关于发挥第三次分配作用促进共同富裕的对策研究——以盘锦市为例

◎ 董延涌 王 菲

党的十九届四中、五中全会强调，要发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业，改善收入和财富分配格局。2021年中央财经委员会第十次会议则进一步提出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”，对第三次分配重视升至新的高度，这为发挥其对促进共同富裕的积极作用提供了根本遵循。国家层面的明确导向，促使各地纷纷开始进行布局探路。本课题组立足辽宁省共同富裕实践的迫切需要，以盘锦市作为研究样本，围绕第三次分配发展情况，在历经多次调研、论证的基础上，形成了此份报告，期望能以微观视角研究为全省共同富裕的体制机制改革、政策体系制定、行动方案实施提供一份有价值的资政参考。

一、第三次分配内涵与促进共同富裕的作用机制

（一）第三次分配内涵

自经济学家厉以宁教授在1994年出版的《股份制与市场经济》一书中率先提出“三次分配理论”以来，相关学术研究与实践探索伴随着改革开放和全面小康社会建设快步发展起来。从查阅的资料看，官方和学术界对其概念阐述有诸多版本，但缺乏权威统一的定义。综合而言，其内涵核心思想是：第三次分配是基于社会机制作用下按自愿原则进行社会资源和社会财富分配的一种方式，它区别于基于市场机制作用的初次分配和基于行政机制作用的再分配，强调的是在道德力量、精神追求、文化习俗和社会责任等因素作用下，社会主体自发地将收入、财富等资源通过民间捐赠、慈善事业、志愿行动等方式无偿地转移给他方，以资源的合理流动，缓解贫富两极分化矛盾，促进社会公平，是对初次分配和再分配不足的补充。

（二）第三次分配促进共同富裕的作用机制

1.促进生产力和生产效率提升机制。共同富裕没有丰裕的社会财富和高质量发展作为支撑是难以实现的。在第一、二次分配之后，整个社会资源的分配格局并不优化，可调整空间还很大，第三次分配则可通过社会渠道进一步优化配置这些资源，培育和释放增长新动能，推动生产力和生产效率提升，从而夯实共同富裕的物质基础。比如，第三次分配中，将公益捐助的资金物资、专业志愿服务源源不断流向落后地区和群体，就有利于教育、就业、卫生、社会保障、住房、社会服务、社会救助等基本公共服务水平的提升，有助于落后地区和群体共同富裕，有效分担政府的民生压力，增强经济发展动力；一些企业家回馈社会，支持科技创新攻关、支持落后地区经济发展，则有助于提升国家前沿领域研究和地区平衡发展。

2.促进城乡区域发展和收入分配格局优化机制。实现区域协调发展，构建橄榄型收入分配格局，促进公平正义，这是共同富裕的重要导向。目前辽宁在全国区域发展中处于弱势，与发达省份地区差距明显，这需要加强南北合作，通过第三次分配等方式引入更多要素资源助力发展。城乡差距，也需工商资本等通过第三次分配渠道流入乡村，助力农村农民共同富裕。收入分配方面，我国基尼系数多年高于国际公认的警戒线，拥有大量的低收入人口，解决两极分化问题仅靠初次分配和再分配难以有效解决，这也需要发挥第三次分配的调节效应，与初次分配和再分配共同发力调节分配格局。

3.促进人民精神生活共同富裕提升机制。共同富裕要“富口袋”的物质富裕，也要“富脑袋”的精神富裕。第三次分配在公益慈善、志愿服务活动中形成的公益文化、价值导向和道德实践，是群众最乐于接受的精神财富，其释放出的正能量将有利于社会公益事业健康发展，对于提高社会组织、企业和个人参与共同富裕的融入度，形成共建共享的社会氛围，提升全社会文明程度，促进人的全面发展，具有深远影响。

二、第三次分配的问题显现与现实挑战

2020年中国地级城市全面小康指数排名中，盘锦位列72位，在东北地区排在第4位，位居大连、沈阳、长春之后。这为共同富裕夯实了坚实基础。但对标共同富裕奋斗目标，盘锦发展不平衡不充分的问题仍然存在，城乡区域发展和收入分配差距依然很大。虽然解决之道有很多，但通过发挥第三次分配作用助力共同富裕一定是必选项。从近些年来盘锦地区发展的情况来看，在国家政策引导和各级政府的重视下，盘锦第三次分配在扶贫济困、抗疫赈灾、扶老助残、助医助学、文化传播和环境保护等领域发挥了积极作用。但通过深入财政、民政、文明办、慈善总会、红十字会等单位调研，以及对“第三次分配”认知调研问卷所收集上来的513份样本数据整理和区域对比，本课题组经过认真梳理，总结出了以下六方面问题。

（一）三次分配的作用发挥不理想，面临如何加强供给的挑战

从助力共同富裕的角度看，盘锦的第三次分配对推动高质量发展、缩小城乡区域发展和收入分配差距作用十分有限。全社会慈善捐款虽然近五年来提升幅度较大，但总额度占GDР比重仍然比较低，用途也比较窄，集中在助医、助学、助困等方面（表1）；志愿者人数规模有19.4万人，虽然占户籍人口高达15%，但主要以体制内人员和各院校学生为主，民间自发的志愿服务比较少，主要服务仍以行政力推动，侧重于全国文明城市创建、疫情防控、支援社区工作和公益性活动等方面。总体而言，第三次分配中的慈善捐助、志愿服务供给与共同富裕的现实需求不匹配，缺乏有针对性、战略性的项目设计和实质性成果。2020年我国慈善捐赠额占当年GDР的0.15%。而发达国家该比例通常都在1%以上，根据盘锦2021年统计数据测算，盘锦只有0.019%。可见，第三次分配发展很不充分，有很大潜力可挖。

（二）体制机制上存在缺位和虚位，面临如何改革攻坚的挑战

三次分配要发挥更大作用，离不开社会环境培育、制度建设跟进，以及更多鼓励性政策配套，但目前这些方面都存在短板。一是国家层面围绕第三次分配助力共同富裕而设计的体制机制还不成体系，许多政策手段或是没有出台，或是在局部尝试。二是地方进取意识不强，存在“等、靠”政策的思维定势。组织领导弱化、助力共同富裕目标任务模糊、政策体系不配套、动力机制低效、财税政策供给不足、市本级的荣誉激励奖项缺乏等问题比较突出，民间的一些慈善公益和志愿活动也与各地情况相似，不同程度存在着一些形式大于内容的问题。问卷调研数据显示，有参与第三次分配意愿的群体占比还是比较大的（图1），但激发机制的明显缺乏让绝大多数人只能徘徊在门外。

（三）先富带后富帮后富缺乏办法，面临如何开创新局的挑战

对比发达省份的城市，盘锦在先富带后富帮后富、促进农民农村共同富裕等方面，存在着很大不足。查阅浙江、江苏、山东三省经济体量末位城市舟山、宿迁、日照这三地的慈善公益组织官网，可以看到不仅企业和个人捐款活跃度比较高，慈善公益活动比较丰富，而且一些慈善公益的项目化运作、慈善文化培育也值得我们学习。授人以鱼不如授人以渔，利用三次分配手段提升落后地区、弱势群体“造富”能力方面，差距也是显而易见，创新行动少、实质性成果取得少。

（四）参与三次分配的主体力量弱，面临如何做大做强的挑战

从慈善组织发育情况看，盘锦慈善机构（组织）目前共有8家，包括市、县、区4家慈善总会，以及盘锦市红十字会、盘锦市丽梅爱心团队、盘锦爱心志愿者发展促进会、盘锦鹤乡爱心协会。不仅数量少，而且在钱款筹集、资金管理、活动开展、信息公开等方面专业能力也不够强。从捐赠主体情况看，企业捐赠强于个人，但二者捐赠积极性调动都不充分。盘锦国有企业实力较强，在承担社会责任方面始终走在全省前列，但对比广东、浙江、江苏、山东等省域城市，盘锦民营经济发展很不充分，参与三次分配的能力远远不及对方。全市人均GDР虽然排在全国第30位、东北普通地级城市第一位，但百姓真正的日子只能属于“小富”，个人参与第三次分配的实力总体并不强，主动意识也有待提升。比如，以红十字会个人捐款为例，2021年盘锦市本级只有16505元，与舟山、宿迁、日照相比相差就比较悬殊。2021年日照有重大灾情捐助，额度较大。舟山、宿迁均没有重大突发性捐助，可比性较强，两市本级粗略测算分别是120596元、81559元，高出盘锦数倍。

（五）干群对三次分配认知程度低，面临如何提升素养的挑战

问卷调研数据显示，干部和群众对三次分配认识是比较模糊的，高达83.04%的群体对此了解不多或完全不了解。对三次分配方式的认知调查中有38.21%样本错误选择了税收、社会保障和转移支付等再分配方式，能够正确选择民间捐赠、慈善事业、志愿行动等方式选项的样本只占到30.99%（表2）。此样本数据主要取样自党派人士、党校干部学员和小部分普通群众，总体来说调研对象素质普遍较高，假如调研群体进一步放大，可推断结果会有更大偏离。

（六）三次分配涉及领域较为传统，面临如何转型升级的挑战

从表1可以看出，目前地方第三次分配涉及领域仍然是比较传统的助医、助学、助困，以及重大灾情疫情等方面，缺少大慈善公益、战略性慈善公益。社会福利彩票运营和筹款也出现较大问题，从2017年的6.67亿到2021年的2.38亿（表3），收入出现严重锐减，这与传统运营模式有很大关联。慈善公益事业的数字化转型比较滞后，查看辽宁各市慈善总会和红十字会官网，总体而言盘锦和其他各市网络公益平台建设不够完善，网上募捐宣传、捐款捐物平台、公益活动展示、爱心榜信息公开、有关政策公示等情况都有很多不足之处。另外，专业人才缺乏也是硬伤，绝大多数组织和个人都是依靠热情做慈善公益，其链接资源能力、财务决策能力和法务能力都存在短板。

三、发挥第三次分配作用促进共同富裕的对策建议

（一）建章立制，构建第三次分配助力共同富裕的体制机制和制度体系[4]

紧密关注国家层面相关制度、政策法规变化和浙江共同富裕示范区先行开展的实践，以本地区的全面深化改革为抓手，通过加强组织体系、目标体系、制度体系、政策体系和动力机制的顶层设计，为第三次分配充分发展提供全方位保障。一要解决组织领导弱化问题，加强党对公益事业的全面领导，实现慈善公益组织党的组织和工作全覆盖。推动形成“党建引领、政府领导、民政牵头、部门配合、社会力量广泛参与”的慈善公益事业促进机制，建立联席会议制度，指导和推动第三次分配实现实质性突破。二要解决助力共同富裕目标任务模糊问题。各级党委政府要重视发挥慈善、志愿服务等社会公益事业的第三次分配作用，结合地方发展战略，将其列入专项发展规划与促进共同富裕实施方案。三要解决制度体系虚设和缺位问题。推动公益组织法治化、规范化、专业化发展，使其摆脱对政府的过度依赖；建立和完善地方促进慈善事业、民间捐赠、志愿服务等发展的法规制度和促进条例，规范和引导第三次分配实现高质量发展。四要解决动力机制低效问题。建立完善财政激励、税收优惠和行政事业性收费减免、社会名誉表彰、信用认定、突发事件慈善应急处置、志愿积分奖励管理等制度和政策，将参与公益慈善、志愿活动等情况作为干部选拔录用、人才引进与招聘、政府采购与购买服务的考核选项，用切实有用的政策促进第三次分配发展的长效机制形成。

（二）做强主体，拓展第三次分配的体量和范围

改变地方社会慈善、志愿服务发展不平衡不充分的现状，必须要在增加行业的“市场主体”数量和质量上做文章，使第三次分配具有强有力的组织载体和平台载体。一要积极优化社会公益组织登记和认定的流程，依规扩大认定范围，畅通社会组织转变成为慈善公益组织的渠道。二要重视市、区（县）两级慈善公益基地、社区型公益组织、慈善信托组织的培育，支持枢纽型、行业型、服务型公益组织发挥带头作用，探索在社区、学校、企业、医院、景区、商业综合体等各类场景设置活动点，形成覆盖城乡的慈善公益和志愿服务组织网络。三要以专业化、品牌化、项目化为发展方向，通过加大资源供给、扩大政府购买服务、公益创投等方式，推动符合条件的慈善组织、志愿服务组织做优、做特、做强，全面提升品牌公益组织的影响力和服务效能。四要鼓励引导中高收入群体和民营企业家积极回报和关爱社会，兴办社会公益实体，参与共同富裕事业。

（三）融合发展，深化第三次分配宽领域合作

在扎实推动共同富裕的进程中，需要加强法定社会保障制度与慈善公益事业的有机衔接，积极推动第三次分配与第二次分配的融合发展；需要积极引导社会公益主体参与基本公共服务，通过共建共享，推动基本公共服务从“增量”向“质优”转变；需要在突破传统扶贫济困慈善公益服务的基础上，拓展与疫情防控、乡村振兴、健康中国、碳中和碳达峰、创新驱动等区域重大领域相关的战略性慈善公益事业发展。另外，鼓励支持公益组织参与域内外慈善公益活动，开展务实交流与合作，学习浙江等地典型经验，形成地方慈善服务、志愿服务特色。探索引进域外优秀公益组织在盘锦落户注册或设立分支机构，引导其与市内慈善公益组织开展合作。聚焦带动低收入人群增收、促进乡村集体经济增效、资助普惠教育共享等切实带后富、帮后富的领域，寻求与经济发达地区，与职业院校，与腾讯、阿里巴巴、京东等一些已经启动共同富裕专项计划的国内知名企业进行多元化合作，从根本上提升百姓的“造福”能力。

（四）突破传统，进行第三次分配数字赋能与转型升级

积极推进慈善公益事业的数字化转型，加强各公益组织官网平台建设，汇聚各类公益主体力量，积极为市民和企业参与慈善活动、志愿服务提供便利。积极推动“互联网+公益”的模式创新，开发网络公益项目和产品，增强网络募捐宣传，借助移动互联网等技术推进“指尖公益”，降低参与慈善公益的门槛。积极跟进深圳“区块链+彩票”改革创新，推动依托银行Aрр开发实名购彩通道，做大彩票福利与公益。积极健全民政部门、文明办与其他部门之间的慈善信息、志愿服务信息沟通共享、信用信息披露、数据统计机制。积极丰富慈善捐赠、志愿服务方式，鼓励产权股权、专利技术、有价证券等新型捐赠，鼓励慈善组织依法规范开展义卖、义拍、义演、义赛等公益募捐活动，鼓励运用专业特长开展志愿服务，鼓励商业保险公司通过免费为特殊困难群体、社工和志愿服务群体提供保险等方式参与公益事业。积极实施人才赋能工程，鼓励慈善公益组织参加本领域的高层次培训和域外考察，提升公益工作者的眼界和专业能力。

（五）强化引导，为企业和个人参与第三次分配创造机会

激发社会力量参与慈善活动、志愿服务的热情，加强慈善文化的培育和第三次分配认知的宣传是关键。为此，应借助现代媒介广泛深入宣传我国优秀传统慈善文化和有关法律法规；将慈善文化建设列入本地区文明城市、文明乡村、文明社区、文明单位创建和中小学素质教育内容；开展地方慈善公益文化研究，建设慈善公益文化展示基地，大力表彰作出社会贡献的企业和个人；持续开展慈善城市创建，做好城市慈善指数数据统计，不断提升城市慈善影响力。

（六）加强监督，营造第三次分配的良好社会环境

一要强化政府监管。民政要加大对域内慈善组织、红十字会公开募捐、款物使用、信息公开等事项的监督力度；财税、审计要依法对慈善组织财务台帐、税收优惠和公益事业捐赠票据使用等情况进行监督管理；公安、综合执法、营商环境局等部门要支持配合民政部门查处非法募捐活动，严厉打击以慈善名义进行的各种违法犯罪活动。二要提高行业自律。加强规范各类慈善组织在资金募集、捐赠接收、使用管理等方面的信息公开，确保捐赠款物规范合理管理、善款善用，加强对公益组织的行业评估，实现以评促建、促改、促发展，不断提升行业公信力。三要推动社会监督。畅通公众对违法违规慈善行为、志愿服务的投诉举报渠道，及时反馈和公布查处情况。支持人大、政协、文明办、新闻媒体、互联网信息服务提供者、电信运营商对公益组织及其活动进行监督，并依法对违法违规行为进行曝光。

[1]习近平：《扎实推动共同富裕》，《求是》，2021年第20期。

[2]王创：《正确理解和把握三次分配的意义》，《南方日报》，2021年9月6日。

[3]朱琳：《促进第三次分配发展，助力乡村振兴与共同富裕》，《可持续发展经济导刊》，2021年第12期。[4]郁建兴、徐越倩：《建立完善推动共同富裕的体制机制和政策体系》，《科技日报》，2021年9月8日。