高等教育财政支出对地方高校创新的影响研究

周夏飞， 夏恺楠

(浙江大学 经济学院/财税大数据与政策研究中心，浙江 杭州 310058)

一、引言

《中国教育现代化2035》明确提出“建成中国特色、世界一流的高等教育体系，高等教育竞争力明显提升”“加强高等学校创新体系建设，建设一批国际一流的国家科技创新基地，加强应用基础研究，全面提升高等学校原始创新能力”等高等教育发展目标。高等学校兼具人才培养、科学研究、社会服务和文化传承多重职能，是国家创新体系的关键环节，主要通过科学知识和科研成果转化参与经济发展，肩负实现科学研究发展、促进知识成果转化、提高科技创新水平的重任，是知识经济时代提高社会生产力和综合国力的重要战略支撑。截至2021年9月底，我国高等学校共有3 012所，其中中央部属高校118所，地方高校2 894所，地方高校在数量上占据绝对优势，是我国高等教育体系中的绝对规模主体和区域基础性、综合性创新主体[1]，业已成为新时代推进高等教育现代化、打造创新强国的重点与关键。激励地方高校创新、促进前沿科技成果转化，对于助推新常态下经济发展方式转变、实现社会经济高质量增长至关重要，是提高国家创新能力、增强国际核心竞争力的重要保障。

近年来，随着教育现代化深入发展，创新发展理念持续推进，科教兴国、人才强国、创新驱动发展战略不断深化，我国高等教育经费投入呈现迅猛增长态势，政府预算内高等教育财政支出占总经费投入的比例不断上升(见图1)，政府在高等教育发展中的主体作用越来越明显。同时，随着高等教育财政支出总量的不断增长以及近年来地方高校数量不断扩张，地方高校高等教育财政支出总量持续增加，且在全部高等教育财政支出中的占比有了明显增长(见图2)，特别是“双一流”政策落地以来，各地政府相继投入巨资支持地方“双一流”高校建设[2]，地方财政在高等教育发展中的基础性支撑作用愈发重要，2019年地方高校高等教育财政支出占总高等教育财政支出的比例已达到71.73%。

数据来源：《中国教育经费统计年鉴》、CSMAR数据库

数据来源：《中国教育经费统计年鉴》

作为重要的准公共产品，地方高等教育的发展离不开地方政府支持。20世纪80年代“划分收支，分级包干”财政体制改革及1994年“分税制”改革以来，我国对中央和地方高校管理模式、财权与事权划分进行了大幅改革，地方高校及部分中央高校的管理权限与支出责任下放地方，形成中央、省、市“三级办学、两级管理”的高等教育体系；高等教育经费投入不再由中央财政统包统揽，逐步形成以省级政府为主、中央和地方分级负责的高等教育财政体制，部属高校经费由中央财政安排，地方高校经费由地方财政负担，中央通过“中央财政支持地方高校发展专项资金”等转移支付方式参与地方高校发展。且伴随我国公共财政体制转型，高等教育财政初步形成“政府财政负担为主、多渠道筹资”的经费收支格局。2007年政府收支分类改革，将一般公共预算内高等教育财政支出按照支出功能和经济性质具体划分为教育事业费、基本建设经费、科研经费支出三大项，进一步明晰了高等教育财政资金的支出路径与具体用途。

现有关于高校创新影响因素的研究中，对财政支持的关注较少，于志军等[3]、曾桃华[4]、谈毅和白伊贝[5]、郭惠和刘航[6]从科研经费角度分析了高等教育财政支出对高校创新的促进作用，但忽视了不同支出项目的差异以及支出结构的影响。并且，相较于中央部属高校，地方高校经费来源具有更明显的政府主导特征和区域差异性，创新效率受制于各地方政府财政的支持力度[3,7]，其创新活动影响因素与中央部属高校存在较大不同，财政投入对地方高校创新的影响尚未得到解答。

基于此，本文使用2008—2019年地方高校省级面板数据，实证检验了高等教育财政支出对地方高校创新的影响，研究发现：(1)高等教育财政支出能够促进人力资本积累，激励地方高校创新；(2)现行高等教育财政预算体系下，各支出项目对地方高校创新的边际贡献存在较大差异，科研经费最高，教育事业费次之，基本建设经费作用不显著；(3)高等教育财政支出的创新促进作用在不同地区间存在较大差别，对经济发达、财政宽裕、高等教育水平高、政府重视程度高的地区具有更强的激励效应；(4)高等教育财政支出结构对于高校创新具有重要影响，教育事业费占总经费比重，以及公用经费占教育事业费比重的提升会削弱创新激励绩效，而人员经费占教育事业费比例的提高能有效促进高校创新。

本文的创新点和贡献主要在于：(1)扩展了高等教育财政支出的研究视角。本文以地方高校为切入点，实证检验高等教育财政支出对地方高校创新的影响，建立起高等教育财政支出与地方高校创新的有机联系。(2)丰富了高校创新影响因素的研究。财政支持始终是制约高校创新的重要因素，本文立足于高等教育财政支出现状，探讨了财政支出总水平、各分项目支出对高校创新的边际贡献，以及支出结构差异效应，有助于深入理解财政支持在高校创新中的具体效果。(3)提供了优化高校财政支出、激励地方高校创新的政策启示。本文通过比较不同地区高等教育财政支出对地方高校创新激励效应的差异，深化了高等教育财政资源空间分布的经济后果研究，为区域间高等教育财政资源公平有效配置、提升地方高校创新效率提供借鉴。

二、高等教育财政支出对地方高校创新影响的机理分析

新经济增长理论提出，相较于物质资本，人力资本具有边际报酬递增的特点[8]，在技术进步中占据核心地位。创新的人力资本理论指出，人力资本是技术进步的载体[9]，高素质人力资本是科技创新中最具能动性的要素，对促进基础科学进步、新技术发明和制度创新起着决定性作用[10]。

作为区域高层次人力资本积累的基本单元，地方高等学校承担着培养高素质人才、提升地区人力资源水平、促进知识创新和引领发展的重要任务。高等教育属于典型的准公共产品，政府公共财政在高校建设中扮演着至关重要的角色[11]，相对于中央部属高校，地方高校经费具有明显的地方政府主导特征，地方财政安排的教育经费是地方高校发展的基础性支撑，为高校科研创新提供基本资金来源，其投入增加能够有效提升当地高校人力资本积累[12]，进而促进地方高校创新。

具体而言，高等教育财政支出的增加一方面能吸引更多师生和科研人员参与科研创新活动，促进地方高校人力资本存量积累；另一方面能有效改善当地高校教学研环境，优化整体教学质量，增进学生及科研人员知识技术积累，促进科研设备更新，改善创新环境，保障人员经费开支，提供薪酬激励，促进地方高校人力资本质量积累。

总体来看，高等教育财政支出为地方高校科研创新提供了资金基础，能够促进高校人力资本存量和质量积累，提升地方高校创新能力，激励科研创新。由此，本文提出基础假说H1:高等教育财政支出增加能够激励地方高校创新。

现行高等教育财政预算体制下，按照支出功能与经济性质，高等教育财政支出具体划分为教育事业费、基本建设经费和科研经费支出，各类支出项目直接或间接作用于成果转化，对高校创新的边际贡献不一。具体而言，科研经费专用于高校科学技术事业及科研项目开展，为科研创新提供直接资金来源，对促进科研创新具有直接影响和主要贡献；教育事业费主要用于高校教育教学等经常性支出，对人才培养、人力资本积累具有重要作用，为高校创新提供综合性保障，对高校创新具有较大间接影响；基本建设经费用于高校基础建设、设备更新等资本性支出，营造良好的教学科研条件，改善科研创新设施，为高校创新提供环境保障，间接促进创新，但由于基础设施建设是一个长期过程，该类经费投入难以迅速见效，加之高校扩招前期，我国高等学校基本建设支出增长过快，效能趋于饱和[13，14]，进一步增加基本建设经费对于高校创新增长的贡献度可能相对较低，对于高校创新能力提升的影响较弱。因此，为剖析高等教育财政支出项目差异，检验各类别支出项目对地方高校创新的边际贡献，本文提出假说H2：科研经费与教育事业费支出对于地方高校创新的边际贡献较高，基本建设经费支出的边际贡献较低。

三、研究设计

1. 样本数据

本文选取2008—2019年全国31个省级行政区地方高校的高等教育财政支出和地方高校创新面板数据进行研究。其中，地方政府高等教育财政支出数据来源于《中国教育经费统计年鉴》，地方高校创新数据来源于教育部科技司《高等学校科技统计资料汇编》，经作者手工整理，其他省级层面数据来源于国泰安CSMAR数据库，总共得到连续12年包含372个样本的平衡面板数据，并对所有连续性变量进行了1%和99%分位上的Winsorize缩尾处理，以剔除异常值的影响。

2. 模型设计

为检验高等教育财政支出对地方高校创新的影响，我们参考高洁和汪宏华[15]的研究，设定如下模型进行考察：

Innovateit=β0+β1Expendit+Xit+μi+ωt+εit

(1)

模型(1)用于检验高等教育财政支出对地方高校创新影响的总体效应，下标it表示第i个省份第t年的数据。高等学校创新主要体现为学术论文发表、专利申请/授权及科技成果经济转化，参考于志军等[3]、沈能和宫为天[16]的研究，我们分别采用论文产出(Paper_out)、科技产出(Patent_out)和经济产出(Eco_out)三项综合指标衡量地方高校创新(Innovate)(见表1)。

表1 地方高校创新变量定义及说明

归属地方高校的高等教育财政支出总水平采用一般公共预算安排的地方高校教育经费(Expend)衡量。X为一系列控制变量，参考于志军等[3]和王晓珍和蒋子浩[17]的研究，本文选取了地方高校科技交流(Co_research)、区域经济发展(Ind_gdp)、第三产业发展(3rd_gdp)、区域基础设施(Tpt_gdp)、高校数量(Schools)等五项省份层面指标作为控制变量(见表2)。μ和ω分别表示个体效应和时间效应。

表2 其他变量定义及说明

为研究具体支出项目对地方高校创新的边际影响，依据《中国教育经费统计年鉴》的划分口径，我们将一般公共预算安排的教育经费(Expend)进行了拆分，在模型(1)的基础上，运用模型(2)考察教育事业费(Edu_fee)、基本建设经费(Con_fee)和科研经费(RD_fee)三项功能支出的创新激励效应差异：

Innovateit=β0+β1Edu_feeit+β2Con_feeit+β3RD_feeit+Xit+μi+ωt+εit

(2)

所有实证结果均采用省份层面聚类的稳健标准误进行估计，表3给出了主要变量的描述性统计结果。

表3 主要变量描述性统计

四、实证检验

1. 模型设定检验

我们首先使用F检验、LM检验及Hausman检验确定论文产出、科技产出和经济产出指标适用的具体模型，结果报告于表4，最终确定论文产出(Paper_out)及科技产出(Patent_out)指标适用固定效应模型，经济产出(Eco_out)指标适用随机效应模型。

表4 模型设定检验

2. 高等教育财政支出与地方高校创新

基于假说H1，我们采用一般公共预算安排的教育经费支出数据，对高等教育财政支出能否有效激励地方高校创新进行检验。考虑到高等教育财政投入对创新可能存在滞后影响，表5分别报告了被解释变量当期(t期)与未来一期(t+1期)的结果，区分论文产出、科技产出和经济产出三类指标。无论是否考虑滞后影响，核心解释变量Expend项前系数均显著为正，表明高等教育财政支出的增加有效提升了地方高校创新的论文产出、科技产出和经济产出，具有明显的创新激励效应，基础假说H1得以证实。

3. 高等教育分项支出与地方高校创新

遵循假说H2的研究思路，我们进一步考察高等教育财政支出分类中教育事业费、基本建设经费和科研经费三大基本支出项目对地方高校创新的边际贡献，采用模型(2)进行检验，回归结果见表6。

实证结果显示，高等教育财政支出项目中，教育事业费支出对当期和未来一期的三类产出均具有显著正向影响，科研经费支出对当期和未来一期论文、科技产出具有显著正向影响，且就平均效应而言，科研经费增加具有最高的边际贡献，而基本建设经费的边际贡献在统计上均不显著。但科研经费支出对当期经济产出影响不显著，对未来一期经济产出具有显著负向影响，可能的原因是科研经费支出的投入只是增加了高校的专利授权量和技术开发项数，而其中相当一部分的专利或技术因自身较低的经济价值未能实现出售或转让，导致科研经费支出对经济产出的回归结果不如预期[3]。

4. 人力资本积累机制检验

基础假说H1提出，高等教育财政支出能够通过促进地方高校人力资本积累激励创新，为检验该项影响机制成立与否，我们参考温忠麟和叶宝娟[18]的研究，建立三阶段中介效应模型进行检验：

Innovateit=β0+β1Expendit+Xit+μi+ωt+εit

(3)

Human_capit=δ0+δ1Expendit+μi+ωt+εit

(4)

表5 高等教育财政支出总量与地方高校创新

表6 高等教育财政分项支出与地方高校创新

Innovateit=β0+β1Expendit+β2Human_capit+Xit+μi+ωt+εit

(5)

其中，模型(3)即为基准回归模型；模型(4)为中介变量回归模型，用于考察高等教育财政支出对地方高校人力资本积累的影响。Human_cap代表人力资本积累中介变量。参考苏屹等[19]的研究，我们采用地方高校研究与发展全时人员当量衡量地方高校人力资本积累，该指标反映科研相关全时人员数加非全时人员数按工作量折算为全时人员数的总和，相较于科研人员数量在度量高校人员科研投入时精确度更高。模型(5)为加入中介变量的基准回归模型，重点关注模型(4)Expend变量系数显著性以及模型(5)加入中介变量后Expend变量系数及显著性的变化情况。若加入中介变量后，Expend变量不显著，中介变量Human_cap显著，则说明人力资本积累具有完全中介效应；若Expend变量仍显著但系数值及显著性比基础模型有所下降，中介变量Human_cap显著，则说明人力资本积累具有部分中介效应。回归结果见表7。

表7 人力资本积累机制检验

表7第(1)—(3)列为模型(3)基准回归估计结果，第(4)列为模型(4)中介变量回归结果，高等教育财政支出变量Expend项前系数显著为正，表明高等教育财政支出对地方高校人力资本积累具有显著正向影响。进一步地，我们将人力资本积累变量Human_cap加入基准模型中，得到(5)—(7)列回归结果。对比(1)—(3)列与(5)—(7)列数据，发现(5)—(6)列加入人力资本积累中介变量Human_cap后，Human_cap变量显著为正，而核心解释变量Expend项前系数值及显著性均有所下降，表明人力资本积累具有部分中介效应，尽管第(7)列Human_cap变量在10%水平下不显著，但Expend项前系数值及显著性仍有明显下降，因此仍可认为经济产出指标下，人力资本积累渠道起到了部分中介效应。综上，与基础假说H1分析相符，高等教育财政支出能够通过促进人力资本积累促进地方高校创新。

表8 地区经济发展水平异质性

五、异质性分析

区域间高等教育财政资源失衡是目前困扰我国高等教育发展的一项突出问题。游小珺等[20]、李琼等[21]、张嘉蓓和郭化林[22]的研究发现，近年我国地方高校高等教育经费总体呈增长态势，但经费投入总量呈“东、中、西”阶梯状递减的非均衡格局，生均经费投入则呈明显的“中部塌陷”特征。在教育经费投入总量非均衡的环境下，高等教育财政支出的创新激励效应在不同省份间可能存在差异。对此，本文将样本省份按照经济发展水平、财政收支状况、高等教育质量、高等教育重视程度进行了分组回归，考察不同区域间高等教育财政支出的创新激励效应异质性。

1. 经济发展水平

根据各省份经济发展水平，我们按照传统的“东—中—西”部经济区域划分将样本省份分为东部、中部和西部，依次考察高等教育财政支出的创新激励效应在不同样本中的表现。表8展示了地区经济发展水平的分组回归结果，高等教育财政支出对东部和西部地区三类创新指标均具有显著激励作用，而中部地区仅科技产出受到显著正向影响。与游小珺等[20]和李琼等[21]的研究一致，地方高等教育投入的地区非均衡可能引起高等教育财政支出创新激励效应的非均衡，在地方高校创新边际贡献上也表现出明显的“中部塌陷”特征。

究其原因，东部地区教育、经济、科技实力雄厚，具备优质的创新资源，高校创新环境优越，高等教育财政资金的投入产出效率高；西部地区高校明显受惠于国家政策支持，随着西部大开发战略，特别是“对口支援西部地区高等学校计划”的扩展与深化，国家加大了对西部地区高等教育的支持力度，明显改善了西部高校的办学、科研条件，提高财政资金投入创新激励成效；而中部地区经济发展水平不如东部地区，政策扶持力度不如西部地区，学生规模庞大，教育发展重视程度及经费监管力度不足，导致高等教育、科研水平发展受阻，降低了高等教育财政投入的产出效率[20-24]。

2. 财政收支状况

财政收入与支出失衡在一定程度上反映地方政府预算安排效率，收支差距过大、财政赤字过高导致的财政资金短缺、预算结构不平衡可能会对财政资金的使用效率产生抑制与约束。根据各省份财政支出/财政收入比例，以中位数为界将样本省份划分为财政相对紧张和相对宽裕地区，表9显示，财政支出对财政宽裕地区论文产出边际创新贡献明显高于财政紧张地区，科技产出及经济产出边际贡献则基本持平。

3. 高等教育质量

一般而言，高等教育质量与地区经济发展水平密切相关，但考虑到东中西部地区优质高等教育资源分布也存在较大差距[23]，传统的“东—中—西”部划分法在教育资源衡量上存在一定偏差，例如将高等教育实力雄厚的四川、重庆、陕西、湖北等省份划分入中西部地区，并不能很好地反映地域间高等教育发展水平差异。因此，我们参考全国硕士研究生统一招生考试国家线的划分标准，将各省份划分为A类地区和B类地区进行对比，其中，A类地区包括北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、重庆、四川、陕西，B类地区包括内蒙古、广西、海南、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。表10显示了地区高等教育水平分组的回归结果。

可以看出，三类创新衡量指标下，A类地区核心解释变量Expend显著性及系数值明显大于B类地区，高等教育水平越高的地区，高等教育财政支出对地方高校创新的激励效果也相对越好。

4. 高等教育重视程度

地方政府对地方高等教育的重视程度也是影响高等教育财政支出绩效的一项重要因素。根据高等教育财政支出占各省级政府一般公共预算总支出的比重，我们将比重高于中位数的样本省份划分到地方高等教育重视程度高组，将比重低于中位数的样本省份划分到重视程度低组，以检验地方政府重视程度在高校创新激励中的作用，回归结果见表11。

表11结果显示，财政支出对重视程度较低地区论文产出的激励效果更强；对重视程度较高地区经济产出的激励效果更强；科技产出方面，财政支出对重视程度较高地区当期科技产出的激励效果更强，而对重视程度较低地区未来一期的科技产出激励效果更强。

六、进一步分析：财政支出结构与地方高校创新

长期以来，我国高等教育财政支出存在结构性失衡问题，特别是迈入教育投入“后4%”时代，高等教育财政支出结构中其他经常性支出偏高、资本性支出偏高、人员经费比例偏低、支出结构波动大等问题日渐突出[25]，对财政资金的配置和使用效率提升构成较大影响。

教育财政支出结构理论认为，教育财政支出结构合理与否会显著影响教育绩效[26，27]。依据李振宇等[26]的研究，高等教育财政支出结构可分为教育事业费支出占总经费支出的比例结构以及人员经费占教育事业费支出的比例结构两类。在地方高校高等教育财政支出不断扩张的背景下，支出结构的合理与否会影响资金配置和使用效率，进而对地方高校创新产生重要影响。

表9 地区财政收支状况异质性

从第一类支出结构来看，李振宇等[26]指出，教育事业费多用于教职工工资福利、教学办公耗材等经常性项目，适当的教育事业费比例能够提升高校教学科研水平，但过高的教育事业费占比会挤占地方高校基本建设与科研经费，造成基础建设不足、设备陈旧、科研投入不足，不利于激励创新。实际上，高校扩招以来，我国地方高校教育事业费支出占总经费支出的比例高位波动(见图3)，基本处于80%以上高位，导致对教育教学支出、科研专项投入的低效挤占，降低高等教育财政支出的整体创新效率。

表10 地区高等教育水平异质性

从第二类支出结构来看，2008年以来，我国地方高校高等教育财政支出中的人员经费占比呈先降后升、总体缓慢下降的趋势，且明显低于OECD国家平均水平[14]。由于高校教学科研具备知识密集型特征，创新成效主要取决于一线教职工的努力程度[27]，教育事业费中人员经费比例提升能够增强对教职工、科研人员的薪酬投入，激励更多创新，而公用经费比例过高会导致教育财政投入低效化，减弱对高校创新的激励效果。

表11 地方高等教育重视程度异质性

针对第一类支出结构，我们在模型(2)中引入教育事业费占比单项(Edu_rate)、教育事业费与教育事业费占比的交互项(Edu_str)构建模型(6)，此时教育事业费(Edu_fee)单项前系数β3与交互项前系数β1之和反映教育事业费投入对地方高校创新的总体影响，而交互项前系数β1则单独反映教育事业费占比变化带来的投入产出差异影响。

Innovateit=β0+β1Edu_strit+β2Edu_rateit+β3Edu_feeit+β4Con_feeit+β5RD_feeit+β6Other_feeit+Xit+μi+ωt+εit

(6)

数据来源：《中国教育经费统计年鉴》

针对第二类支出结构，由于人员经费占比与公用经费占比变量存在完全共线性，两者变化方向相反，因此我们在模型(2)中分别引入人员经费占教育事业费的比例(Ind_part)和公用经费占教育事业费的比例(Pub_part)，构建模型(7)进行考察。

Innovateit=β0+β1Ind_partit/Pub_partit+β2Edu_feeit+β3Con_feeit+β4RD_feeit+β5Other_feeit+Xit+μi+ωt+εit

(7)

考虑当期及未来一期结果，第一类支出结构方面，表12显示，教育事业费单项(Edu_fee)与交互项(Edu_str)前系数均在1%水平上显著，两者系数之和为正，表明教育事业费支出增加对地方高校创新具有激励效应，与未加入交互项的模型(2)回归结果一致。但引入教育事业费占比交互项(Edu_str)后，交互项(Edu_str)系数显著为负，且系数绝对值仅略小于Edu_fee，说明随着教育事业费在总经费支出中的比重不断提高，其创新激励效应在较大程度上被不合理的支出结构所抵消。

表12 第一类支出结构与地方高校创新

第二类支出结构方面，表13显示，分别引入人员经费占教育事业费的比例(Ind_part)和公用经费占教育事业费的比例(Pub_part)后，除科技产出(Patent_out)外，Ind_part项前系数均显著为正，Pub_part项前系数均显著为负，增加人员经费占比对地方高校创新激励效应显著；而公用经费占比每提高1%，则会相应降低创新效率。

表13 第二类支出结构与地方高校创新

七、结论与政策建议

随着知识经济时代的到来、创新发展理念的提出以及科教兴国、人才强国、创新驱动发展等重大战略的落实，如何发挥高等教育财政支出功能、提升地方高校创新能力日渐成为高等教育现代化需关注的重要问题。本文利用2008—2019年全国31个省级行政区地方高校的平衡面板数据，从总体支出水平、分项边际贡献、两类支出结构等方面实证检验了高等教育财政支出对地方高校创新的影响，并比较分析不同区域间的高等教育财政支出创新激励效应异质性。

本文的研究发现：(1)从总量上来看，高等教育财政支出能够显著激励地方高校创新，具体能从论文产出、科技产出和经济产出等多个角度促进地方高校创新，高校人力资本积累是发挥该项创新激励效应的重要中介机制。(2)高等教育财政支出具体项目对地方高校创新的边际贡献存在显著差异，科研经费投入具有最高的边际贡献，教育事业费次之，而基本建设经费投入对地方高校创新的贡献不显著。(3)区域经济发展水平、财政收支状况、高等教育质量和政府重视程度等差异使得高等教育财政支出的创新激励效应在不同省份间存在较大差距，东西部地区优于中部地区，财政宽裕地区优于财政紧张地区，高等教育质量高的地区优于质量低的地区，高等教育重视程度高的地区经济产出优于重视程度低的地区。(4)从支出结构来看，教育事业费占总经费比重和公用经费占教育事业费比重的提高会显著削弱高等教育财政支出的创新激励效应，而人员经费占教育事业费比重的提高能够有效促进创新。

如何加强地方高校创新支持、完善高等教育创新体系建设，为我国实现高等教育现代化提供关键路径支持？基于本文的研究结论，我们提出如下政策建议：

第一，高等教育财政支出是激励地方高校创新、增加创新成果的重要支撑，在地方高等教育规模持续扩张、重要性不断凸显的背景下，需要进一步增加对地方高校的经费支持，尤其增加对地方高校的科研经费支持与科研成果的经济转化，以促进地方高校人力资本积累，产出更多高质量的创新成果，进而推动国家整体创新能力发展。

第二，考虑到不同地区间经济发展水平、财政收支状况、高等教育质量、教育重视程度的差异，从创新效率上来看，应进一步发挥东部地区、高等教育水平高的省份的既有优势，加强地方政府对当地高等教育的重视程度，提高财政资金投入产出效率；从教育公平角度来看，应挖掘中部地区、高等教育水平偏低地区的创新潜力，加强财政教育支出使用过程的监督与引导，在保障地区间高等教育财政资源公平的同时有效提高财政资金使用效率，提升该类地区地方高校创新能力。

第三，高等教育财政支出结构亟待优化，过高的教育事业费支出占比和公用经费支出占比会显著削弱高等教育财政资金的创新激励效应，应在保证高等教育支出总量持续增长的基础上优化支出结构，降低教育事业费占总经费支出的比重，并提高人员经费占教育事业费的比重，优化人员激励措施，有效发挥创新激励效应。