾问的作用，吸纳村（居）法律顾问、教师、技术人员、企业家等各行各业拥有专业知识、关心社会建设的人，组建立法参与群众智能团。另一方面，设立村（居）意见采集点，结合区域特色，在人群聚集区域设立意见采集点或采集站，多触点、多渠道收集意见。

2.对基层立法联系点进行规范化管理。制定规范化管理制度，明晰基层立法联系点从接到意见征集通知，到收集意见、反馈意见、采纳评估等工作流程；实行基层立法联系点动态调整制度，对于发挥作用不明显、不能完成立法意见征集工作的，及时进行调整；组织开展优秀基层立法联系点评选活动，将基层立法联系点收集有效意见建议数量和意见采纳情况作为主要参考标准，激发基层立法联系点工作活力。

3.加强基层立法联系点人才队伍建设。基层立法联系点的运行应实现与立法环节的全过程衔接，而立法全过程涉及众多环节，因而专人负责专事显得尤为重要。不论是在上级人大、政府还是在基层立法联系点工作中，都应当安排专门的工作人员从事系列工作。11陈淑鑫：《基层立法联系点制度研究》，华东政法大学硕士论文，2021年3月。针对基层立法联系点工作人员的分工，应明确岗位职责，并建立人员流动机制。

（四）强化审查作用倒逼决策民主

1.重构备案审查制度。备案审查的目的是发现立法中存在的问题并予以解决，平衡立法的冲突问题，维护法治统一。一方面，应当探索建立事前备案审查制度，规章正式出台前，先报上级机关审查，审查通过后再出台。另一方面，强化本级人大的备案审查作用，设立专门的备案审查机构，对地方政府规章进行及时审查，在侧重立法内容合法性审查的同时，将人民群众的具体参与情况列为审查重点。

2.发挥司法审查作用。“在德国，司法监督由宪法法院和行政法院共同完成，这是德国行政立法监督机制的最大特点。”12李玉琳：《论地方行政立法监督》，华中科技大学硕士论文，2016年5月。我国目前没有宪法法院，实践中多为被动的附带审查。可以探索赋予省级人民法院对地方政府规章的司法审查权，强化司法主动审查作用，发挥人民法院司法审查效能。

3.组织开展案例解读。通过公布改变或者撤销地方立法的具体情况或者组织培训等方式，进行案例解读，阐明改变或者撤销的理由，为出台类似文件提供明确指引。

（五）发挥互联网优势，推进全过程人民民主向纵深发展

1.强化网络公开方式。除网站、线上意见征集平台、微信公众号等网络公开方式，应进一步完善网站建设，普及线上意见征集平台，及时上传立法信息。“可以考虑以省为单位统一的立法信息网作为立法公开的主渠道，以确保立法公开的权威性、规范性和及时性”。13李店标：《论我国立法公开制度的建构》，《大庆社会科学》，2019年第4期。

2.拓宽网络参与方式。在现有网络参与方式的基础上，进一步拓宽网上听证、线上论证等方式，探索通过短视频直播征集意见的方式，简化意见征集进入端口，允许匿名意见，最大限度地方便人民群众随时随地参与立法工作。

3.人工智能技术应用。目前，具有人工智能特性的规范性文件备案审查系统已经在实践中研发并投入使用，该系统涵盖了立法工作的主要环节。这一技术在全国推广，可以进一步拓宽人民群众参与立法的渠道，最大限度地降低社会公众参与立法的成本，实现公众意见收集、整理、归纳、反馈等环节的智能化。