全球韧性城市规划的目标特征研究

王江波， 温佳林， 苟爱萍

(1. 南京工业大学建筑学院， 江苏 南京 211816； 2. 上海应用技术大学生态技术与工程学院， 上海 201418)

0 引言

2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出，建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。大力发展韧性城市已成为我国未来治理风险的新途径，更是城市转型发展与新型城市建设的重要目标，韧性城市的建设及发展方向成为规划研究的重要课题。因此，需要向建设韧性城市经验较多的城市学习优秀的方法和技术，在全球韧性发展领域当中， 100个韧性城市项目(以下简称100RC)的影响力最大，涉及面最广，成效最佳。100RC运动通过向城市或政府提供工具、技术援助和培训，促进城市抗灾能力的建设，使每个城市都有机会成为全球减灾战略的一份子，该计划在提高城市韧性方面发挥了重要作用，对韧性城市的发展和建设的推动力最为显著。

有鉴于此，本文回顾了洛克菲勒基金会100RC规划的愿景及目标，以其韧性城市规划的目标为研究对象，整理规划中的目标体系，了解各城市目标体系，解析全球韧性城市规划的目标特征。通过对100RC成员韧性城市规划目标体系进行整理研究和对我国韧性规划目标中存在的问题进行反思，提出了我国城市韧性规划目标制定的建议，以期为推动我国韧性城市进一步发展提供参考。

1 100RC的发展历程和意义解析

1.1 发展历程

韧性城市是全球生态、经济、政治以及规划发展的产物，韧性城市的提出与建设主要起源于欧美西方国家，最早起源于1970年代的生态学[1]，由美国弗罗里达大学生态学教授霍林在其著作《生态系统韧性和稳定性》中提出“生态系统韧性”的概念。近年来，城市系统不断遭受人为、自然灾害不确定性的干扰与冲击，给经济与社会的发展带来难以估量的负面影响[2]。随着全球工业化进程的推进，人类活动对生态资源不断侵占，全球极端气候、自然灾害等突发性事件频发。城市作为最复杂的社会生态系统，自其形成以来便持续遭受来自于外界和自身的各种冲击和扰动[3]。今后我们的城市面临更加严峻的暴雨洪水、干旱和风暴的影响[4]。如何提高城市的综合应灾能力成为学者们的研究热点[5]，学者及政府机构开始注重研究、构建更有韧性的城市。

洛克菲勒基金会自1950年代末开始推出城市设计研究项目以来，一直处于城市政策领域发展的领导地位。2012年10月底，桑迪飓风席卷纽约，导致800万居民失去电力供应、113人死亡，大量设施、房屋、建筑物被毁，损失惨重，使得数十万人无家可归，损失估计高达到500亿美元，成为美国历史上损失最惨重的风暴之一。2013年，总部位于纽约的洛克菲勒基金会进行了一项变革性的慈善投资，启动了100RC计划，并将韧性城市定义为城市中的个人、社区、机构、企业和系统在各种慢性压力和急性冲击之下存活、恢复适应和持续发展的能力[6]。该项目致力于帮助世界各地的城市在面对21世纪的物理、社会和经济等各方面挑战时变得更具有韧性[7]。100RC成立以来的9年里，它已经从一个想法和新闻稿发展成为一个充满活力的项目，拥有全球韧性城市网络，在数百名合作伙伴和工作人员的支持下，共同解决最紧迫的问题[8]。

100RC的长期目标是改变世界城市的规划和行动方式，鼓励它们积极、合作地思考相互关联的挑战，从而提高它们适应和繁荣的总体能力，并减少数百万城市居民的脆弱性。为了实现这一目标， 100RC围绕两个关键观点组织了行动。首先，城市是由复杂的、孤立的系统组成的，这往往导致面对巨大挑战的只能提出狭隘的解决方案； 第二，可以帮助城市解决问题的现有服务或想法往往可达性较弱，且无法在城市之间有效扩展。为了推动围绕这两个关键见解的变革， 100RC举办了3次竞争性挑战，选择了全球100个城市，吸引了来自150多个国家的1000多个城市申请。依据100RC官方网站分类， 100RC的韧性网络共覆盖全球五大地区，分别是北美地区、拉丁美洲及加勒比地区、欧洲及中东地区、亚洲地区以及非洲地区。在五大地区中，共计选取了47个国家， 99个城市(图 1)。100RC于2013年12月开始与第一批30个城市合作。2014年第二轮收到来自94个国家的330份申请，并于2015年12月公布了31个城市。2016年5月24日宣布最终的37个成员城市， 2019年休斯顿加入了100RC计划。案例城市在北美洲区域、欧洲及中东区域、亚太区域分布均匀，在拉丁美洲及加勒比和非洲地区多数为滨海城市，城市范围从特大城市到小型区域中心，从沿海到内陆，保证了研究的代表性与全面性。

图 1 韧性100城市网络分布图Fig.1 The network distribution map of 100 resilienct city(100RC)

1.2 意义解析

随着时间的推移， 100RC的合作伙伴关系和支持使城市能够加强其核心韧性建设能力，将韧性思维融入其流程、政策、实践和预算[9]，韧性城市框架如图2所示。100RC旨在使城市能够更好地准备好承受冲击和压力，具体现实意义体现在：第一， 2013年洛克菲勒基金会在奥雅纳团队的支持下开发了城市韧性评价指数，可用于评估城市的韧性，协助当地政府制定未来的韧性建设方向，为城市管理者提供了一个较为可靠的手段以检查城市目前的韧性建设状态，以便分析不同城市的建设差异； 第二，为了通过项目实施支持成员城市， 100RC为具体项目提供了技术援助和工作人员专业知识，同时还帮助城市建立政治意愿和公民对韧性的认同； 第三， 100RC还致力于促进对整个网络中的城市韧性项目的大规模投资，为韧性基础设施建立市场标准，并通过强调韧性的价值和城市社区对韧性的需求，展示韧性红利的价值； 最后，推动城市韧性运动不仅需要各个城市内部的变革，还需要全球组织的参与和承诺，这些组织拥有资本、权力或监管机构，能够对城市挑战和机遇进行重大干预。认识到这一点， 100RC寻求激励和影响全球思想领袖、决策者和关键机构，以激励和支持100RC成员城市和世界各地的韧性建设工作。

图 2 100RC韧性框架图Fig.2 The toughness framework diagram of 100RC

100RC在其运营的9年时间里，已经发布了85项全面韧性战略文件，提出超过3500项具体行动和倡议， 200个合作伙伴和城市之间的合作，以应对城市挑战。2019年，洛克菲勒基金会发布的《韧性城市，韧性生活：从100RC网络学习》报告中显示， 100RC已经为成员城市提供了价值1250万美元的免费解决方案、工具和服务，且在成员城市花费254亿美元实施恢复议程[7]。100RC从整体上应对冲击和压力建立了一座城市应对不良事件的能力，并总体上为所有人口提供基本服务， 100RC正在创造一种新的城市发展模式，这种模式更灵活、更巧妙、更高效，并能适应世界的危险变化。

2 全球韧性城市规划目标的特征解析

2.1 多样性

100RC成员城市由于其自身的独特性，城市间的目标方向各有不同，但具有数量规模、类型多元和体系多样的特点。通过对收集到的100RC的85份韧性战略规划文本的整理可以发现，各个城市在制定韧性城市发展目标时，并无统一的体系和方向，而是根据当前现状，未来发展的愿景以及方向等制定适应各自的多个发展目标。

2.1.1 体系层级化

在100RC韧性战略文件中韧性战略通常分为多个愿景或支柱，包括多方面的目标和多项行动计划，旨在应对影响城市的冲击和压力。这些愿景或支柱是与战略制定过程中两个阶段进行的诊断和分析工作确定的问题相对应的主题领域。目标明确了行动领域，活动描述了在未来实现韧性城市愿景的举措。

目标是一个体系，包括“Pillars”(可译为“战略目标”“总目标”“愿景”“支柱”)和“Goals”(可译为“具体目标”)。愿景是韧性城市战略的核心内容，是宏观层面的总体韧性目标，侧重于城市在未来可能遭遇的灾害环境中，城市整体在经济、社会、人口等方面应达到的功能目标。目标体系的表达包括单层和多层两种形式。其中，单层目标体系仅提出城市韧性发展愿景，具有未来发展导向性，但是缺乏具体实施方向； 多层目标体系包括愿景和具体目标两个层级，具体目标是愿景的进一步细化和具体化，侧重于系统层面并与韧性提升的具体项目和计划相互关联(图3)。

图 3 纽约韧性目标规划体系Fig.3 Resilience pillars and goal planning system in New York

2.1.2 数量规模化

本文以洛克菲勒基金会100RC规划的战略目标为研究对象，收集到各城市韧性战略文件共85份，共包括376个愿景以及1003个韧性子目标，平均每个城市约有4个愿景和15个具体目标，日本富山的韧性愿景数量最多，高达10个，各地区的韧性愿景及目标数量见图4。在具体目标方面，荷兰海牙的具体目标数量最多，共有41个； 其次是日本富山，共有35个具体目标。

图 4 100RC韧性规划文本愿景及目标数量Fig.4 The pillars in 100RC resilience strategic planning text and their numbers

对目前已经发布的85份城市韧性战略文件中的目标体系进行统计后发现(图5)： 北美地区的愿景数量最多，占总数的28.19%； 非洲地区的愿景数量最少，仅占总数的6.76%； 平均每个地区约有74个愿景。在具体目标方面，北美地区的数量占总数的28.71%，是具体目标数量最多的地区； 非洲地区具体目标数量最少，仅占总数的3.35%。

图 5 100RC韧性规划文本愿景及具体目标数量Fig.5 The goals in 100RC resilience strategic planning text and their numbers

2.1.3 类型多元化

规划目标类型的多元化体现在愿景层面以及具体目标层面。愿景目标较为宏观，包括社区建设、经济发展、基础设施建以及为风险做好准备等，这些愿景将推动采取行动，提高城市的适应能力、灾难应对能力和基础设施发展(图6a)。具体目标主要明确了具体的行动领域，内容更加多样化，且涵盖层面更加广泛，是操作层面的进一步细化，与具体的行动计划相结合且与愿景紧密结合，包括更加细致多样地描述了将在未来实现韧性城市愿景的举措。主要包括增强社区弹性、加强基础设施建设、改善城市流动性以及保障公民的安全性等落实于行动中的具体目标(图6b)。

图 6 100RC韧性愿景及具体目标词云图Fig.6 Cloud maps of pillar and goal words in 100RC resilience strategic planning text

2.2 导向性

目标的导向性主要关注长远的重大发展问题，是未来长远发展战略目标制定的基础，引导未来韧性城市建设的趋势和潮流。通过对愿景与目标的内容分析发现，大多数城市的韧性规划中兼顾了社会发展、就业、交通、社区发展、环境保护、经济活力等多方面的目标，另有城市根据当地自身的发展现状及情况，增加平等、包容、安全等方面的目标(图7)。

图 7 全球韧性城市规划目标体系图Fig.7 The goal system map of global resilient city planning

2.2.1 生态领域：绿色、可持续

首先，预防和缓解气候变化问题是韧性城市规划最重要的目标之一，面对恶劣天气和极端天气事件带来的冲击，各国均确立了生态资源相关目标。纽约提出到2050年，将实现温室气体排放减少80%，城市将做好准备并适应气候变化及其影响，为主要威胁制定规划，为其提供适应和减轻环境风险以造福于人民的机制等。其次，建立水资源管理城市体系，多城市提出综合有效地管理水资源的目标建议。对于热带城市，确立建设不同方式排放雨水，调整排水系统等排水目标； 对于干旱地区则研究雨水收集、回收水进行清洁和其他用途等节水目标。再次，促进环境及能源的可持续性。通过加强对土地和基础设施的管理、可持续交通、环境规划以及对公民的自然资源和生活质量的充分管理，创建一个可持续和风险准备的城市。最后，实施固体废弃物的综合管理，推进城市固体废物综合管理和循环经济。通过采用新的管理模式和最佳可用技术，减少固体废物对环境的负面影响，提供更好的废物管理系统、实施固体废物的可持续、综合管理。

2.2.2 社会领域：平等、安全

建设包容、平等的城市是韧性战略目标的社会目标。例如，美国华盛顿特区提出将成为一个包容性的创新城市，创造城市的多样性，所有居民都将有平等的资源和机会。首先是为人民提供安全的、可负担得起的住房。其次是建设平等、安全且包容的城市，减少社会差距、不平等和领土分裂，所有居民都能享受到它提供的好处和机会。包容性包括平等地对待城市当中的弱势群体、残疾人等，并且更加注重性别平等。除此之外，国外城市受政策影响，普遍关注城市的安全问题，包括多部门解决公民安全问题，通过改善安全基础设施和服务，以及让公民参与安全流程，加强公民安全。再次是为人民提供多种就业机会，开展多元化的业务部门和活动，利用现有的人力资本创造就业机会，支持企业家、初创企业和孵化器，鼓励初创产业的发展。最后是完善交通体系，通过安全、可靠、便捷的多式联运，将所有社区与经济机会和绿色空间连接起来，通过增加社会连通性提升城市韧性。加强城市间的流动性以及推进社区间的协调发展。

2.2.3 经济领域：创新、多元

经济发展是城市发展和城市化的源动力，城市韧性经济目标也是规划中必不可少的一部分，例如加拿大的卡尔加里提出建设经济的未来，指所有社区成员都受到鼓励，能够参与到一个多样化和强大的经济中来。经济创新规划目标首先是推动创新和技术建设，支持和促进创新、包容和可持续的商业创业，促进创新的经济企业，以现有的优势建立未来的机会等。通过推进现有产业和新兴行业的发展创造经济机遇，增加获得高薪工作，创业机会和资产建设战略的机会。其次是发展多元化和包容性经济，促进培训活动，加强多样化地方经济。最后受关注较多的目标还有发展可循环经济，华雷斯等城市提出推动零浪费循环经济、培育循环经济新业态、培育多元化、可持续和创新型经济等经济目标。

2.2.4 基础设施领域：集成、强大

城市中的基础设施建设，包括升级城市安全、运输和教育等基础设施，投资基础设施以提高对灾害的应对能力，确保城市系统的安全、强大和包容。例如多伦多面对气候威胁设施老化等压力提出完善城市内的公共服务基础设施，建立一个可供所有人使用的可靠、现代的通信基础设施，保障在灾难期间关键基础设施的可靠性能，通过更广泛和更好的社会基础设施推动社区融合。加强生命线基础设施和供应链，建立健全的社会基础设施，在面临冲击时维持城市功能。基础设施和环境结合建设，打造一个绿色、可持续发展的城市，做到基础设施系统连接良好、现代化、灵活、多样，能够抵御极端自然灾害。在加速可持续基础设施、环境和社区的同时，为气候变化和其他威胁的影响做好准备。

2.3 地域性

为研究100RC不同分布地区的韧性目标的地域性，本文按100RC官网的分类方式划分为五大地区，使用Nvivo12软件对各地区的所有韧性策略文本中的目标部分和冲击及压力部分进行词频统计，将“城市”“韧性”“目标”以及城市名称等无关通用词汇进行剔除，总结出各地区的面临的主要冲击和压力以及城市应对的主要韧性目标的基本特征。

2.3.1 北美：社区、基础设施

北美地区选择加拿大和美国两个国家的29个城市(表1)。冲击及压力词频分析显示：“基础设施”出现次数最多，其次是“平等”“经济”以及“洪水”。目标体系的词频分析显示：“社区”在北美洲地区的韧性战略文件中出现次数最多，其次是“基础设施”。

表 1 北美地区国家、城市及文本名单Tab.1 List of countries， cities and their corresponding strategic planning texts in North America

北美地区的城市韧性目标旨在通过鼓励社区做好准备，应对不确定性和干扰。有学者通过评估分析美国新奥尔良市在卡特里娜飓风之后的表现，认为城市韧性实质上依赖于更有韧性的、足智多谋的民众集群[10]。加强基础设施的建设以抵抗洪水、地震等灾害，通过更广泛和更好的社会基础设施推动社区融合，加强社区参与解决城市问题，促进公民参与，促进归属感、社会凝聚力和城市活力。社区作为城市中的最小单元，提升社区韧性可以增强城市整体韧性，为城市整体韧性的提升打下良好的基础。其次是开发和维护可访问、集成、灵活且足够强大的基础设施系统，以便它们能够维持关键运营，为城市居民的福祉服务。

2.3.2 欧洲及中东：社区、工作

欧洲及中东地区包括14个国家、 21个城市(表2)。冲击及压力词频分析显示：“基础设施”出现次数最多，其次是“经济”“洪水”以及“社会”。目标体系的词频分析显示：“社区”是出现频次最高，其次为“工作”。

表 2 欧洲及中东地区国家、城市及文本名单Tab.2 List of countries， cities and their corresponding strategic planning texts in Europe and the Middle East

该地区的城市以社区为最小单位，投资支持社会发展韧性的智慧城市方法，与社区就决策的影响建立双向对话，以改善风险沟通； 提高社区应对紧急情况的能力，动员社区参与应对和恢复，通过社会凝聚力应对仇恨的极端主义。类似地，有学者认为以社区为基础的城市抗灾韧性主要取决于社区的公共管理能力，具体表现在三个方面，即社会倡导力、社区能动力和社会包容性的塑造[37]。其次是消除贫困，包括工作中的贫困和工作进展，为居民创造有意义的工作，提高人口的技能水平。

2.3.3 拉丁美洲及加勒比：经济、安全

拉丁美洲和加勒比地区包括10个国家、 17个城市(表3)。冲击及压力词频分析显示：“洪水”出现次数最多，其次是“地震”“气候”“暴力”以及“风险”。目标体系的词频分析显示：“经济”在该地区韧性战略文件中出现次数最多，其次是“安全”。

表 3 拉丁美洲与加勒比地区国家、城市及文本名单Tab.3 List of countries， cities and their corresponding strategic planning texts in Latin America and the Caribbean

该地区的城市目标是促进创新，为城市经济发展创造机会，推动有利于循环经济、社会经济和团结经济的发展模式。从多部门协作、协调、战略和智能的方式解决犯罪问题。通过改善安全基础设施和服务，让公民参与安全流程，加强公民安全。

2.3.4 亚太：社区、环境

亚太地区包括12个国家、24个城市(表4)。冲击及压力的词频分析显示：“基础设施”出现次数最多，其次是“洪水”“经济”以及“社会”。目标体系的词频分析显示：“社区”在亚太地区的韧性战略文件中出现次数最多，其次是“环境”。

表 4 亚太地区国家、城市及文本名单Tab.4 List of countries， cities and their corresponding strategic planning texts in the Asia-Pacific region

亚太地区旨在加强公众和社区在提高认识、防备和适应方面的行动，促进社区收入稳定，生活在绿色清洁的环境中，免受经济、社会和环境冲击和压力的影响。在环境方面，建设环境友好型城市化，在城市规划范式中培养韧性思维，以便通过政策和设计采用综合方法解决环境问题。

2.3.5 非洲：环境、合作

非洲包括9个国家、10个城市(表5)。冲击及压力的词频分析显示：“洪水”出现次数最多，其次是“爆炸”“气候”“火灾”以及“倒塌”。目标体系的词频分析显示：“环境”和“气候”出现频次最高。

表 5 非洲地区国家、城市及文本名单Tab.5 List of countries， cities and their corresponding strategic planning texts in the African

非洲注重城市的健康与环境，包括废水管理、空气污染、气候变化等，通过建设更多的绿色空间，确保为市民提供更好的废物管理系统，建设一个宜人的城市。“合作”方面包括通过问责制和透明度优化新的和现有的资源，促进公民参与，改善公民与城市之间的合作，建立合作平台，鼓励所有利益相关者参与支持韧性城市的举措。

3 我国韧性城市规划目标建议

100RC韧性城市规划为我们提供了很多借鉴，但值得注意的是，国情不同，韧性城市规划的发展阶段不同，国内的韧性城市建设刚刚起步，在吸收国外先进经验时也不可全盘照搬。根据前文总结出100RC韧性城市目标特征，结合我国实情，提出未来我国建设韧性城市的目标应注意从抓大放小、适时而变以及注重落地等3个方面提出建议。

3.1 目标多元，抓大放小

韧性城市规划目标制定时应确立目标规划的层次体系，全面概括城市当中亟需解决的难点，关注具有战略性的城市韧性建设的重点问题。在韧性城市规划目标制定时抓大放小。各大城市情况不同，在具体目标层面，应根据实际情况选择可借鉴的目标。愿景层面总结城市未来在生态、社会、经济和安全方面应该达到的功能目标，在制定韧性总体目标体系时可参考100RC的战略目标，从灾前预防、灾时响应、灾后恢复，政府、公众、社区组织的协作，社会、经济、人文的可持续发展等多个维度进行制定。

3.2 明确方向，适时而变

通过对100RC韧性规划目标体系的学习与研究，在未来发展时应注意韧性提升的几个重要问题，包括生态环境治理、社会团结与包容以及经济发展创新等目标，规划时应首先确定城市现如今面临的最主要问题，制定具有灵活性、能够随着形势变化而不断调整的近期目标。例如，生态环境风险是大多数城市面临的巨大挑战之一，未来发展中应该深刻认识到生态绿化的破坏、水资源的过度开发、大气和土壤因工业发展带来的生态压力。其次，注重社会韧性的建设，当社会结构遇到冲击或风险时，能够维持社会整合、保持社会有效运行的能力。社会韧性强调社会共同体意识，注重社会团结互助。一个具有较强社会韧性的城市，一定是充满关怀和温情的城市，也是有凝聚力的城市。最后，强化经济韧性以应对可能出现的经济冲击或经济下行压力，依然是我国经济高质量转型升级的关键议题。有鉴于此，随着时代的发展，我国仍存在着许多未知的风险，未来应该针对此类冲击和压力适时而变，与时俱进地制定符合当代国情的韧性规划策略目标。

3.3 因城施策，注重落地

韧性目标的设定要结合城市地域特征及特性，综合考虑生态、社会、经济等韧性目标，明确近期和远期的具体实施路线，并有针对性地提出能够具体实施落地的韧性规划策略。就城市生态文明建设而言，首先要注意牢固树立生态文明理念， 秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，尊重自然、顺应自然、保护自然。增加与社会安全性相关的对象，强化社会治理，在基层社会治理的支持下，全面提升社会治理的科学与智慧，构建共建共治共享的社会治理共同体。加强城市物质基础和软性系统的建设。提升城市的整体韧性，实现产业发展、基础设施、公共服务在更高水平上相对完整，不再依附于主城区。因城施策，考虑到各个城区韧性的差异性，采取有针对性的措施提高基础设施韧性。[97]除此以外，社区作为城市防灾减灾规划中最具有操作意义的空间单元，未来应始终把全面提升社区综合减灾能力作为夯实国家防灾减灾实力的基础性工作。[98]各城市确立自身合理的产业结构。调整其经济结构与增长方式，以创新驱动带动更高质量的发展，从而进一步增强城市经济发展韧性，增强经济系统面对外部冲击的适应能力。

4 结论

气候变化给中国城市带来的挑战日益严峻，韧性城市规划建设的理论与方法为推动中国城市可持续发展提供了创新思路， 100RC项目具有注重公众参与、项目管理规范化、分析定量化和可视化、目标体系呈现多样性、导向性和地域性等优势，可为中国韧性城市战略目标制定提供有益参考。各城市政府也认识到应急管理和风险管理的意义，提出了建设韧性城市的目标和要求。我国的韧性城市发展方向主要集中于城市防灾领域，尚未形成完整的规划体系，韧性城市的建设仍需全面的探索以及对优秀案例的研究和经验借鉴，加强对韧性城市建设理论和方法本土化的探索，建设符合中国国情的韧性城市。