基于国家结构形式的应急管理体制比较

唐彦东， 于 汐， 牛紫霄

(防灾科技学院应急管理学院， 河北 三河 065201)

0 引言

“体制”这一术语在英文中没有明确的对应词汇，一般翻译为system，而system具有系统、制度、体系等多种含义。在中文中，对“体制”一词的理解并不完全一致，我国学者用来定义体制的维度有四个，分别为机构设置、职权划分、隶属关系和规章制度等。较多的学者把“体制”理解为“体”和“制”两部分。“体”为组织机构，“制”为运行的规范或制度，把体制看成是组织机构和运行规范这两个要素的结合体[1-4]。笔者认为，体制是机构设置、职权划分和规章制度的总称。相应地，应急管理体制是一个国家应急管理机构设置、应急管理职权划分及为保障应急管理顺利进行而建立的各种规范或规章制度的总称[5]。应急管理体制的载体是各级各类应急管理行政机构，其核心是各级各类应急管理行政机关职权的划分，规章制度和法律程序是应急管理体制不可缺少的组成部分。

应急管理体制是处理各级政府之间应急管理权力关系的一种制度安排，是中央与地方关系在应急管理领域中的具体反映。国外有学者从府际关系视角开展政府分级应急管理体制研究[6-8]。分析范式主要有政治学中的中央与地方关系的“集权与分权”范式和“公共行政”范式两种。2003年SARS事件以来，我国学者开展了大量的应急管理体制演进与发展等方面的研究工作[9-16]。也有一些学者开展世界各国应急管理体制经验介绍和对比分析研究[17-28]。总体上这方面的研究经验介绍多，深层次分析少，研究者往往注重国外经验在中国的套用和对比，忽视对各国应急管理理念、制度和实践本身的深入研究，没有从国家结构形式、政治制度和行政管理体制等更宽阔的视角分析中外应急管理体制的异同。

本文试图在全球视野内，基于国家结构形式视角，应用公共物品理论、科层制理论和多中心治理理论分析应急管理体制类型及其影响因素。

1 公共物品的受益范围与多级应急管理体制

公共物品理论是多级应急管理体制的理论依据，可以对多级应急管理体制的发展和完善起到重要的指导作用。政府的基本职能是提供包括应急管理服务在内的多种公共物品。公共物品是指具有非竞争性和非排他性的物品。对于绝大多数公共物品和服务来说，它们都有其特定的受益区域，即社会成员对公共物品的享用程度受到地理和空间等因素的限制。如图 1所示，私人物品的受益范围最小为个人，避难场所的受益范围要大一些，为居住在服务范围的所有居民，城市消防服务可以使整个城市受益。国防、全国性的应急管理法律法规、国家突发事件总体应急预案等受益范围最大，覆盖全国所有地区。

图 1 应急管理公共物品的受益范围Fig.1 Scope of the benefit of public goods for emergency management

根据公共物品受益范围的不同，可以把公共物品划分为国际性公共物品、全国性公共物品和地方性公共物品。本文重点分析一国范围内的全国性公共物品和地方性公共物品的供给。公共物品具有非排他性和非竞争性，搭便车现象的存在导致市场机制不能有效供给应急管理公共物品，或者提供的公共物品远低于社会需求。在市场不能有效供给公共物品的情况下，政府作为市场的替代来供给应急管理公共物品就成为一种必然的选择。由于外部性的存在，若由地方政府提供全国公共物品，会导致全国公共物品供给严重不足。因此，中央政府应该是全国性公共物品的供给主体。由于经济发展水平、文化、历史和习惯等方面的差异，不同地区的社会成员对地方性公共物品的偏好通常是不相同的，这就决定了不同地区的社会成员对地方性应急管理公共物品的需求量存在差异。理论上，中央政府是可以提供地方性应急管理公共物品的。但是，由中央政府统一供给地方性公共物品，中央政府往往会经过“通盘考虑”，选择一个尽可能照顾到不同地区利益的公共物品的数量。从经济学的角度看，由中央政府来提供地方性公共物品会产生效率损失，不能做到有效供给[29-30]。因此，地方政府是地方性应急管理公共物品的有效提供主体。

世界上大多数国家都实行多级政府的体制，即在中央政府之外设置若干级地方政府。各级政府分别向社会提供公共物品以满足社会公共需要，但不同公共物品的受益范围是不同的。为了达到公共物品的有效供给，受益范围不同的公共物品需要由不同层级的政府来供给。

以上分析对公共物品的供给主体做出了清楚的划分，中央政府供给全国性应急管理公共物品，地方政府供给地方性应急管理公共物品，由此也说明了多级应急管理体制，或者说应急管理事务分级管理的必要性。

2 国家结构形式影响应急管理体制分析

与公共物品的层次性相适应的是多级政府和多级应急管理体制。在多级政府和多级应急管理体制下，必然产生如何处理和协调各级政府之间的关系问题。政府之间的关系，其核心是如何进行权力划分，也就是集权和分权的问题。现实中有很多因素影响一个国家集权与分权之间的选择。在诸多的因素中，国家结构形式对行政管理体制，以及对构成行政管理体制重要组成部分的政府应急管理体制侧重于集权还是分权的影响较为显著。

2.1 国家结构形式概述

国家结构形式是国家整体与组成部分之间的权力关系，是一种结构性制度，也是立法制度、行政制度、司法制度等功能性制度的基础。应急管理体制作为国家行政管理体制的一部分，绕不开国家结构形式及其决定的中央和地方政府的权力划分。一般而言，国家结构形式是作为整体的国家与各个组成部分的关系，也即国家整体与部分、中央政府与地方政府之间关系的基本模式。国家结构形式从制度上规定了权力在各级政府间的分配和运用，其核心是中央与地方的权力如何划分的问题。一个国家应该采取什么样的国家结构形式，取决于这个国家的历史、文化、政治、民族、人口、地理、经济等多重因素的影响。单一制和复合制是现代国家结构的基本形式，复合制可以划分为邦联制和联邦制。由于邦联制是松散的国家联盟，并不是独立的主权国家，与单一制和联邦制有本质的不同。为此，我们在研究国家结构形式对应急管理体制的影响时，主要考察单一制和联邦制两种主要的国家结构形式。

2.2 单一制国家应急管理体制

实行单一制的中央政府直接控制着地方政府，影响地方政府的途径要远远多于联邦制政府。单一制国家的中央政府统一领导地方政府，地方政府的权力源于中央政府授予。地方权力与中央权力之间是服从与被服从的关系。单一制国家中，各国往往根据自身的行政管理体制建立科层制的应急管理行政组织体制。根据中央与地方的权力分配的程度差异，中央政府对应急管理事务干预与控制程度不同。一般来说，中央集权型比地方分权型国家控制程度更高。如中国、新西兰、韩国等中央集权单一制国家，采用中央集权型应急管理体制。地方分权型单一制国家有英国、日本、意大利、瑞典、丹麦、挪威等，这些国家往往采用地方分权型应急管理体制。

2.3 联邦制国家应急管理体制

联邦制是指由若干具有相对独立性的地区作为成员单位联盟组成的国家。联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。联邦成员在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体，加入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围内，联邦成员的主权仍受法律的保护，联邦成员拥有自己的宪法和法律。在这种模式下，联邦成员(加盟共和国、州、邦)政治权力不是来自中央政府的授予，而是独立地来自于宪法与人民的授权，联邦成员政府不是联邦政府的下级或下属单位。比如，美国联邦政府与州政府是并立的，“它们受到同样的待遇，并享受同等的权利”，“在联邦制度中扮演同样的角色”，联邦制政府与州政府不是中央政府与地方政府的关系，不存在上下隶属关系，州政府是具有相对独立性的准中央政府。据统计，全世界有20多个国家，约占世界1/2的土地和1/3以上的人口，属于这种政治制度。

国家权力通常被分解为立法、行政和司法权。对于联邦制国家，相对于立法权和司法权，行政权是地方政府的固有权力，较少受到联邦政府的直接控制和干预。一般来说，联邦制国家的应急管理职能是联邦成员单位的行政事务，由联邦成员单位具体负责，且分权程度越高，中央政府对地方政府的干预越少。按照杨利敏的研究成果，联邦制国家宪法对联邦政府与地方政府行政权的划分，可以分为两种模式：第一种模式是联邦的法律由联邦自身执行，地方政府的法律由地方政府执行，称其为二元联邦制； 第二种模式是联邦的法律部分由联邦执行，部分由地方政府执行， 地方政府的法律由地方政府自身执行，称其为合作联邦制[31]。

典型的二元联邦制国家有美国、澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西等。这些国家联邦成员单位的应急管理行政权力具有较高的独立性，较少受到联邦政府的控制，其应急管理体制往往表现为分权制。如美国的联邦政府层面，应急管理工作主要由国土安全部负责。其下属部门联邦应急管理局(FEMA)是联邦层面应急管理的领导机构。各州政府具有独立的立法权与行政权，一般都设有专门的应急管理机构，具体做法不尽相同。各州具体负责各自的应急管理事务，联邦政府只在州政府无力应对并请求援助的情况下，才会给予必要的援助和支持。在州及地方政府层面，各级政府均设有不同规模的应急管理专门机构。应急管理工作主要由州和地方政府承担。州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权属于事发地政府，地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。

典型的合作联邦制国家有瑞士、德国、奥地利和马来西亚等，这些国家应急管理行政权力也具有较高的独立性，但往往受到联邦政府一定的控制。如根据德国基本法的规定，联邦政府负责战时民事保护，而应急管理属于联邦州的行政事务，州及地方政府负责和平时期的灾难保护和应急管理[32]。而在奥地利和俄罗斯，联邦成员单位的行政机关是作为联邦的下级机关来执行联邦法律的，因此执行的决定权在于联邦，联邦成员单位执行联邦的决策。

2.4 国家结构形式对应急管理体制影响的相对性

一般来说，联邦制国家地方政府的权责较大，相应的应急管理权力也较大。而单一制国家地方政府受到中央政府的干预较多，应急管理权力较小。我们把应急管理体制置于国家结构形式大背景下，从中央和地方的权利划分角度分析各国应急管理体制的特点，试图发现各国应急管理体制的基本规律，但将传统的国家结构形式，即根据中央与地方关系划分为单一制和联邦制，是一种典型的二分法，必然存在简单化的嫌疑，会出现理论与现实存在差异。相应地，根据国家结构形式分析应急管理集权或分权体制具有一定的相对性。美国政治学家罗斯金在《政治科学》教材中指出，当今社会没有哪一个国家是完全的单一制，或是完全的联邦制。即使在高度完善的单一制国家中，地方政府也具有一定的自主决策权力，而联邦制国家也会给中央政府保留相当的权力。一些单一制国家，如英国、法国和西班牙等，正努力向联邦制转变，由权力高度集中的单一制向准联邦制转化[33]。俄罗斯是联邦制国家， 2000年以来俄罗斯进行了一系列中央集权政治体制改革，如取消了地方行政长官的普选制度，这些改革使俄罗斯具有了一定的单一制特征[34-35]。此外，俄罗斯为防止国家分裂和维护社会稳定，在联邦成员单位之上设立了联邦区，在俄联邦、联邦主体(共和国、自治州、边疆区、州、民族自治区和直辖市)、城市和基层村镇四级设置了垂直领导的应急管理机构(图 2)[17-18]。俄罗斯应急管理体制具有集权制特征。

图 2 俄罗斯应急管理体制Fig.2 Russian emergency management system

因此，克服应急管理集权与分权二元分析方法，“非此即彼”让位于“亦此亦彼”，也许是我们分析应急管理体制最正确的思维方式。

应急管理体制受到国家结构形式的约束，至少还受到历史传统、中央政府在应急管理事务中发挥的作用等因素影响。历史上有地方自治传统的国家，地方政府往往拥有更大的应急管理权力； 而注重中央集权的国家，中央集中的应急管理权力就会相对较大。英国是地方分权型国家，地方自治制度历史悠久，地方政府拥有较大的自治权力。英国的应急管理事务主要由地方政府应对与处置，特别重大的应急安全事件则由中央层面的内阁负责。而我国具有中央集权传统，中央政府具有较大的权力。高度同构的多级科层制是我国中央、省、市、县、乡五级政府应急管理体制的总体特征，表现为各级应急管理行政组织在职能、职责和机构设置上高度同构。

1982年地方分权改革前的法国是典型的中央集权型单一制国家。改革前，中央向大区、省派出国家代表(大区长、省长)进行直接控制，大区长由大区首府所在地的省长担任，省长是地方行政首脑，集行政、治安等管理权限于一身，因此，地方行政组织只是中央政府的派出机构。1982年以后，法国地方行政管理体制的鲜明特色是具有两套行政管理体系，一套是中央派驻地方的行政机关体制，另一套是地方自治体制[36]。法国将地方行政区域的执行职能转移给地方议员，大区、省和市镇的议会议长成为最高行政首脑，中央驻地方专员的执行职能被取消。省长仍然是中央政府在地方的代表，管辖警察和中央派驻机构，但不再兼任地方行政首脑，不再直接插手地方事务。至此，法国国家结构形式发生变化，从中央集权型单一制变成地方分权型单一制国家。2003年开始的第二次分权改革，以修改宪法的方式确认地方政府的权限，也就是由宪法赋予地方政府职权，地方政府获得一般法律不能取消的自治权力。由宪法赋予国家组成单位职权是联邦制的特征之一，法国具有联邦制的某些特征。尽管如此，法国中央集权的传统依然根深蒂固，表现为其应急管理体制是典型的中央集权制。法国应急管理行政组织从上到下有中央、区域、省和市镇四个层级(图 3)[18，23，24]。法国应急管理体系中的“区域”层级，其职能归属并非是政府层级中的“大区”，而是公民保护与危机应对总局下设的7个区域性防卫办公室。法国省一级政府自身并没有设立专门的应急管理指挥部，当出现突发事件时，省长通过省消防与应急救援处置中心履行应急指挥职能。为了保证省长对危急事件的管理和指挥权，法国明确规定，在省长与大区长之间所存在的隶属关系中，不包括应急管理和指挥权，即在其他事务的管理工作中，省长要接受大区长的领导，但在应急管理中，大区长无权领导各省省长。

图 3 法国应急管理体制Fig.3 French emergency management system

3 国家结构形式下应急管理均权制特征

多中心治理理论认为，严格的科层制不能有效应对复杂的应急管理问题。在多中心治理理论视域下，多层级科层制政府具有权力分散和交叠管辖的特征[37]。各级政府具有独立的政治和经济利益，当政府向社会提供公共物品或公共服务时，不同层级的政府之间存在竞争关系，但是，在彼此竞争的条件下实现合作是可能的，也是必要的[38]。前述分析也表明，纯粹的集权制和分权制都是不可行的，在现实社会中也是不存在的，二者都无法实现社会福利的最大化。实际上，世界各国的应急管理体制是以集权制和分权制为端点的连续统一体，既含有集权的成分又含有分权的成分。

根据多中心治理理论，我们提出应急管理均权制这一概念。应急管理均权制是指根据应急管理事权的性质进行合理划分，各级政府共同履行应急管理职能，在履行应急管理权力时有一定的独立性和自主性。应急管理均权制的核心是中央与地方的应急管理权力划分，即中央与地方在应急管理事务上的集权与分权问题。应急管理均权制强调的是各级政府在应急管理事务上是否有明确的分工，各级政府提供的公共物品是否反映了各自辖区内社会成员的需求。

应急管理均权制，一般应具备以下3个特征： 一是按照公共物品的受益范围确定各级政府的职责。不同受益范围的公共物品由不同区域范围和层级的政府来供给，实现边际收益等于边际成本，这时供给效率最高[39]。一般来说，各级政府的应急管理职责由相关法律规定，并且在较长时期内保持不变，把事关国家全局利益的职能主要赋予中央政府，而地方政府主要行使地域性较强的资源配置职能，各级政府分工明确，并维护中央政府和地方政府之间的领导协调关系。二是地方政府在行使应急管理职责时相对独立。地方政府有权根据辖区社会成员对应急管理公共物品的需求，确定公共物品的种类和数量，不受中央政府的干预。三是中央和地方实行以属地管理为主的协调合作。

4 结论

不同的应急管理体制影响国家的治理绩效，国家结构形式是世界各国构建其应急管理体制的决定性要素。在地方政府应急管理权力的来源上，单一制国家的地方政府权力往往来自于中央的授予，其发展取决于中央政府的意志。而在联邦制国家中，联邦成员单位的应急管理权力往往来自于自身宪法或法律的授予，地方政府居于主导地位。上述只是根据国家结构形式对应急管理体制进行一般性的规律总结。实践中，具体的应急管理体制形态还要根据各国国情的不同而调整。

在世界各国的应急管理体制变革中，逐级分权、地方自治和多中心治理似乎已经成为普遍的发展趋势。对于我国来说，在保障中央政府选择性集权的基础上，建立制度化的地方分权体制是我国未来急管理体制的改革的基本方向。即通过法律明确规定中央政府与地方政府的应急管理权力和责任，各自在法定的权责范围内活动，国家治理实行多中心合作体制。